Movimento social de defesa dos direitos da criança e do adolescente (msdca)



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INTRODUÇÃO

...o passado só tem sentido à luz do presente, e que o presente só é como é e só pode ser compreendido à luz do passado, num processo recíproco entre essa dupla função da história.”1



A preocupação central do presente estudo consiste na análise da particularidade do movimento social de defesa dos direitos da criança e do adolescente (MSDCA) enquanto formato das relações estabelecidas entre suas principais forças (sujeitos individuais e coletivos) no debate de uma nova concepção de infância e adolescência. Este processo permitiu alterações substanciais nos planos jurídico e social ao romper com os princípios contidos na doutrina2 da situação irregular para a doutrina da proteção integral, bem como implicou num outro desenho da política pública de atenção à infanto-adolescência.
O período privilegiado para esta análise é aquele que antecede o processo de elaboração e aprovação da doutrina da proteção integral, também muitas vezes chamada, neste estudo, de atual ordenamento institucional, 1975-1990, por considerá-lo fundamental na inscrição direito-necessidade, que permeia a atual concepção da política para a infância.
Tomei esse período por considerá-lo fundamental na inscrição direito-cidadania no campo da infância, pois permitiu a setores da sociedade brasileira a busca, formulação e positivação de um novo direito para a infância. Também porque foi nesse período que a sociedade vivenciou um dos lados mais cruéis do Estado autoritário ao mesmo tempo que a resistência civil reconquista espaços na cena política, sendo possível o surgimento de um leque de movimentos sociais específicos, inclusive o de luta pelos direitos da infância. Foi desse período, mais precisamente do início do marco histórico definido por mim neste estudo, 1975, a instalação da Comissão Parlamentar de Inquérito do Menor Abandonado da Câmara dos Deputados sobre a política de atendimento aos “menores” assistidos quanto daqueles milhares de desassistidos pelo Estado, que acabou gerando várias CEIs - Comissões Estaduais de Inquéritos colaborando para o debate sobre a situação da infância das camadas populares.
Esse exercício pelas liberdades políticas permitiu que o MSDCA chegasse ao final da década de 80,“(...) com um significativo saldo de conquistas e realizações em favor da infância e juventude, com uma identidade, estrutura e funcionamento diferenciados dos demais segmentos do movimento social, exibindo ainda uma organização ampla e capilar em todo o país” nunca visto na trajetória de luta pelos direitos da infância (Costa, s.d.: 15). Nesse tempo, tivemos por outro lado, aquilo que os analistas políticos e econômicos colocam como a década perdida, em se tratando dos indicadores de desenvolvimento da economia brasileira.
A importância desse período reside também no acirramento do debate sobre o lugar que a infância ocupa nos espaços do público e do privado. Foi nesse embate de forças que o traço autoritário, conservador, segregacionista, portanto ineficaz da PNBEM - Política Nacional de Bem-Estar do Menor foi colocada em xeque, ficando cada vez mais difícil ao Estado sustentá-la.
Toda essa sorte de situações fez com que meninos e meninas das camadas populares ganhassem as ruas, fazendo delas espaço de sobrevivência e moradia, amedrontando a sociedade brasileira. As Fundações do Bem-Estar do Menor - Febems são trazidas de novo a público tendo que explicar sua ineficácia, enquanto espaço protetor, educacional, ressocializador de menores. A instituição responsável pela segurança pública e todo aparato policial, é questionado pela omissão e violação dos direitos humanos e, assim, as operações cata-pivetes, pente-fino são rechaçadas pelo emergente MSDCA e também pelos familiares dessas crianças. Uma série de denúncias surge por parte dos sujeitos envolvidos na defesa dos direitos da criança sobre o descaso do Estado para com essa situação, ao mesmo tempo que o emergente movimento social vai experimentando proposições alternativas ao atendimento oficial.
Costa (s.d.), assim trata a questão:
“Era preciso aprender a olhar aqueles meninos a olho nu, com o olhar desarmado das categorias estigmatizantes do Código de Menores (Situação Irregular) e da PNBEM (Política nacional de Bem-Estar do Menor). Chamá-los de menores era enquadrá-los nas categorias inscritas nas leis de controle social da infância e da juventude que, só agora, nos espíritos mais críticos, começavam a ser percebidas como parte do entulho autoritário (grifo nosso) que a reconstrução democrática da vida nacional, um dia, haveria de banir do panorama legal brasileiro” (Costa, s.d.:16).

A importância desse período para análise da trajetória do MSDCA por um novo desenho da concepção de infância, do Direito e das políticas públicas têm então a ver com o fim dado aos demais ordenamentos nascidos no regime autoritário, como os Atos Institucionais (atos de exceção), as Leis de Greve, de Segurança Nacional, de Imprensa. Insurgir contra todo esse entulho autoritário e no campo da infância contra a PNBEM e o Código de Menores, era buscar principalmente o fim do controle e da violação aos direitos humanos impostos pelo Estado ao povo brasileiro.


Analiso esse período também observando o papel desempenhado por determinados agentes institucionais, particularmente a partir de 1982, quando foi possível unir diversos sentimentos e percepções em torno de uma nova concepção de infância e da política pública para esse segmento. É o que Costa (s.d.) chamou de aprendendo com quem faz ao referir-se ao grupo de técnicos do UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), da FUNABEM (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor) e da SAS (Secretaria de Ação Social) do Ministério da Previdência e Assistência Social quando iniciaram o Projeto Alternativas de Atendimento aos Meninos de Rua, um dos marcos fundamentais para a construção da atual concepção de infância, do Direito e da gestão da política pública: “(...)seu primeiro passo foi começar a aprender a fazer com quem está fazendo. Assim, teve início o processo de identificação, registro e divulgação das experiências bem sucedidas de atendimento a meninos e meninas que estavam nas ruas ou nas comunidades pobres”. O resultado de toda essa articulação foi sem dúvida, a imposição de “(...) uma crítica em ato (grifo nosso) ao velho modelo assistencialista-correcional-repressivo resultante da articulação entre o Código de Menores e a desgastada Política Nacional de Bem-Estar do Menor ”3 (Costa, s.d.:17).
Tomei, como objeto de estudo, o papel dos sujeitos sociais (individuais e coletivos) presentes à época, ao buscarem um novo patamar de relação entre Estado e Sociedade Civil, onde os impasses da cidadania4 da infância e adolescência brasileiras fossem desvelados.
Para proceder a tal análise, tomo como ponto de partida os estudos de Heringer (1992) por concordar com suas contribuições acerca do papel desempenhado pelo MSDCA na busca da atual concepção de infância e das políticas sociais a ela destinada:

“(...) os movimentos sociais de luta pela defesa da criança e do adolescente começam a ‘ganhar corpo’ na segunda metade da década de 80, definindo-se a partir daí mais pela sua identidade política do que vinha acontecendo até então. Isto porque, de início, aqueles atores que começaram a destacar-se na luta pelos direitos de crianças e adolescentes eram os mesmos que realizavam trabalho de atendimento direto a crianças e adolescentes privados de seus direitos básicos, combinando, portanto, a sua atuação como prestadores de serviços atuantes no vácuo deixado pelo Estado nesta área e, ao mesmo tempo, como sujeitos políticos desta discussão.” (Heringer: 1992: 56).


Resumidamente, chamo esta relação luta-atendimento, dado o caráter alternativo-alterativo presente na realização dos programas e serviços sociais aos menores de idade5.
Para análise do papel dos sujeitos, privilegio aqueles protagonistas engajados na luta no campo dos direitos humanos e sociais, diverso daqueles, cuja atuação se restringia tão somente a prestação de serviços sociais à infância. Desse modo, o olhar do presente estudo, centra-se na atuação dos sujeitos pela busca dos direitos de cidadania da infância e adolescência6 e a sua expressão política no cenário nacional.
Neste estudo tento desvelar o MSDCA no tocante à mobilização social para o enfrentamento do paradigma de atendimento centrado na doutrina da situação irregular da infância e da adolescência, presente no período de 1975 a 1990, substituído pelo atual paradigma da proteção integral7, circunscrito na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 227, seguido das legislações complementares.

As principais políticas de atendimento que impulsionaram a realização de programas de caráter alternativo frente às diretrizes programáticas até então vigentes, serão estudadas, assim como a legislação sobre a criança, o Código de Menores (1927 e 1979), a Constituição Federal (1988) e o Estatuto da Criança e do Adolescente (1990). Auxiliará, neste debate, o exame das convenções e recomendações internacionais que serviram de base para a formalização da atual doutrina (proteção integral).


As contribuições advindas de profissionais, de organismos governamentais e multilaterais da área serão aqui trabalhadas, no sentido de sua relação entre as doutrinas e o processo de mobilização social em prol de uma nova concepção de infância, do desenho e da gestão das políticas sociais.
Isto posto, saliento que, no decorrer deste trabalho, observarei as diversas abordagens da concepção e visão de movimentos sociais. No entanto, minha análise em relação ao MSDCA se sustenta no pensamento de Jacobi (1989):
“(...) optamos por analisá-los a partir dos seus momentos específicos, procurando pensá-lo como processos abertos (grifo nosso), sujeitos a contradições internas e pautados por uma composição heterogênea que potencializa a emergência de diferentes formas de ação coletiva e de interação e/ou negação em face do Estado.” (Jacobi, 1989:16).
Para este estudo, o universo de pesquisa privilegiado são as fontes primárias e secundárias. Como fontes primárias, incluem-se os documentos oficiais, legislações, convenções e recomendações, nacionais e internacionais. Já como fontes secundárias, utilizo documentos, textos, publicações produzidas pelo próprio MSDCA, pela academia e pelos centros e pesquisas, além da bibliografia estudada para compreensão da temática. Para balizamento da análise, busquei alguns dos interlocutores participantes do processo de construção do novo olhar e trato à infância e adolescência brasileiras.
A escolha dos interlocutores não foi tarefa fácil, dada a expressão social que os mesmos ocuparam no período de 75 a 90 no cenário da política de defesa dos direitos humanos e sociais de crianças e adolescentes. A adoção de critérios8 para a escolha dos interlocutores, num total de cinco, deu-se em razão de limites inerentes ao tipo de estudo proposto (dissertação de mestrado), além do tempo, recursos e distância geográfica entre a entrevistadora e os entrevistados.
Assim, dado o leque de interlocutores da área da infância existentes no país, adotei como critério para a escolha dos cinco representantes, o tipo do conhecimento/intervenção e o lugar que os mesmos ocupavam no período privilegiado para a análise do papel do MSDCA na construção do novo paradigma. Desse modo, escolhi representantes da área governamental e não-governamental, consoante aos dois critérios estabelecidos.
Por se tratar de grupos distintos, adotei ainda outras variáveis para a escolha da interlocução em cada plano. Tratando-se dos governamentais, acresci a variável reconhecida capacidade de articulação política no estabelecimento de relações entre Estado-Sociedade Civil, bem como a incorporação, enquanto representante público, das demandas sociais trazidas pela sociedade. Dos não-governamentais, acresci a variável impacto das ações frente à opinião pública na construção do novo paradigma.

Suas contribuições foram tomadas através de entrevistas (abertas), pelo contato cotidiano no processo de elaboração da dissertação, da leitura de suas opiniões, relatos, intervenções e análises publicadas, revistas e livros, e também da minhas anotações enquanto participante/expositora em oficinas, seminários, palestras, em que muitos deles figuravam como debatedores.


Considerando que os interlocutores aqui privilegiados representam parte do pensamento nacional do MSDCA, aliada a minha contribuição como profissional e participante ativa na construção desse movimento, no período estudado, acredito estar contribuindo para o debate da temática.
Ao trazer para análise a fala dos sujeitos no período 1975-1990, responsáveis, em parte, pela conquista da democracia, cidadania e a conseqüente participação popular nos destinos da vida econômica, política e social, penso estar contribuindo também na reflexão da atual crise9 pela qual vem se debruçando os movimentos sociais, incluindo o MSDCA.
O processo de análise, de um período histórico determinado, carrega em seu bojo a idéia de que,

“ (...)a história não é uma ato de criação intelectual dos historiadores. Ela constitui um processo de autoliberação progressiva da massa do povo. Os que precisam emancipar-se coletivamente é que a conquistam - e a constróem. Isso, pelo menos, nos ensina o Brasil moderno, o que nos situa de hoje para frente.” (Fernandes, 1986: 63)


Para exposição deste estudo, apresento no capítulo I a contextualização da temática, contendo os principais aspectos que permearam o debate sobre a concepção da infância, a movimentação dos sujeitos e as diretrizes políticas desenvolvidas para o atendimento dessa população.
No capítulo II, trago o debate sobre a doutrina da situação irregular, amparado nas convenções e recomendações internacionais, na legislação nacional (Código de Menores de 27 e 79) e a sua operacionalização enquanto diretriz da política de atendimento. Para a interlocução dessa doutrina, reporto-me aos sujeitos presentes à época que, de certo modo, foram responsáveis pela realização de muitas das ações.
No capítulo III, trato da doutrina da proteção integral à luz das normativas e recomendações internacionais, da movimentação dos sujeitos presentes no período delimitado (1975-1990), responsáveis pela atual concepção da infância (sujeitos de direitos) e do ordenamento jurídico-institucional.
No capítulo IV, analiso as duas doutrinas na perspectiva da fala dos sujeitos envolvidos com a política de direitos da criança e do adolescente, apresentando as dificuldades, limites, negociações, impasses e conquista do direito de cidadania dessa população. Esse movimento foi chamado pelos sujeitos envolvidos com a questão de, do alternativo ao alterativo.

Como considerações finais procurei sistematizar as principais questões que permearam o debate no período escolhido para análise da trajetória empreendida pelo MSDCA na busca da cidadania de crianças e adolescentes brasileiros.


Ainda, a título de complementação das informações e para melhor visualização, procedi a elaboração de quadros sinóticos sobre as principais convenções, recomendações internacionais que tratam do debate das doutrinas da situação irregular e da proteção integral. Também, foram elaborados quadros destacando e comparando as legislações que ordenaram o atendimento de crianças e adolescentes no país, no período estudado. O mesmo procedimento foi adotado para destacar os principais eventos e movimentos instituintes do paradigma da proteção integral. Os mesmos estão dispostos nos capítulos, de acordo com a referência estudada.




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