Ministério público federal procuradoria Geral da República



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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Procuradoria Geral da República


N.º 905 – RJMB.

RECURSO EXTRAORDINÁRIO N.º 494.601 – 7/210

RELATOR: Ministro MARCO AURÉLIO

RECORRENTE: Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul

RECORRIDO: Estado do Rio Grande do Sul
I – CONTROLE CONCENTRADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM DA CONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL EM CONTRASTE SIMULTÂNEO COM PRECEITOS E PRINCÍPIOS DA CARTA LOCAL E DA CARTA DA REPÚBLICA, QUANDO HOUVER ABSORÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE NORMAS DE REPRODUÇÃO COMPULSÓRIA CONTIDAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

II – RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. SACRIFÍCIOS RITUAIS. LIBERDADE DE CULTO RELIGIOSO. DIREITO AMBIENTAL NA PROTEÇÃO DE ANIMAIS. PONDERAÇÃO ENTRE OS BENS TUTELADOS PELO ARTIGO 5º, VI, E PELO ARTIGO 225, VII, DA CF. LEI Nº 11.915/03 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CONSTITUCIONALIDADE.

1. A Lei (Código Estadual de Proteção aos Animais), ao excepcionar da infração administrativa que tipifica o sacrifício ritual nas religiões de matriz africana, não cria causa de exclusão de ilicitude em matéria criminal, não invadindo competência legislativa privativa da União. São autônomas as instâncias administrativa e penal. Ausência de violação ao artigo 22, I, da CF.

2. O fato de o parágrafo único do artigo 2º da Lei gaúcha haver excluído da infração administrativa, de forma expressa, somente o sacrifício ritual nos cultos de matriz africana, sem referência a outros credos, não chega a criar discriminação negativa em relação às demais religiões. Tratando-se a liberdade do exercício de culto religioso de direito fundamental, há de prevalecer a exegese do dispositivo que proporcione seu maior alcance, uma vez que seria um contra-senso atribuir-lhe aplicação que restrinja o próprio objeto da tutela jurídica.

A mera supressão total do dispositivo questionado como pretendido terá o efeito perverso de deixar sob suspeita o exercício de culto de natureza sacrificial, independentemente de sua matriz, relegando-se à boa ou escassa vontade da autoridade administrativa o exame, caso a caso, de tratar-se, ou não, de violência crônica ou de abuso avulso, de morte indulgente ou cruel. Liberdade de culto racionada, liberdade de culto censurada. Inexistência de ofensa ao princípio isonômico (art. 5º da CF).



3. Comporta certo exagero enxergar na norma questionada uma tendência, ainda que remota, do Estado do Rio Grande do Sul de estabelecer, com foros de oficialidade, o culto do candomblé, com ele identificando-se. Inexiste violação à cláusula da secularização do Estado (art. 19, I, da CF).

4. Sopesando-se a restrição ao exercício do direito à liberdade de culto com a prevalência do interesse ambiental confrontado inexistirá razoabilidade na mútua relação meio-fim: à anulação do primeiro não corresponderá nenhum ganho qualitativo do segundo. A par das imolações rituais, seguirão os abates de forma extensiva dos mesmos animais, já agora como fonte de proteína na cadeia alimentar humana. Não há como pressupor tenha o sacrifício religioso requintes de crueldade e que seja obsequiosa a extensiva matança comercial.

5. Parecer pelo conhecimento e desprovimento do recurso ou pelo provimento parcial deste para expungir da norma questionada a expressão “de matriz africana”, permanecendo o dispositivo com a seguinte redação: Não se enquadra nesta vedação o livre exercício dos cultos e liturgias das religiões.
Com base no artigo 102, III, “a”, e apontando violação aos artigos 5º, caput, 19, I, e 22, I, da CF, interpõe o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul o tempestivo recurso extraordinário de fls. 633/645, confrontado às fls. 647/657, contra acórdão do Pleno do Tribunal de Justiça (fls. 578/616), assim ementado:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. SACRIFÍCIO RITUAL DE ANIMAIS. CONSTITUCIONALIDADE.



1. Não é inconstitucional a Lei 12.131/04-RS, que introduziu parágrafo único ao art. 2º da Lei 11.915/03-RS, explicitando que não infringe o “Código Estadual de Proteção aos Animais” o sacrifício ritual em cultos e liturgias das religiões de matriz africana, desde que sem excessos ou crueldade. Na verdade, não há norma que proíba a morte de animais, e, de toda sorte, no caso a liberdade de culto permitiria a prática.

2. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. VOTOS VENCIDOS”.

Decisão positiva de admissibilidade às fls. 659/660.

Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Rio Grande do Sul ajuizou perante a Corte Estadual Ação Direta de Inconstitucionalidade por incompatibilidade formal e material com o artigo 1º1 da Constituição Estadual e artigos 5º, 19, I, e 22, I, da Constituição Federal todo o parágrafo único do artigo 2º da Lei local de nº 11.915/2003 (redação dada pela Lei nº 12.131/2004), que vem assim redigido:

Art. 2º – É vedado:


I – ofender ou agredir fisicamente os animais, sujeitando-os a qualquer tipo de experiência capaz de causar sofrimento ou dano, bem como as que criem condições inaceitáveis de existência;

II – manter animais em local completamente desprovido de asseio ou que lhes impeçam a movimentação, o descanso ou os privem de ar e luminosidade;

III – obrigar animais a trabalhos exorbitantes ou que ultrapassem sua força;

IV – não dar morte rápida e indolor a todo animal cujo extermínio seja necessário para consumo;

V – exercer a venda ambulante de animais para menores desacompanhados do responsável legal;

VI – enclausurar animais com outros que os molestem ou os aterrorizem;

VII – sacrificar animais com venenos ou outros métodos não preconizados pela Organização Mundial de Saúde – OMS, nos programas de profilaxia da raiva.

Parágrafo único. Não se enquadra nesta vedação o livre exercício dos cultos e liturgias das religiões de matriz africana”.

O respectivo Decreto regulamentar de nº 43.252/2004 dispôs (sic) “para o exercício de cultos religiosos, cuja liturgia provém de matriz africana, somente poderão ser utilizados animais destinados à alimentação humana, sem utilização de recursos de crueldade para a sua morte”.

Para extirpar o dispositivo questionado a inconstitucionalidade vem argüida sob duplo fundamento:

1º – Inconstitucionalidade formal, em manifesta invasão da competência privativa da União para legislar sobre matéria penal (art. 22, I, da CF). Afirma-se, no particular, que o artigo 32 da Lei Federal nº 9.605/98 tipifica como crime (i) a prática de abuso ou maus-tratos e (ii) o ato de ferir ou mutilar, indistintamente, animais silvestres, domésticos ou domesticados, exóticos ou de nossa própria fauna.

Entende o recurso que a exceção incluída no questionado parágrafo único da lei estadual acabou por criar hipótese de exclusão de ilicitude, que também alcançaria o arcabouço penal da matéria, interferindo indevidamente em seara privativamente reservada à legislação federal.



2º – Inconstitucionalidade material, na medida em que a norma impugnada, ao excepcionar, apenas, religião de matriz africana, desconsiderando a possível existência de outras que também com o sacrifício de animais ornam seus cultos, não só arrostou o princípio isonômico (art. 5º, caput), como, também, feriu a cláusula da natureza laica do Estado (art. 19, I), por haver privilegiado um credo em detrimento de outros.

Em síntese é a discussão posta, com os desdobramentos que lhe são inerentes.

Estabelecido o contencioso constitucional no Tribunal de origem, o recurso deve ser conhecido.

Primeiramente, de observar que o STF tem admitido o controle concentrado pelo Tribunal de origem2 da constitucionalidade de leis estaduais em contraste simultâneo com preceitos e princípios da Carta local e da Carta da República, quando houver absorção pela Constituição Estadual de normas de reprodução compulsória contidas na Constituição Federal.

No julgamento da ADI 2.076-AC, consta do voto do Relator, Ministro Carlos Velloso:
“Registrei, no voto proferido na citada Rcl 383-SP (RTJ 147/404) que, em certas matérias, em que o constituinte estadual poderia inovar, poderia adotar solução própria, prefere ele copias disposição da Constituição Federal, disposição, entretanto, que, não fora ela copiada na Constituição estadual, não incidiria na ordem local. Neste caso, ressaltou o Ministro Pertence, no voto proferido na Rcl 370-MT, forte no magistério de Raul Machado Horta, 'as normas de imitação exprimem a cópia de técnicas ou de institutos, por influência da sugestão exercida pelo modelo superior. [...]. Noutra hipótese, todavia, o constituinte estadual reproduz norma da Constituição Federal que, reproduzida, ou não, incidirá sobre a ordem local. É que, nesta hipótese, tem-se reprodução obrigatória para as comunidades jurídicas parciais, norma central que constitui a Constituição total do Estado Federal, Constituição total 'entendida como o setor da Constituição Federal formado pelo conjunto de normas centrais, selecionadas pelo constituinte, para ulterior projeção no Estado-membro, sem organizá-lo integralmente. A Constituição total é parte da Constituição Federal e não dispõe de existência formal autônoma fora desse documento'. [...]. Segundo o magistério de Raul Machado Horta, são normas centrais, assim normas que constituem a Constituição total, as 'normas dos direitos e garantias fundamentais, as normas de repartição de competências, as normas dos Direitos Políticos [...]”.

No caso presente, apesar da fórmula genérica utilizada pelo citado artigo 1º da Constituição gaúcha, não há como se negar tenha ela incorporado, expressamente, (sic) “princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos, universalmente consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal”, dentre eles, o princípio da igualdade (art. 5º da CF) e aquele da não-identificação do Estado em matéria religiosa (art. 19, I da CF).

O acórdão reconheceu a existência de normas de repetição obrigatória ao afirmar (sic) “é competente o presente Tribunal para apreciar a inconstitucionalidade à luz do art. 125, § 1º [...] haja vista a repetição e absorção da Carta da República pela Carta do Estado (vide AgrRcl 425-RJ, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, DJU 22.10.93, p. 22.252)”.

Cabível, portanto, o controle concentrado no Tribunal de origem por alegada violação por ricochete no artigo 1º da Constituição local aos princípios contidos no artigo 5º e 19. I, da CF.

No que se refere, entretanto, à invocação do artigo 22, I, da CF, não há que se falar em norma de repetição compulsória. (RE 421.256-SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski), sendo nula a decisão, no ponto, por impossibilidade jurídica decorrente da invasão de competência do Supremo Tribunal Federal, mantido o acórdão quanto ao mais.

No caso de superação da matéria prejudicial, adentra-se no mérito do recurso.



I – Da inconstitucionalidade formal – artigo 22, I

Tem-se por normas penais3 aquelas que, emanadas de lei em sentido formal e material, (i) definam condutas típicas, (ii) estabeleçam as sanções correspondentes e (iii) a forma de aplicação da reprimenda (nullum crimen, nulla poena sine lege).

Já a lei administrativa trata da organização e funcionamento dos serviços públicos, tendo em vista a função sancionatória da Administração Pública, de punição ou de polícia, com o intuito de disciplinar e promover o interesse geral. São sanções meramente disciplinares, e não possuem a natureza de pena.4

Em ambos os casos existirá a prévia definição, em lei, das limitações impostas à atividade humana e as sanções respectivas, revelando certa intimidade entre o direito penal e o direito administrativo, apesar de atuarem em campos distintos.5

Como já foi observado, “a expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um amplo e um restrito. Em sentido amplo, poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. Sobreleva nesse enfoque a função do Poder Legislativo, incumbido da criação do ius novum, e isso porque apenas as leis, organicamente consideradas, podem delinear o perfil dos direitos, elastecendo ou reduzindo o seu conteúdo. É princípio constitucional de que 'ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei' (art. 5º, II, CF). Em sentido estrito, o poder de polícia se configura como atividade administrativa que consubstancia, como vimos, verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade”.6

Na verdade, entre o crime e a infração administrativa existem apenas diferenças quantitativas. Cabe, portanto, ao legislador traçar os limites entre ilícito penal e ilícito administrativo, baseando-se principalmente na gravidade das sanções sob a ótica material e político-criminal.7

Convém assentar, ainda, que sanção administrativa é o ato punitivo que o ordenamento jurídico prevê como resultado de uma infração administrativa, suscetível de ser aplicado por órgãos da Administração.8

Perscrutando-se a Lei gaúcha nº 11.915/2003 (Código Estadual de Proteção aos Animais) não se identifica qualquer traço de conteúdo penal que possa acudir ao alegado. Ao contrário, nítida sua natureza administrativa.

Senão, veja-se.

No que interessa à espécie, o artigo 2º cuidou de vedar sete comportamentos típicos referentes a: cativeiro, faina, extermínio, comercialização e sacrifício de animais. Certo ou errado, delegou-se ao Executivo não só estabelecer as penalidades e multas referentes às infrações definidas naquela própria lei (art. 25), como também apontar o órgão administrativo estadual responsável por fiscalizar a sua aplicação (art. 26).

A norma, portanto, definiu infrações e, por delegação, sanções de natureza administrativa a serem aplicadas por órgãos da própria administração estadual, realizando equação típica para definição do poder de polícia, em nítida manifestação de direito administrativo.

O fato de alguns comportamentos descritos na lei estadual coincidirem com eventuais tipos penais (crime e contravenção) não tem o condão de transmutar a natureza administrativa da norma. Sendo independentes as instâncias, determinados ilícitos podem constituir, simultaneamente, infrações penais e administrativas, diferentemente sancionadas segundo o objeto da tutela jurídica em jogo.

Se a norma aqui questionada cuidou de estabelecer causa de exclusão de ilicitude, o fez, por obviedade palmar, no âmbito de infrações administrativas por ela própria criadas, não transbordando para eventuais fatos penais típicos definidos em lei federal, de natureza inteiramente diversa. Mais uma vez, aqui, cumpre reafirmar, na esteira da jurisprudência dominante do STF, serem autônomas e independentes as instâncias penal e administrativa. Um ilícito, como ato antijurídico, pode constituir somente infração penal, somente infração administrativa ou ambas, e a delimitação do fato típico pode ou não coincidir totalmente em um e outro domínio. Segundo medida de política administrativa ou de política criminal, determinadas circunstâncias de um mesmo ato podem ou não excluir a ilicitude, constituir causa de isenção, de aumento ou de diminuição da sanção, no âmbito penal ou no âmbito administrativo, sem que haja qualquer comunicação entre as instâncias. Vale dizer: o que pode ser causa de exclusão de ilicitude em matéria administrativa pode, perfeitamente, ser juridicamente irrelevante na esfera penal e vice-versa. O objeto da tutela é absolutamente diverso em um e em outro caso.

Ressalte-se ostentar o Estado-membro competência legislativa concorrente em matéria de fauna, conservação da natureza e proteção do meio ambiente (art. 24, VI, da CF).

Assim, por não disciplinar matéria penal, não se vislumbra possa a norma questionada comprometer, no particular, o viço constitucional.

II – Da inconstitucionalidade material

É bom assentar como premissa que a matéria não comporta visão etnocentrista, já que, no fundo, a quizília envolve, sim, liberdade de culto religioso de origem afro, apesar de o recurso afirmar e reafirmar (sic) “que a supressão do dispositivo impugnado não inviabilizará as práticas de cultos africanos, pois, apesar de vedada a crueldade contra animais, sempre será possível aferir, em cada caso concreto, a prevalência, ou não, do direito fundamental à liberdade religiosa”.

Sob outro aspecto não menos relevante, a questão deve ser analisada, tanto quanto possível, sem as condicionantes derivadas das “teologias eruditas” da sociedade envolvente, sob o risco tentador, porém simplista e excludente, de pretender-se a substituição da imolação animal por sacrifícios metafóricos, como aqueles de símbolos que representem animais ou outras oblações consistentes em oferenda de vegetais, alimentos, etc., qual catarse da relativa barbárie de determinados povos – in sacris simulata pro veris accipi.


    1. Violação do princípio isonômico – artigo 5º

Cabe aqui analisar se a norma questionada estabeleceu discriminação negativa ao inserir na exceção da regra tipificadora somente os cultos de matriz africana.

De partida, para que se proceda a melhor compreensão do fato, necessário que seja contextualizada a questão, pontuando-se circunstâncias relevantes.

Há de se retratar o processo legislativo que culminou com a edição da norma, minudentemente descrito por Ari Pedro Oro.9

Veja-se:
“Em 29 de abril de 2003, a Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul aprovou o Projeto de Lei N. 230/99, transformado na Lei N. 11.915, sancionada pelo Governador do Estado, Germano Rigotto, no dia 21 de maio de 2003, que dispõe sobre o Código Estadual de Proteção de Animais. O autor dessa lei foi o deputado estadual Manoel Maria dos Santos, um pastor da Igreja do Evangelho Quadrangular, filiado ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Tal código, em seu capítulo I, artigo 2º, proíbe a agressão física aos animais destinados ao consumo, sua sujeição a qualquer tipo de experiência que cause sofrimento, e a morte que não seja rápida e indolor. [...]

Temendo que o sacrifício de animais realizado nos rituais afro-gaúchos (Batuque, Candomblé e Linha Cruzada/Quimbanda) pudesse ser inibido por esse dispositivo legal, vários agentes religiosos e entidades associadas às religiões afro se mobilizaram, juntamente com o deputado estadual Edson Portilho, do Partido dos Trabalhadores (PT), que apresentou um Projeto de Lei (PL 282/2003) para estabelecer uma exceção ao artigo 2º do Código de Proteção aos Animais, permitindo o sacrifício de animais em cultos de religiões de matriz africana. [...]

O projeto, como disse, foi aprovado pela quase totalidade dos deputados. Manoel Maria, que votou contra, manifestou esperanças no veto do Executivo, que não ocorreu. 'Nenhum deus do bem ficaria contente com o sangue de um animal', afirmou na ocasião [...]”.

Mais adiante, referindo-se ainda ao então projeto de Código Estadual de Proteção de Animais, acrescenta Ari Pedro Oro:
“Todas estas leis geraram, de alguma forma, polêmicas e controvérsias. Mas foi a última que mais provocou debates públicos e mobilizou maior número de atores e instituições sociais, a começar, e principalmente, por aqueles vinculados aos segmentos afro-religiosos. E não sem razão, pois, em sua versão primeira, o projeto do Código proposto pelo deputado referia que as práticas ritualísticas celebradas pelas religiões afro-brasileiras também seriam alcançadas pela sua proposta legal. De fato, figurava no artigo 2º do capítulo I da versão original do mencionado projeto um parágrafo que dizia: 'É vedado: realizar espetáculos, esporte, tiro ao alvo, cerimônia religiosa, feitiço, rinhadeiros, ato público ou privado que envolvam maus-tratos ou a morte de animais, bem como lutas entre animais da mesma espécie, raça, de sua origem exótica ou nativa, silvestre ou doméstica ou de sua quantidade'. Evidentemente que os membros das religiões afro-brasileiras entenderam de imediato que o referido deputado estava tentando coibir não somente o uso de animais para esportes e lazer, mas também para fins ritualísticos, referidos na ótica do parlamentar, na seqüência dos termos cerimônia religiosa, feitiço. Essa representação que associa rituais sacrificiais e oferendas realizadas nas religiões afro-brasileiras com feitiço, magia negra, além de prática primitiva e arcaica, é, como se sabe, bastante difundida na sociedade em geral e figura fortemente no meio pentecostal, do qual o mencionado deputado é membro e pastor. Ou seja, como sublinha P. Birman, 'a ênfase interpretativa que o pentecostalismo atribui aos ritos sacrificiais se dá no sentido de reforçar a analogia com o mal' (Birman 1994:42)”.

Realmente, a tendência de se identificar os cultos de matriz africana com bruxaria, feitiçaria, heretismo vem apontada na literatura pertinente.10

Assim, a proposta de proibição, que parece ter tido endereço certo e que não deixa de revelar traços de intolerância religiosa, acabou por gerar a reação do segmento da sociedade que alberga seitas afro-descendentes. Daí a expressa exclusão. A matéria foi amplamente debatida, não só no âmbito da Assembléia Legislativa, mas pela sociedade gaúcha como um todo e pantagruelicamente divulgada pelos meios de comunicação. Nenhum segmento muçulmano, hebraico, védico ou qualquer outro acudiu à discussão para reclamar idêntico tratamento.

A contraposição organizada por parte dos adeptos de cultos de origem africana no Rio Grande do Sul parece ter também fundamento histórico.

É que, como observado por Roger Bastide,11
“ao longo de todo o litoral atlântico, desde as florestas da Amazônia até a própria fronteira do Uruguai, é possível descobrir, no Brasil, sobrevivências religiosas africanas. Mas a Bahia, com seus candomblés [...] permanece a cidade santa por excelência. Os candomblés pertencem a 'nações' diversas e perpetuam, portanto, tradições diferentes: angola, congo, jeje (isto é, euê), nagô (termo com que os franceses designavam todos os negros de fala iorubá, da Costa dos Escravos), queto, ijexá. [...]. É porém evidente que os candomblés nagô, queto e ijexá são os mais puros de todos, e só eles serão estudados aqui.

Por outro lado, 'nações' iorubás são encontradas em outras regiões do Brasil: em São Luís do Maranhão, no Recife, no Rio Grande do Sul. A nação de São Luís, assaz isolada, sofreu a influência da Casa das Minas, daomeana, que é a dominante na cidade. Deixemo-la, por essa razão, inteiramente de lado. No entanto, na medida em que as informações do Recife ou do Rio Grande do Sul completam ou confirmam as observações da Bahia, apelaremos algumas vezes para dados tomados aos xangôs do Recife ou às nações nagô e Oió (esta designada pelo próprio nome da cidade iorubá) de Porto Alegre”.

Essa reconhecida fidelidade à pureza do rito original parece também ter fomentado a reação.

Embora o dispositivo questionado, reconheça-se, não tenha trilhado o caminho da boa técnica, não chega, entretanto, a estabelecer discriminação negativa, apta a incorporar agressão ao princípio isonômico: não cria direta restrição a que outros cultos pratiquem seus rituais de sacrifício de animais; não tipifica tais condutas específicas como ilícitos administrativos, e, acima de tudo, embora não expressamente ressalvados, a simples existência da fórmula permite com maior facilidade a exclusão dos demais cultos com base em razoabilíssima hermenêutica.

É que, tratando-se a liberdade do exercício de cultos religiosos de direito fundamental, há de prevalecer a exegese do dispositivo que proporcione seu maior alcance, uma vez que seria um contra-senso atribuir-lhe aplicação que restrinja o próprio objeto da tutela jurídica.

Aliás, como dito no acórdão, se a real intenção da demanda é permitir a exclusão de todos os cultos da eventual vedação, o pedido deveria ter sido posto de modo a afastar, tão-somente, a expressão “de matriz africana”, alcançando, com isso, indistintamente a todos os credos. Tal não ocorreu.

De outra senda, como percebido no voto da E. Desembargadora Maria Berenice Dias, se ofensa ao princípio isonômico existe, tal não decorreria da norma questionada como um todo, mas da sua parte final, quando, ao fazer referência somente aos cultos de matriz africana, poderia excluir, em tese, outros da exceção. Bastaria, portanto, expungir a expressão “de matriz africana”, permanecendo o dispositivo com a seguinte redação: Não se enquadra nesta vedação o livre exercício dos cultos e liturgias das religiões.

E, ao contrário do quanto afirmado no recurso, a mera supressão total do dispositivo questionado terá o efeito perverso de deixar sob suspeita o exercício da liberdade de culto de natureza sacrificial, independentemente de sua origem ou matriz, relegando-se à boa ou escassa vontade da autoridade administrativa o exame, caso a caso, de tratar-se de violência crônica ou de abuso avulso, de violência cruel ou obsequiosa, de morte indulgente ou não. Liberdade de culto racionada, liberdade de culto censurada, portanto.

Diferentemente das constituições anteriores, e com as conseqüências jurídicas daí decorrentes, o legislador constituinte excluiu da fórmula que garante a liberdade do exercício de culto qualquer condicionante, como, por exemplo, a peia da ordem pública e dos bons costumes. “Esses conceitos que importavam em regra de contenção, de limitação dos cultos já não mais o são. É que, de fato, parece impensável uma religião cujo culto, por si, seja contrário aos bons costumes e à ordem pública. Demais, tais conceitos são vagos, indefinidos, e mais serviram para intervenções arbitrárias do que de tutela desses interesses gerais.”12

A teoria da separação entre liberdade de crença e liberdade de culto do direito norte-americano (Belief-Action dichotomy) há de ser aplicada com reserva na realidade constitucional brasileira.

A matéria, em se tratando de direito fundamental, reclama clara definição do alcance da liberdade de culto sacrificial, de forma abstrata e genérica, preferindo àquela atomizada e a cargo de autoridade administrativa. Para assegurar-se a inteireza da garantia constitucional não se pode inverter o processo como pretendido: verificar a autoridade administrativa, caso a caso, a possibilidade do exercício de culto. A situação deverá ser justamente o inverso: por regra, a possibilidade do exercício de culto, cuidando a autoridade administrativa de verificar, caso a caso, as exceções, por meio de ato devidamente motivado e vinculado.

Aliás, inserem-se a liberdade religiosa e a de culto na categoria dos denominados “direitos de”, isto é, direitos/liberdades clássicas que reclamam, justamente, uma abstenção do Estado para sua realização.13



II.2 – Afronta ao princípio da não-identificação do Estado em matéria religiosa – artigo 19, I

No particular afirma o recurso que (sic) “privilegiamentos específicos são incompatíveis com a natureza laica do Estado (art. 19, I, Constituição)”.

Parece que a secularização do Estado deverá ser aferida segundo a capacidade da sociedade de propor suas convicções religiosas e não de impô-las.

É que “a quebra da unidade religiosa da cristandade deu origem à aparição de minorias religiosas que defendiam o direito de cada um à verdadeira fé. Esta defesa da liberdade religiosa postulava, pelo menos, a idéia de tolerância religiosa e a proibição do Estado em impor ao foro íntimo do crente uma religião oficial. Por este facto, alguns autores, como G. Jellinek, vão mesmo ao ponto de ver na luta pela liberdade de religião a verdadeira origem dos direitos fundamentais. Parece, porém, que se tratava mais da idéia de tolerância religiosa para credos diferentes do que propriamente da concepção da liberdade de religião e crença, como direito inalienável do homem, tal como veio a ser proclamado nos modernos documentos constitucionais”.14



Data venia, comporta certo exagero enxergar na norma questionada uma tendência, ainda que remota, do Estado do Rio Grande do Sul de estabelecer, com foros de oficialidade, o culto do candomblé, com ele identificando-se; ou manter com este relação de dependência ou aliança. Muito menos, pode-se colher tenha a norma atacada por objeto ou finalidade divulgá-lo ou fazer-lhe propaganda.

Parece também não criar embaraços ao exercício de outros cultos. A par de inexistir discriminação negativa, como já anteriormente visto, o efeito jurídico da norma impugnada não chega a “vedar, limitar ou restringir a prática, psíquica ou material, de atos religiosos ou manifestação do pensamento religioso”.15

Inexiste a inconstitucionalidade apontada.

III – Ponderação entre os bens tutelados pelas normas do artigo 5º, VI, e artigo 225, VII, da CF

Tudo indica ser esta a verdadeira questão posta nos autos: estabelecer se o exercício de cultos religiosos sacrificiais (e os de origem africana o são por essência) podem ser, e em que proporção, compatibilizados com o contido na norma tutelar ambiental de proibição do tratamento cruel aos animais.

Assente-se, de logo, limitar-se a discussão sobre a possibilidade de morte sacrificial somente de animais destinados ao consumo humano e não de forma indiscriminada.

Ao lado disso, é bom frisar que os sacrifícios nos cultos afro-descendentes têm por objeto os ditos “bichos de quatro pés” (caprinos, ovinos, suínos e bovinos) ou “bichos de dois pés” (galináceos e pombos),16 e estão indissociavelmente ligados à comensalidade de deuses, sacerdotes e adeptos.17

As teorias sobre o sacrifício são tão velhas como as religiões. O sacrifício de animais é imolação: extinção da vida, geralmente de forma sangrenta; daí o nojo dos não-iniciados; ou, como quer Roger Bastide, a visão do sangue revigora entre os não-iniciados os estereótipos correntes sobre a barbárie ou o caráter supersticioso da religião africana.18 Todavia, a morte sacrificial tem um significado próprio que deve ser desde logo pontuado, independentemente da religião.

Assim,


“antes de ir mais longe, convém dar uma definição exterior dos fatos que designamos por 'sacrifício.' A palavra sugere imediatamente a idéia de consagração, e poder-se-ia pensar que as duas noções se confundem. Com efeito, é certo que o sacrifício sempre implica uma consagração: em todo sacrifício um objeto passa do domínio comum ao domínio religioso – ele é consagrado. Mas as consagrações não são todas da mesma natureza. Há aquelas que esgotam seus efeitos no objeto consagrado, seja ele qual for, homem ou coisa. É o caso, por exemplo, da unção. Na sagração de um rei, somente a personalidade religiosa do rei é modificada; fora dela nada é alterado. No sacrifício, ao contrário, a consagração irradia-se para além da coisa consagrada, atingindo, entre outras coisas, a pessoa moral que se encarrega da cerimônia.

Veja-se qual é o traço distintivo da consagração no sacrifício: que a coisa consagrada sirva de intermediário entre o sacrificante, ou o objeto que deve receber os efeitos úteis do sacrifício, e a divindade à qual o sacrifício é endereçado. O homem e o deus não estão em contado imediato. Assim é que o sacrifício se distingue da maior parte dos fatos designados como 'aliança pelo sangue', em que se produz, pela troca do sangue, uma fusão direta da vida humana e da vida divina. [...]. Assim chegamos à seguinte fórmula: o sacrifício é um ato religioso que mediante a consagração de uma vítima modifica o estado da pessoa moral que o efetua ou de certos objetos pelos quais ela se interessa”.19

Mauss e Hubert, depois do estudo dos ritos sacrificiais em religiões de diversos matizes (essai sur la nature et la fonction du sacrifice), chegaram a observar neles um traço identificador: “Mas se o sacrifício é tão complexo, de onde lhe pode vir a unidade? É que, no fundo, sob a diversidade das formas que ele assume há sempre um mesmo procedimento que pode ser empregado para finalidades as mais diferentes. Esse procedimento consiste em estabelecer uma comunicação entre o mundo sagrado e o mundo profano por intermédio de uma vítima, isto é, de uma coisa destruída durante a cerimônia. Ora, ao contrário do que acreditava Smith, a vítima não chega necessariamente ao sacrifício com uma natureza religiosa acabada e definida: é o próprio sacrifício que lhe confere essa natureza”.20

Independentemente de se gostar ou de se concordar, fato é que os ritos sacrificiais perpassam pela história da humanidade e encontram-se presentes em algumas religiões. O sacrifício tem por finalidade estabelecer a ligação entre o profano e o sagrado.

No que interesse à espécie, o sacrifício, que busca realizar a fórmula DO UT DES, sustenta toda a dinâmica do sistema do Candomblé.

“O processo de manutenção do equilíbrio entre os Orixás e os seres humanos apóia-se na troca, no esquema do dar e receber. Neste esquema, o sacrifício é o fato que ativa e possibilita o equilíbrio. Ativa pelo fato de este equilíbrio não ser algo dado a priori. A dinâmica do equilíbrio precisa ser conquistada e mantida e não é a situação-padrão. As sacerdotisas, os altares, os objetos consagrados, todo o sistema ritual pararia se, periodicamente, não houvesse transferência e redistribuição de axé [força sagrada de cada orixá, que se revigora, no candomblé, com as oferendas dos fiéis e os sacrifícios rituais]. A oferenda ou o sacrifício tem – em toda a sua gama de modalidades, ocasiões e intenções – por objetivo proporcionar a restituição e a redistribuição do Axé. O sacrifício ou a oferenda é o único meio que pode ocasionar a troca. [...]. Da oferta (o Ebó) depende toda a dinâmica do sistema no Candomblé, pois justamente a dinâmica da existência é dependente do relacionamento e do equilíbrio entre os dois níveis de existência” [o material e o espiritual].21

Assim, basta afirmar, já que aqui não há espaço para liturgiologia, que os cultos de origem africana sustentam sua equação religiosa sobre dois pilares indissociáveis: o sacrifício e a crise de possessão.

Posto o fato e suas circunstâncias, cabe analisar a ponderação dos interesses constitucionais em jogo.

O princípio da proporcionalidade há de servir, como pontuado pelo Ministro Carlos Britto, “para que o juiz do caso concreto sopese os fatos e opte por aquele princípio material que mais próximo estiver do valor dos valores, que é a Democracia”.22

Na Intervenção Federal nº 2.915-5, colhe-se do voto do Ministro Gilmar Mendes:

“O princípio da proporcionalidade, também denominado princípio do devido processo legal em sentido substantivo, ou ainda, princípio da proibição do excesso, constitui uma exigência positiva e material relacionada ao conteúdo de atos restritivos de direitos fundamentais, de modo a estabelecer um ‘limite do limite’ ou uma ‘proibição do excesso’ na restrição de tais direitos. A máxima da proporcionalidade, na expressão de Alexy, coincide igualmente com o chamado núcleo essencial dos direitos fundamentais concebido de modo relativo – tal como o defende o próprio Alexy. Nesse sentido, o princípio ou máxima da proporcionalidade determina o limite último da possibilidade de restrição legítima de determinado direito fundamental”.

Percebe-se que mesmo a aplicação do princípio da proporcionalidade não pode resultar na total supressão da eficácia de um direito fundamental constitucionalmente protegido, resguardando-se sempre um núcleo essencial daquele direito, considerado intangível. Surge, assim, como importante parâmetro de restrição dos direitos fundamentais a garantia de um “padrão social mínimo”.

Duas situações parecem daí decorrer: havendo conflito entre direitos fundamentais, deve-se aplicar o princípio da proporcionalidade visando sempre uma ponderação entre os valores em confronto; porém, a proporcionalidade, como o próprio nome indica, não poderá, de regra, resultar na eficácia zero de determinado direito fundamental.

Como visto, o alicerce da equação simbólica dos cultos africanos realiza-se no binômio sacrifício–possessão. A quebra de um desses pilares implicará a própria exclusão religiosa, negando-se o núcleo duro de existência do direito fundamental à liberdade de culto.

Afinal, “a religião não é apenas sentimento sagrado puro. Não se realiza na simples contemplação do ente sagrado, não é simples adoração a Deus. Ao contrário, ao lado de um corpo de doutrina, sua característica básica se exterioriza na prática dos ritos, no culto, com suas cerimônias, manifestações, reuniões, fidelidade aos hábitos, às tradições, na forma indicada pela religião escolhida”.23

De outro lado, como observa a doutrina, o princípio da proporcionalidade compreende os ditos princípios parciais da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Quanto a este último, adverte-se exigir ele uma correspondência juridicamente adequada entre o fim a ser alcançado por uma disposição normativa e o meio escolhido. Reclama-se na relação meio-fim mútua razoabilidade, ou a observância da fórmula segundo a qual quanto maior é o grau de comprometimento de um princípio, tanto maior tem de ser a importância da satisfação do outro.24

Tal não se verifica na situação posta a exame. Sopesando-se a restrição ao exercício do direito à liberdade de culto com a prevalência do interesse ambiental confrontado inexistirá razoabilidade na mútua relação meio-fim: à anulação do primeiro não corresponderá nenhum ganho qualitativo do segundo.

É que, a par das imolações nos rituais africanos (ou de qualquer outra matriz), seguirão os abates de forma extensiva dos mesmos animais (os já referidos “bichos de quatro patas” e “bichos de duas patas”), já agora como fonte de proteína na cadeia alimentar humana. E mais. Não há como se admitir, por princípio, tenha o sacrifício religioso requintes de crueldade e que seja obsequiosa a extensiva matança comercial.


IV – Dois precedentes na jurisprudência estrangeira
O primeiro deles, em 1993, da Suprema Corte dos Estados Unidos25 (Igreja de Lukumi Babalu v. Cidade de Hialeah/Flórida), envolve, justamente, sacrifício de animais em culto de origem africana.

A questão pode ser assim resumida. Imigrantes cubanos instalaram-se na Cidade de Hialeah, no Estado da Flórida, fundando ali uma “Santería” (equivalente a centro de candomblé).

A Municipalidade editou dois atos: no primeiro deles, anotava a preocupação com o fato de determinadas religiões apresentarem práticas não-conformes com a moral pública, a paz e a segurança; no segundo, proibiu o sacrifício de animais em rituais religiosos. Definiu-se o sacrifício como qualquer morte, tormento, tortura ou mutilação de um animal em ritual público ou privado não destinado ao propósito de consumo para fins de alimentação.

A questão foi ter à Suprema Corte, que reconheceu afronta a direito fundamental, com a violação à liberdade ao exercício de culto religioso.

O segundo caso, julgado pela Corte Constitucional Alemã,26 pode ser assim resumido.

Em 2002 a Corte Constitucional Alemã decidiu questão suscitada por um açougueiro muçulmano sobre a permissão para que pudesse realizar rituais de abate de animais. A corte entendeu que aos açougueiros muçulmanos pode ser dada permissão para o ritual, em exceção às regras gerais sobre matança de animais. Isso em uma época onde a integração dos muçulmanos na sociedade alemã estava sob fervorosa discussão. A decisão foi de fundamental importância para estabelecer parâmetros sobre a acomodação religiosa.

No julgamento, o Tribunal Constitucional houve por bem ponderar os direitos religiosos e profissionais dos açougueiros muçulmanos, com aquele que diz respeito à proteção animal. Acabou por reconhecer a prevalência dos dois primeiros: direito fundamental ao livre exercício da opção religiosa, bem assim ao da livre profissão, já que recusar a permissão para continuar os rituais de matança iria, na verdade, proibir o interessado de prosseguir com seu mister de açougueiro, pois, como um rigoroso muçulmano, sentia-se ele preso às prescrições religiosas do Alcorão, consideradas aplicáveis ao exercício de sua profissão.

V – Conclusão

Sob o pano de fundo da liberdade de crença religiosa e de culto têm-se suscitado discussões sensíveis, como o uso do véu muçulmano, a exposição de símbolos de determinadas religiões em locais públicos, formas agressivas de arrecadação do dízimo, o charivari de determinados cultos realizados em zonas residenciais e tantas outras. Reconheça-se, é particularmente delicada a questão envolvendo o sacrifício de animais.

Não é tarefa fácil harmonizar relações tensas, por vezes extremamente conflituosas, que parecem contrapor valores democráticos com certos particularismos religiosos.

Mas a pluralidade étnica e cultural da sociedade brasileira está a exigir a convivência respeitosa entre as diversidades, inclusive religiosas.

Já se vai longe o tempo da alforria da parcela negra de nossa população. É chegada a hora de que possa ela também alforriar-se das religiões da sociedade envolvente.

Assim sendo, opina o MPF pelo conhecimento e desprovimento do recurso ou pelo provimento parcial deste para expungir da norma questionada a expressão “de matriz africana”, permanecendo o dispositivo com a seguinte redação: Não se enquadra nesta vedação o livre exercício dos cultos e liturgias das religiões.

Brasília, 28 de fevereiro de 2007.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros



Subprocurador-Geral da República


1 “Art. 1º – O Estado do Rio Grande do Sul, integrante com seus Municípios, de forma indissolúvel, da República Federativa do Brasil, proclama e adota, nos limites de sua autonomia e competência, os princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos, universalmente consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal a todas as pessoas no âmbito de seu território”.

2 Reclamação 383-SP, ADI 2.076-AC, dentre outros.

3 Veja a propósito FRAGOSO, Heleno Cláudio. Lições de direito penal: a nova parte geral. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1985. p. 74.

4 PRADO, Luiz Regis. Curso de direito penal brasileiro: parte geral. 3. ed. São Paulo: RT, 2002. p. 39. v. 1.

5 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1977. p. 09.

6 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 61-62.

7 PRADO, Luiz Regis. Curso de direito penal brasileiro. 3. ed. São Paulo: RT, 2002. p. 39-40.

8 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Infrações e sanções administrativas. São Paulo: RT, 1985. p. 26.

9 ORO, Ari Pedro. O sacrifício de animais nas religiões afro-brasileiras: análise de uma polêmica recente no Rio Grande do Sul. Religião & Sociedade 25, vol. 02. Disponível em: .

10 Cf., dentre vários outros, BASTIDE, Roger. O Candomblé da Bahia. Tradução de Maria Isaura Pereira de Queiroz. São Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 31. Confira, também, MAUSS, Marcel; HUBERT, Henri. Sobre o sacrifício. Tradução de Paulo Neves. São Paulo: Casac Naify, 2005. p. 107 – quando anotam especificamente sobre a prática do sacrifício e referindo-se a religiões de outras origens que “quem não acredita, vê nesses ritos nada mais que vãs e custosas ilusões e se espanta de que a humanidade tenha se obstinado em dissipar suas forças em favor de deuses fantasmagóricos”.

11 BASTIDE, Roger. O Candomblé da Bahia. Tradução de Maria Isaura Pereira de Queiroz. São Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 29-30.

12 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 249-250.

13 Cf. CHAGNOLLAUD, Dominique. Droit constitutionnel contemporain. 2. ed. Paris: Dalloz, 2001. t. 1, p. 72.

14 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 383.

15 MIRANDA, Francisco Cavalvanti Pontes de. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969: 2. ed. São Paulo: RT, 1970. t. 2, p. 85.

16 Cf. BERKENBROCK, Volney J. A experiência dos Orixás: um estudo sobre a experiência religiosa no Candomblé. 2. ed. Petrópolis: Vozes, 1999. p. 205. Aponta-se, também, uma terceira categoria que inclui peixes, cobras e insetos.

17 Cf. SANTOS, Juana Elbein dos. Os Nagô e a Morte. 11. ed. Petrópolis: Vozes, 2002. p. 228-229.

18 BASTIDE, Roger. O Candomblé da Bahia. Tradução de Maria Isaura Pereira de Queiroz. São Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 31.

19 MAUSS, Marcel; HUBERT, Henri. Sobre o sacrifício. Tradução de Paulo Neves. São Paulo: Cosac Naify, 2005. p. 15-19.

20 MAUSS, Marcel; HUBERT, Henri. Sobre o sacrifício. Tradução de Paulo Neves. São Paulo: Cosac Naify, 2005. p. 103.

21 BERKENBROCK, Volney J. A experiência dos Orixás: um estudo sobre a experiência religiosa no Candomblé. 2. ed. Petrópolis: Vozes, 1999. p. 203-204.

22 BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 197.

23 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 249.

24 Cf. CLÈVE, Clèmerson Merlin; FREIRE, Alexandre Reis Siqueira. Algumas notas sobre colisão de direitos fundamentais. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Sérgio Sérvulo da (Coord.). Estudos de direito constitucional em homenagem a José Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 238-239.

25 Cf. LOURENÇO, Daniel Braga. A liberdade de culto e o direito dos animais não-humanos. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, Ano 13, n. 51, p. 295-318, abr./jun. 2005.

26 Cf. LANGENFELD, Christine. Developments: Germany. International Journal of Constitutional Law, v. 1 , n. 1, 2003. p. 141-146.



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