Natureza: Pedido de Reexame (em Solicitação do Congresso Nacional)



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.097/2013-9


GRUPO I - CLASSE I - Plenário

TC-034.097/2013-9

Natureza: Pedido de Reexame (em Solicitação do Congresso Nacional)

Recorrente: Secretaria do Tesouro Nacional (STN))

Unidade: Governo do Estado de Alagoas
SUMÁRIO: PEDIDO DE REEXAME. SOLICITAÇÃO DO SENADO FEDERAL. OPERAÇÃO DE CRÉDITO EXTERNO, COM GARANTIA DA UNIÃO, FIRMADA ENTE O ESTADO DE ALAGOAS E O BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). DETERMINAÇÃO À STN PARA QUE CIENTIFIQUE A ENTIDADE CREDORA DA NOTA OBTIDA NA AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO DO ENTE POLÍTICO. ACÓRDÃO 2071/2014 - PLENÁRIO. CONHECIMENTO DO RECURSO. PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Acolho como relatório o seguinte parecer do auditor da Secretaria de Recursos (peça 27), que contou com a anuência plena do seu dirigente (peça 28):

INTRODUÇÃO



  1. Trata-se de pedido de reexame (peça 21) interposto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) contra o Acórdão 2.071/2014-TCU-Plenário (peça 12), que apresenta o seguinte teor (destacado o item objeto do efeito suspensivo do recurso):

9.1. conhecer da presente solicitação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, 232, inciso I, do Regimento Interno do TCU, e 4º, inciso I, alínea ‘a’, da Resolução-TCU 215/2008;

9.2. informar à Presidência do Senado Federal que:

9.2.1. a competência do Tribunal de Contas da União, no tocante às operações de crédito externo efetivadas por pessoas jurídicas de direito público interno, limita-se à fiscalização e controle das garantias prestadas pela União, sem interferência direta na aplicação dos recursos envolvidos, em face da autonomia dos entes federados, prevista no art. 18, caput, da Constituição Federal;

9.2.2. este Tribunal, após análise da documentação relativa ao projeto da operação de crédito externo em referência, verificou que, quanto aos aspectos legais, as providências necessárias para a contratação e a garantia da União foram tomadas, e que esta Corte de Contas acompanhará a condução da operação em caso de eventual necessidade de que seja honrada a garantia prestada;

9.2.3 este Tribunal, apesar das medidas informadas no subitem anterior, verificou que a capacidade de pagamento do Estado de Alagoas, segundo parecer da Secretaria do Tesouro Nacional, foi classificada em ‘C-’, ou seja, situação fiscal muito fraca e risco de crédito muito alto;

9.2.4. as informações relativas ao acompanhamento da sobredita operação de crédito pelo TCU serão encaminhadas ao Congresso Nacional, por meio do relatório trimestral de que trata o art. 90, §1º, da Lei nº 8.443/1992, sem prejuízo da tempestiva comunicação sobre qualquer ocorrência julgada relevante, nos termos do art. 2º, § 1º, da Instrução Normativa - TCU nº 59/2009;

9.3. recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Ministro de Estado da Fazenda que considere o não encaminhamento de operações de crédito de entes subnacionais cuja capacidade de pagamento seja classificada em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, segundo parecer técnico da Secretaria do Tesouro Nacional, em observância aos princípios sobre a promoção do endividamento soberano responsável, da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD);

9.4. recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Senado Federal que:

9.4.1. considere os princípios sobre a promoção do endividamento soberano responsável, da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), quando da análise para autorização de operações de crédito externo a entes cuja capacidade de pagamento seja considerada em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, segundo parecer técnico da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda;

9.4.2 em observância aos princípios sobre a promoção do endividamento soberano responsável, da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), avalie a oportunidade e a conveniência de, nos casos de operações de crédito externo de entes subnacionais cuja capacidade de pagamento seja considerada em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, incluir, na resolução que autorizar a operação, dispositivo condicionando a assinatura do contrato de garantia à ciência formal do credor sobre a classificação da capacidade de pagamento do ente subnacional;

9.5. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992 c/c art. 250, inciso II, do RI/TCU, à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda que, após a emissão do parecer técnico que avalia a capacidade de pagamento dos entes subnacionais nos pleitos de operação de crédito externo, dê ciência formal à respectiva entidade credora sobre a nota obtida pelo ente subnacional quando este for classificado em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, a fim de garantir a evidenciação de informações relevantes à parte credora, em observância aos princípios sobre a promoção do endividamento soberano responsável da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD);

9.6. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, à Presidência do Senado Federal, ao Ministério da Fazenda, ao Tribunal de Contas do Estado de Alagoas e à Secretaria do Tesouro Nacional;

9.7. com fundamento no art. 2º, §3º, da IN-TCU nº 59/2009, considerar integralmente atendida esta solicitação; e

9.8. arquivar os presentes autos.’

HISTÓRICO

  1. Tratam os autos de Solicitação do Senado Federal, para que o Tribunal acompanhe a aplicação dos recursos decorrentes de operação de crédito externo, com garantia da União, firmada ente o Estado de Alagoas e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A operação de crédito foi autorizada pelo Senado Federal por meio da Resolução 65, de 17/12/2013, no valor de R$ 250.000.000,00, destinados ao financiamento parcial da Programa de Consolidação do Equilíbrio Fiscal para o Desenvolvimento Econômico e Social do Estado de Alagoas (Proconfins – PBL).

    1. Em seu voto, o Relator, em concordância com a análise da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), conclui ser regular a concessão de garantia prestada pela União à operação de crédito. Contudo, com base nos princípios da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, que buscam a promoção da responsabilidade em empréstimos soberanos, e diante da capacidade de pagamento do Estado de Alagoas, classificado na categoria C da Portaria 306/2012 do Ministério da Fazenda, propôs a determinação constante do item 9.5 do Acórdão 2.071/2014.

    2. Inconformada, a STN interpôs pedido de reexame (peça 21), objeto da presente instrução.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

  1. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 23 e 24), acolhido pelo Relator, Ministro José Múcio Monteiro (peça 26), que conheceu do recurso, suspendendo os efeitos do item 9.5 do acórdão recorrido.

EXAME DE MÉRITO

  1. Delimitação

    1. Constitui objeto do recurso examinar se é pertinente a determinação para que a STN, após a emissão do parecer técnico que avalia a capacidade de pagamento dos entes subnacionais nos pleitos de operação de crédito externo, dê ciência formal à respectiva entidade credora sobre a nota obtida pelo ente quando este for classificado em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, ou seja, se a determinação preenche os requisitos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, fundamentos da decisão.

  2. Pertinência da determinação constante do item 9.5 do acórdão recorrido

    1. A STN sustenta, em síntese, a ineficácia ou desnecessidade da ciência formal prévia à entidade credora sobre a nota obtida segundo a Portaria MF 306/2012, com base nos seguintes argumentos:

      1. A avaliação financeira da capacidade de pagamento do ente, nos termos da portaria, tem por finalidade a concessão de garantia da União, e não subsidiar as agências de mercado, visto que os agentes financeiros e os investidores se utilizam de critérios e indicadores próprios de análise (peça 21, p. 3 e 7).

      2. As informações utilizadas para a avaliação da capacidade de pagamento são públicas e conhecidas pelos agentes de mercado ou agências de risco. Inclusive, as informações referentes às operações externas encaminhadas ao Senado Federal estão disponíveis na rede mundial de computadores (peça 21, p. 9). A ciência da nota obtida seria, portanto, uma medida inócua, burocrática e de exposição indevida do ente da federação.

      3. Não houve descumprimento dos limites de endividamento e das condições estabelecidas pela Lei Complementar 101 e pela Resolução 43 do Senado Federal.

      4. A Portaria MF 306, ao trazer expressões de juízo de valor relacionadas à classificação da situação fiscal associada ao risco de crédito, cometeu equívoco, por não expressar o significado real e exato do que se pretende com o referido ato normativo. Tal classificação teria a finalidade de definir a autoridade competente para o pronunciamento acerca da capacidade de pagamento.

Análise:

    1. A STN, ao avaliar a capacidade de pagamento do Estado de Alagoas (Nota 616/2012/Corem/STN), classificou a situação fiscal como muito fraca e o risco de crédito como muito alto (peça 5, p. 84). Essa classificação seguiu a metodologia estabelecida na Portaria MF 306, a partir de indicadores econômico-financeiros, nos termos do art. 4º do mencionado ato normativo:

Art. 4° A pontuação obtida, pela aplicação da fórmula apresentada no art. 3°, possibilitará a classificação da situação fiscal associada ao risco de crédito de Estado, do Distrito Federal e de Municípios, tendo por base o quadro apresentado a seguir:

Classificação

Intervalo

Situação Fiscal e Risco de Crédito

A+

0,00≤Pontuação≤0,50

Situação Fiscal é excelente - risco de crédito é quase nulo

A

0,50
≤1,00


Situação Fiscal é muito forte - risco de crédito é muito baixo

 


A-

1,00
≤1,50





B+

1,50
≤2,00


Situação Fiscal é forte - risco de crédito é baixo

 


B

2,00
≤2,50





B-

2,50
≤3,00


Situação Fiscal é boa - risco de crédito é médio

C+

3,00
≤3,50


Situação Fiscal é fraca - risco de crédito é relevante

C

3,50
≤4,00


Situação Fiscal é muito fraca - risco de crédito é muito alto

 


C-

4,00
≤4,50





D+

4,50
≤5,00


Situação de Desequilíbrio Fiscal

 

 



D

5,00
≤5,50





D-

5,50
≤6,00





    1. Com a classificação C obtida, a concessão de garantia foi autorizada, por restarem atendidos os critérios dispostos no art. 11 da Portaria MF 306:

Art. 11. A exclusivo critério do Ministro da Fazenda, e em caráter excepcional, poderão ser consideradas elegíveis para a concessão de garantia da União, operações de crédito que observem, cumulativamente, as seguintes condições:

a) contem com contragarantias do tomador, consideradas suficientes e idôneas pela União;

b) os recursos correspondentes sejam destinados a projeto considerado relevante para o Governo Federal; e

c) contem com recursos suficientes do tomador, devidamente demonstrados, compatíveis com sua situação fiscal, para o atendimento das contrapartidas a seu cargo.’

    1. Segundo a STN, as contragarantias oferecidas pelo Estado foram suficientes e idôneas (peça 13, p. 2). A Semag, por sua vez, considerou atendidos os requisitos para a concessão de garantia prestada pela União à operação de crédito ora analisada, haja vista terem sido observados os preceitos das Resoluções do Senado Federal 40 e 43, ambas de 2001, e 48/2007, e ainda as disposições da Lei Complementar 101/2000, em especial o art. 32, caput e § 1°, e o art. 40, §§ 1º e 2º (peça 13, p. 3).

    2. Não obstante reputar regular a concessão da garantia, entendeu que a operação de crédito não condizia com os princípios da regularidade fiscal da Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), razão pela qual propôs que fosse dada ciência à entidade credora sobre a nota obtida.

    3. Conforme consignado no acórdão recorrido, a competência desta Corte de Contas, no tocante às operações de crédito externo efetivadas por pessoas jurídicas de direito público interno, limita-se à fiscalização e ao controle das garantias prestadas pela União, sem interferência direta na aplicação dos recursos envolvidos, em face da autonomia dos entes federados, prevista no art. 18, caput, da Constituição Federal.

    4. Nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, a determinação deve ser expedida para corrigir falhas de natureza formal ou outras impropriedades que não ensejem a aplicação de multa ou que não configurem indícios de débito.

    5. Isso posto, verifica-se que, considerada regular a concessão de garantia à operação de crédito, não se justifica a expedição de determinação à STN, pois estão ausentes os requisitos estabelecidos no inciso II do art. 250 do Regimento Interno.

    6. Ademais, conforme mencionado pelo Relator, os princípios da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento não vinculam a autoridade pública brasileira (peça 14, item 7, p. 21). Não havendo infringência à norma, não haverá, por conseguinte, falhas ou impropriedades justificadoras da determinação. Diante disso, a ciência formal à respectiva entidade credora poderia ser objeto de recomendação, caso o Tribunal assim entendesse, mas não de determinação, cujo caráter cogente exige o descumprimento de norma.

    7. Por fim, assiste razão ao recorrente quando questiona a necessidade da determinação tendo em vista a finalidade da avaliação da STN, o caráter público das informações e a exposição indevida do ente da federação junto à entidade credora.

  1. CONCLUSÃO

    1. Das análises anteriores verificam-se ausentes os pressupostos estabelecidos no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU para a determinação objeto do item 9.5 do acórdão recorrido, quais sejam, a constatação de falhas de natureza formal ou outras impropriedades que não ensejem a aplicação de multa ou que não configurem indícios de débito, razão pela qual opina-se pelo provimento do pedido de reexame interposto pela STN.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração, propondo-se, com fundamento nos arts. 33 e 48 da Lei 8.443/1992:

a) conhecer do pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento para tornar sem efeito a determinação contida no item 9.5 do 2.071/2014-TCU-Plenário;

b) dar ciência da deliberação ao recorrente.
É o relatório.

VOTO
Em apreciação pedido de reexame interposto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) contra o item 9.5 do Acórdão 2.071/2014 - Plenário, exarado em sede de Solicitação do Senado Federal para que o Tribunal acompanhe a aplicação dos recursos decorrentes de operação de crédito externo, com garantia da União, firmada ente o Estado de Alagoas e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).



  1. Em resumo, essa decisão considerou regular a concessão de garantia prestada pela União à operação de crédito. Todavia, o Relator original, ao sopesar os princípios da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, que buscam a promoção da responsabilidade em empréstimos soberanos, bem como a capacidade de pagamento do Estado de Alagoas, classificado na categoria “C” (“situação fiscal muito fraca - risco de crédito muito alto”) da Portaria 306/2012 do Ministério da Fazenda, propôs a determinação constante do item 9.5 do acórdão recorrido, vazada com o seguinte teor:

9.5. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c art. 250, inciso II, do RI/TCU, à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda que, após a emissão do parecer técnico que avalia a capacidade de pagamento dos entes subnacionais nos pleitos de operação de crédito externo, dê ciência formal à respectiva entidade credora sobre a nota obtida pelo ente subnacional quando este for classificado em quaisquer das categorias ‘C’ ou ‘D’, a fim de garantir a evidenciação de informações relevantes à parte credora, em observância aos princípios sobre a promoção do endividamento soberano responsável da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD)”.

  1. Nesta oportunidade, a recorrente solicita o reexame do acórdão para que dele seja excluída a referida determinação, em síntese, por entender: “que as informações utilizadas para o tratamento dos indicadores na metodologia de análise da capacidade de pagamento são públicos e conhecidos e podem ser facilmente utilizados pelos agentes de mercado ou agencias de riscos, se assim julgassem relevantes; não ser cabível a ciência formal prévia à respectiva entidade credora sobre uma nota obtida pela análise da Portaria MF 306/2012, por representar uma medida inócua, burocrática e de exposição indevida do ente da federação”.

  2. O pedido de reexame foi analisado pela Serur, conforme o parecer transcrito na íntegra no relatório que antecede a este voto, tendo ela concluído, em uníssono, pelo conhecimento e provimento, para tornar sem efeito a determinação contida no item 9.5 do Acórdão 2.071/2014 - Plenário.

  3. Inicialmente, relembro, que, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e do art. 250, inciso II, do Regimento Interno, esta Corte fará determinação ao fiscalizado para “a adoção de providências corretivas por parte do responsável ou de quem lhe haja sucedido quando verificadas tão-somente falhas de natureza formal ou outras impropriedades que não ensejem a aplicação de multa aos responsáveis ou que não configurem indícios de débito.

  4. Portanto, no presente caso, malgrado o fato de que o Estado de Alagoas foi classificado pela STN como um ente federativo com fraca situação fiscal e, por corolário, com alto risco de crédito, não foram constatadas quaisquer impropriedades ou falhas, ainda que de natureza formal, por parte desse órgão do Ministério da Fazenda, na concessão da garantia da União.

  5. Pelo contrário, verifico que a Secretaria do Tesouro Nacional, ao se desincumbir da sua tarefa de fazer as avaliações atinentes à operação de crédito entre o Governo do Estado de Alagoas e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, mostrou-se diligente.

  6. Com efeito, ao emitir a Nota 616/2013/Corem/STN, que, em relação ao exame da capacidade de pagamento do tomador, seguiu os parâmetros estabelecidos pela Portaria MF 306/2012, ainda que, nesta ocasião, reconheça que ela precise de aperfeiçoamentos, a STN indicou que a classificação obtida pelo ente federativo implicou a pontuação “C-”, ficando a garantia condicionada às excepcionalidades previstas nessa portaria, mediante avaliação do Ministro da Fazenda.

  7. Ademais, como bem ponderou o auditor da Serur, o próprio Relator a quo deixou claro que “os princípios da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento não vinculam a autoridade pública brasileira”.

  8. Destarte, sou pelo conhecimento do recurso e, quanto ao mérito, deve ele ser provido, tornando insubsistente o item 9.5 do Acórdão 2.071/2014 - Plenário.

Ante o exposto, acolho o parecer da Serur e voto no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 25 de março de 2015.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 607/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-034.097/2013-9

2. Grupo I - Classe I - Pedido de Reexame (em Solicitação do Congresso Nacional)

3. Recorrente: Secretaria do Tesouro Nacional - STN

4. Unidade: Governo do Estado de Alagoas

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

5.1 Relator da deliberação recorrida: Ministro José Jorge

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidades Técnicas: Semag e Serur

8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Senado Federal, em fase de pedido de reexame interposto pela Secretaria do Tesouro Nacional contra o item 9.5 do Acórdão 2.071/2014 - Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 32, Parágrafo único, 33 e 48 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer do pedido de reexame da Secretaria do Tesouro Nacional para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente o item 9.5 do Acórdão 2.071/2014 – Plenário;

9.2. notificar a recorrente.
10. Ata n° 10/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 25/3/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0607-10/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro (Relator) e Bruno Dantas.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.





(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ



(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO



Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral




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