Natureza: Prestação de Contas Anual (exercício: 2004)



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.974/2005-5

GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara

TC 009.974/2005-5

Natureza: Prestação de Contas Anual (exercício: 2004)

Responsáveis: Fausto Pereira dos Santos, Presidente; Márcia Regina Ungarette, Chefe de Gabinete; Leda Lúcia Couto de Vasconcelos e Vera Lúcia Ostapczuk Ungarette, Secretárias-Executivas; Gilson Caleman, Diretor de Gestão; Wertson Brasil de Souza e Sérgio Ramos Júnior, Gerentes-Gerais de Administração; Alfredo José Monteiro Scaff, Diretor Adjunto de Gestão; Maria Stella Gregori, Diretora de Fiscalização; Benedito Lisberto de Souza, Gerente de Administração; Murilo César Ramos, Gerente de Contratos e Logística; Maria Inês Baldini Accula, Gerente de Arrecadação e Finanças; Jorge Luiz Carrera Jardineiro, Gerente de Finanças; José Guilhermino Barbosa Filho, Auditor Interno; Inês Regina Ferreira, Gerente de Administração e Pessoal; Carmen Lúcia Mandaro Avolio, Gerente; Rosa Maria Lages Dias, Gerente-Geral de Integração com o SUS; José do Vale Pinheiro Feitosa, Assessor; Jorge Magalhães Toledo, Gestor de Finanças; Alcimar Figueiredo Benites, Contador; e Lebre Tecnologia e Informática Ltda.

Unidade: Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS)


SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ANUAL. 2004. ACRÉSCIMO CONTRATUAL ACIMA DOS 25% LEGALMENTE PERMITIDOS. REAJUSTE DE CONTRATO UTILIZANDO ÍNDICES NÃO PREVISTOS NO EDITAL COM DANO À ADMINISTRAÇÃO. AUDIÊNCIA E CITAÇÃO. REJEIÇAO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA EM RELAÇÃO AOS ADITIVOS CONTRATUAIS EXCESSIVOS. CONTAS IRREGULARES E MULTA AO GESTOR ENVOLVIDO. PREJUÍZO APURADO EM CONTRATO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA ABRANGENDO VÁRIOS EXERCÍCIOS. NECESSIDADE DE EXAME UNIFICADO DA QUESTÃO, UMA VEZ QUE CONTINUAM EM APURAÇÃO OS FATOS RELATIVOS A ANOS ANTERIORES. CONSTITUIÇÃO DE PROCESSO ESPECÍFICO COM ESSA FINALIDADE. CONTAS DO RESPONSÁVEL IRREGULARES, SEM APLICAÇÃO DE MULTA. CONTAS DOS DEMAIS GESTORES REGULARES OU REGULARES COM RESSALVA.
RELATÓRIO
Trata-se da prestação de contas anual da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), relativa ao exercício de 2004.

2. Nas etapas anteriores de instrução deste processo foram identificadas várias impropriedades, dentre as quais, as que demandaram maior atenção, por sua relevância, foram as seguintes:

a) prorrogações de contratos que acabaram por exceder o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993 (3° e 4° Termo Aditivo ao Contrato 06/2001; 4° Termo Aditivo ao Contrato 07/2001 e 4° Termo Aditivo ao Contrato 08/2001), o que motivou a audiência de Sérgio Ramos Júnior, por ter autorizado os acréscimos contratuais; e

b) reajuste de contrato utilizando índices e critérios que contrariaram as normas do edital e do próprio ajuste, em particular pela aplicação de índice de reajuste de mão de obra superior ao acordado em convenção coletiva da categoria, com prejuízo ao erário, e pelo qual respondem, de forma solidária, Wertson Brasil de Souza e a empresa contratada, Lebre Tecnologia e Informática Ltda.

3. Reproduzo, a seguir, a análise das defesas apresentadas pelos responsáveis, conforme registrado no parecer elaborado pela 4ª Secex:

Razões de justificativa apresentadas por Sérgio Ramos Júnior (fls. 427/458)



7. Em resposta ao Ofício 2.623/2009-TCU/SECEX-4 (fl. 398), o responsável inicia suas razões de justificativa afirmando que não houve o cuidado de se atentar ao fato de que as alterações dos valores dos contratos não diziam respeito somente aos acréscimos contratuais, mas também às repactuações decorrentes dos dissídios coletivos.

8. O Sr. Sérgio declara que não se pode incluir no limite de 25% previsto no § 1º do art. 65 da Lei de Licitações os reajustes e repactuações, pois os limites de acréscimos e supressões só se aplicariam ao aspecto quantitativo do objeto. Informa que os aditamentos não ultrapassaram o limite legal.

9. Logo após, o responsável narra, de forma cronológica, os acréscimos dos termos de aditamento, conforme reproduzido a seguir, com alterações:

10. Contrato 06/2001:

a) o 1º Termo de Aditamento para aumento do número de postos de trabalho teria ocorrido em dezembro de 2001 e representaria um acréscimo de 6,32% ao valor total do contrato;

b) no 2º aditamento contratual, teria havido repactuação dos valores contratados, com fundamento no art. 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 8.666/1993, em razão da incidência do reajuste dos salários decorrente do dissídio coletivo, sem acréscimo quantitativo ao objeto do contrato;

c) no 3º aditamento contratual, em novembro/2002, teria havido novo acréscimo de postos de trabalho, no importe de 7,54%;

d) o 4º aditamento incluiu repactuação em razão do dissídio coletivo, acréscimo de postos de trabalho de 7,82% e provisionamento estimado de horas extras, no valor de R$ 45.932,01 mensais, que seriam pagos mediante a efetiva comprovação de execução.

Assim, o responsável deduz que, se somados os acréscimos ao objeto do contrato, totalizariam 21,68%.

11. Contrato 07/2001:

a) o 1º Termo de Aditamento para aumento do número de postos de trabalho teria ocorrido a partir de dezembro de 2001 e representaria um acréscimo de 7,65% ao valor total do contrato;

b) no 2º aditamento contratual, teria havido repactuação dos valores contratados, com fundamento no art. 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 8.666/1993, em razão da incidência do reajuste dos salários e de verbas salariais decorrente do dissídio coletivo, sem acréscimo quantitativo ao objeto do contrato;

c) no 3º aditamento contratual, não teria havido acréscimo nem repactuação;

d) no 4º aditamento teria havido acréscimo de 14,13% dos postos de trabalho.

Assim, o responsável conclui que o total de acréscimos seria de 21,78%.

12. Contrato 08/2001:

a) no 1º Termo de Aditamento teria havido aumento do número de postos de trabalho a partir de dezembro de 2001 e representaria um acréscimo de 8,16% ao valor total do contrato;

b) nos 2º e 3º Termos de Aditamento, não teria havido qualquer alteração de valor, seja por acréscimo ao objeto ou por repactuação;

c) no 4º aditamento contratual, teria havido repactuação dos valores contratados, com fundamento no art. 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 8.666/1993, em razão da incidência do reajuste dos salários e de verbas salariais decorrente do dissídio coletivo, bem como acréscimo de postos de trabalho no total de 12,24%. Até o 4º Termo Aditivo, o contrato teria sido acrescido em 20,4%.

13. O responsável conclui que nenhum dos aditamentos teria ultrapassado o limite legal de 25%, todos teriam sido precedidos de memória de cálculo, com demonstração de sua viabilidade legal, e teriam sido objeto de análise e aprovação pela procuradoria jurídica, que não teria apontado óbice à sua realização. Apresenta quadro indicativo (fls. 435/436) dos atos que precederam os aditamentos contratuais no Processo 33902.004951/2001-32.

14. O Sr. Sérgio anexa cópias de documentos do Processo 33902.004951/2001-32 (fls. 438/449) e do sétimo termo aditivo em relação aos Contratos 06, 07 e 08/2001 (respectivamente às fls. 450, 453 e 456). Esses termos foram assinados em 8 de abril de 2005, por Wertson Brasil de Souza.

15. O responsável finaliza requerendo que as razões de justificativa apresentadas sejam recebidas e acolhidas no mérito, a fim de se evidenciar a não ocorrência de infração à Lei de Licitações, em relação aos Termos de Aditamentos aos Contratos 06, 07 e 08 de 2001.

Análise das razões de justificativa apresentadas por Sérgio Ramos Júnior

16. Sérgio Ramos Júnior foi chamado em audiência para que apresentasse razões de justificativa com o objetivo de esclarecer os motivos que o levaram a autorizar os seguintes termos aditivos com acréscimo contratual, que ultrapassaram o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/9193, a saber:

a) 3° e 4° Termos Aditivos ao Contrato 06/2001, celebrado com a Fundação Bênçãos do Senhor, acarretando um acréscimo no objeto e no valor do contrato em 44,59% e 43,02%, respectivamente;

b) 4° Termo Aditivo ao Contrato 07/2001, celebrado com a empresa Personal Service Recursos Humanos e Assessoria Empresarial, acarretando um acréscimo no objeto e no valor do contrato em 36% e 35,99%, respectivamente; e

c) 4° Termo Aditivo ao Contrato 08/2001, celebrado com a empresa Hope Consultoria de Recursos Humanos Ltda., acarretando um acréscimo no objeto e no valor do contrato em 27,78% e 38,80%, respectivamente.

17. O Pregão 04/2001 teve por objeto a contratação de serviços de apoio administrativo para a sede da Agência (Rio de Janeiro) e para os Núcleos Regionais de Atendimento e Fiscalização (Nuraf) de São Paulo e Brasília, e culminou na celebração dos Contratos 06, 07 e 08/2001, nos quais foi constatado acréscimo contratual em percentual acima do limite fixado pela Lei de Licitações e Contratos.

18. Os termos aditivos que excederam os limites legais – 3° e 4° Termos Aditivos ao Contrato 06/2001; 4° Termo Aditivo ao Contrato 07/2001 e o 4° Termo Aditivo ao Contrato 08/2001 – foram realizados por Sérgio Ramos Júnior (fls. 40/41, Anexo 2).

19. Em decisão sobre caso similar (Acórdão 2.189/2006 – Plenário), este Tribunal aplicou multa aos responsáveis que realizaram alteração de contrato em limite superior ao estabelecido na Lei 8.666/1993, pois considerou que, na realidade, o aumento havia configurado a celebração de um novo contrato sem a realização do devido processo licitatório.

20. Conforme Relatório de Auditoria 161005, da Controladoria-Geral da União, o Contrato 06/2001 teve seu valor mensal acrescido em 43,02%, descontados os reajustes realizados para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. O quantitativo estimado inicial era de 157 funcionários, porém, com os acréscimos efetuados, passou a 227, ou seja, 35% superior ao quadro de pessoal inicialmente contratado (fl. 145).

21. Em relação ao Contrato 07/2001, a auditoria da CGU constatou que o valor mensal desse contrato foi acrescido em 35,96%, descontados os reajustes realizados para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. O quantitativo estimado inicialmente era de 25 funcionários, porém, com os acréscimos efetuados, passou a 34, ou seja, 36% superior ao quadro de pessoal inicialmente contratado (fl. 146).

22. Não foi diferente a situação constatada pela CGU no tocante ao Contrato 08/2001, que teve seu valor mensal acrescido em 38,80%, descontados os reajustes realizados para manter seu equilíbrio econômico-financeiro. O quantitativo estimado inicialmente era de 18 funcionários, porém, com os acréscimos efetuados, passou a 23, ou seja, 27,78% superior ao quadro de pessoal inicialmente contratado (fl. 147).

23. Conforme já havia sido constatado pela CGU, a metodologia de cálculo adotada pela ANS não foi adequada, pois se trata de contratos continuados, e não foram considerados a possibilidade de prorrogação contratual e o impacto que poderia ser causado no novo período de 12 meses. Essa metodologia ainda geraria outra distorção, que o percentual de acréscimo contratual dependeria do mês do termo aditivo, demonstrando sua vulnerabilidade.

24. De acordo com documento apresentado pelo Sr. Sérgio (fl. 438), que trata de providências adotadas para atender ao Parecer da Procuradoria da ANS para a prorrogação de vigência e repactuação dos valores dos serviços dos Contratos 06, 07, 08/2001, a Procuradoria já havia alertado sobre a necessidade de se atentar para a metodologia correta para cálculo da alteração do contrato, conforme transcrito a seguir:

‘(...) Não podemos deixar de corroborar, pelo menos em parte, a recomendação daquele órgão de auditoria. É que se de fato extrapolado o limite legal para alteração quantitativa o que corroboramos, especificamente, é a retirada da parcela excedente do contrato em exame, a qual deve ser definida pela Administração, consoante metodologia correta para mensurar alterações dessa natureza.’ (grifou-se).

25. No entanto, nesse mesmo documento, constam as percentagens de alteração iguais às apresentadas pelo responsável em suas razões de justificativa.

26. A jurisprudência deste Tribunal é pacífica ao estabelecer que tanto as alterações contratuais quantitativas quanto as qualitativas estão sujeitas aos limites estabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993 (Acórdãos 336/2008 – Plenário, 1.080/2008 – Plenário, 2.079/2007 – 2ª Câmara e Decisão 379/1999 – Plenário), admitindo-se a celebração de aditivos de valores superiores a 25% ou 50%, conforme o caso, do valor inicial atualizado do contrato nas hipóteses previstas na Decisão 215/1999 – Plenário. Essas hipóteses constituem situação excepcional, e estão descritas adiante, no parágrafo 103.

27. Em relação ao 7º Termo Aditivo apresentado para cada contrato (06, 07 e 08/2001), observa-se que seu objeto não contemplou acréscimo contratual, mas somente prorrogação da vigência e repactuação dos valores da execução. Além disso, são datados de 8 de abril de 2005 e não foram objeto da presente prestação de contas.

28. Após analisar as razões de justificativa apresentadas por Sérgio Ramos Júnior não restou comprovada a existência dos pressupostos previstos na Decisão 215/1999 – Plenário, demonstrando que a alteração realizada neste contrato foi ilegal, pois se encontra acima dos limites máximos previstos na legislação vigente.

29. Desse modo, entende-se que as razões de justificativa apresentadas pelo responsável devem ser rejeitadas, suas contas julgadas irregulares, bem como deve ser aplicada multa, com fundamento no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.

Alegações de defesa apresentadas por Wertson Brasil de Souza (Anexo 4)

30. Em resposta ao Ofício 2.624/2009-TCU/SECEX-4 (fl. 400), o Sr. Wertson apresentou documento autuado como Anexo 4, dividido em oito partes: Da citação e seu objeto; Da situação funcional do citado, do recebimento da citação, e de sua relação com o Contrato 19/2000; Defesa do citado em relação às imputações propostas pela Auditoria Interna da ANS e referendadas pelo TCU; Refutações ao texto do item 24 da folha 374 do processo Secex4/DT2; Acerca da celebração dos 5º e 6º Termos Aditivos; As repactuações contratuais havidas à luz do Acórdão 1.563/2004 – Plenário; Da imputação de débito ao então Gerente-Geral de Administração da ANS, signatário dos 5º e 6º Termos Aditivos segundo relatório de auditoria; e conclusões.

31. Após discorrer sobre sua vida profissional, o responsável afirma que, quando tomou posse no cargo de Gerente-Geral da então Gerência-Geral de Administração e Finanças da Diretoria de Gestão da ANS, o Contrato 19/2000 estava em seu 4º ano de execução, sendo que o 4º Termo Aditivo completava três meses. Desse modo, o citado teria agido com presunção de legalidade e juridicidade dos atos de seu antecessor.

32. O Sr. Wertson apresenta quadro (fl. 10, anexo 4) em que mostra os acordos e dissídios coletivos da categoria funcional em análise (trabalhadores em telemarketing e empregados em empresas de telemarketing da cidade São Paulo e Grande São Paulo), ao lado das repactuações acordadas pela ANS e os índices propostos pela Auditoria Interna da ANS.

33. Ressalta que a contratada teria suportado cinco acordos/dissídios, com somente quatro repactuações pela ANS e que os acordos compreendiam, além do reajuste salarial, a Participação nos Lucros e Resultados (PLR). A Auditoria Interna da ANS teria ignorado as datas dos acordos e admitido somente quatro reajustes contratuais, adotando os índices de reajuste constantes nos acordos coletivos, sem considerar a PLR.

34. O responsável narra, de forma cronológica, as alterações contratuais e apresenta algumas conclusões: os cinco acordos/dissídios coletivos (maio/2001 a maio/2005) reduziram a expectativa de lucro da contratada, previsto no contrato (6%); a partir da assinatura do 4º Termo Aditivo a ANS passa a tomar medidas que buscam restabelecer a justiça contratual; os índices adotados pela Auditoria Interna da ANS não consideraram a PLR e a existência de cinco acordos que oneraram os custos da contratada.

35. Afirma que a execução financeira teria duas fases distintas: de novembro/2000 a novembro/2003 – completamente desfavorável à contratada e favorável à ANS; e de novembro/2003 a novembro/2005 – com maiores desembolsos da ANS com vistas a ressarcir a contratada de desembolsos pretéritos e adequar salários a níveis próximos aos de mercado.

36. Declara reiteradamente que, diante do ônus financeiro de 182,53% da folha salarial, além dos encargos sociais, suportado pela contratada, os valores repactuados pela ANS visavam, a partir do 2º Termo Aditivo, ressarcir a contratada de seus desembolsos com os acordos e dissídios coletivos. Apesar da informalidade da postura da ANS, ao final do 5º ano, o Contrato 19/2000 teria retornado ao seu equilíbrio inicial, devolvendo à contratada os valores por ela despendidos nos três primeiros anos, mas sem restituir-lhe as perdas financeiras do desembolso de seu capital de giro ou da tomada de empréstimos bancários para suportar tal ônus.

37. Em relação à adoção do IGP-M/FGV para repactuação, afirma que os percentuais adotados seriam completamente diferentes, apesar da utilização, de forma individualizada, para alguns itens com correção por índices próximos ou iguais ao IGP-M em função de parecer técnico do gestor do contrato, reproduzido a seguir, com trechos grifados pelo responsável (fl. 19, anexo 4):

A adoção de correção monetária pelo IGP-M para alguns itens, na forma e índices da proposta comercial apresentada pela Lebre, decorre da necessidade da variação dos componentes de custo do contrato, conforme consta da subcláusula única da cláusula sexta do contrato, sendo certo que à falta de fixação contratual de índice de correção setorial específico para os itens de custo, e à impossibilidade de desmembramento de composição de custo de itens que não são exclusivos do contrato, adotou-se a variação do IGP-M, desde a assinatura do segundo aditamento até o mês anterior ao da renovação como elemento adequado de aferição de evolução de preços e custos – prática esta adotada ao longo da execução do contrato’.

38. Ressalta que as repactuações teriam buscado neutralizar os efeitos dos cinco acordos/dissídios coletivos, sendo que bastaria, no 1º Termo Aditivo, retroagir os efeitos da repactuação à data do 1º acordo coletivo ocorrido ainda no primeiro ano de execução do contrato, nos termos da IN/MARE 18/1997, do Decreto 2.271/1997 e do Acórdão 1.563/2004 – Plenário.

39. O Sr. Wertson afirma que, quando da celebração do 5º Termo Aditivo, a Gerência de Administração de Contratos teria sido instada sobre a prorrogação do contrato e a necessidade de se realizar novo certame licitatório em prazo de seis meses, mas diante da manifestação da Diretoria Adjunta da Diretoria de Fiscalização sobre prejuízos imensuráveis que poderiam advir do funcionamento descontinuado do serviço contratado, foi celebrado o 5º TA.

40. Em relação ao 6º Termo Aditivo, teria sido cientificado sobre o desbordo do limite legal de 25%, provocado principalmente pela assinatura dos 3º e 4º TA, em 2003, mas a compra de servidor, realizada por seu antecessor, no 3º TA, já representaria acréscimo de 7,32% ao somatório percentual dos acréscimos contratuais.

41. Admite que é correta a afirmação da Auditoria Interna da ANS sobre o desbordo do limite legal de 25% com o acréscimo de serviços, mas faz várias ressalvas (fl. 29, anexo 4) em relação à necessidade da realização de novo termo aditivo que permitisse a continuidade do serviço.

42. O responsável pondera que, mesmo com a compreensão do Acórdão 1.563/2004 – Plenário, a ANS não teria praticado as repactuações nos termos elencados do referido acórdão porque nem a Secretaria-Geral de Administração (Segedam/MARE) estaria segura quanto à sistemática introduzida pela IN/MARE 18/1997. Além disso, ressalta que o acórdão, com data de 06/10/2004, foi cerca de um ano após ‘a primeira e verdadeira’ repactuação celebrada pela ANS (novembro/2003).

43. O Sr. Wertson buscou apresentar os dados e informações, com apresentação de quadros e gráficos, seguidos de argumentações e ponderações, e espera ter contribuído para a elucidação de questionamento que considera de expressiva complexidade. Ao final, como síntese das exposições e argumentações apresentadas, manifesta as seguintes conclusões (fl. 44, anexo 4):

a) não teria havido aplicação de índice superior ao acordado em convenção coletiva da categoria, mas repactuação de preços a partir do 4º Termo Aditivo (item 3.1 à fl. 9, anexo 4);

b) os percentuais adotados para repactuação seriam diferentes do IGPM/FGV (item 3.2 à fl. 18, anexo 4);

c) as planilhas apresentadas pela contratada não seriam aceitas sem árduos processos negociais (capítulo 4, fl. 21, anexo 4);

d) a repactuação celebrada pela ANS teria amparo legal, em especial com fulcro no Acórdão 1.563/2004 – Plenário (capítulo 6, fl. 31, anexo 4);

e) a metodologia de cálculo utilizada pela Auditoria Interna da ANS não corresponderia à realidade, tornando injusta a cobrança ao responsável (capítulo 7, fl. 40, anexo 4);

f) a celebração do 6º Termo Aditivo, mesmo tendo ultrapassado o limite legal de 25%, teria produzido economia suficiente para: suportar os gastos com horas adicionais, que seriam fundamentais para a manutenção do Disque-ANS e do sistema de fiscalização; produzir uma economia marginal de 3,29% que, se comparada com o desbordo nos 3º e 4º Termos Aditivos de 3,41%, anularia os efeitos financeiros de tal excesso e propiciaria o retorno do contrato ao limite legal de 25 % (fls. 180/183, anexo 4).

44. O Sr. Wertson ressalta que não teria omitido informações ao seu superior imediato; não teria prevaricado ante a provável irregularidade da compra de um equipamento de informática (servidor); não teria negligenciado a celebração de novo aditivo para enquadrar o contrato ao limite legal de acréscimo de 25%, teria determinado a inclusão de cláusula que obrigaria a contratada a entregar os códigos-fonte nos 5º e 6º Termos Aditivos (capítulo 5 à fl. 23, Anexo 4).

45. O responsável pede deferimento e espera que as contas de 2004 da ANS sejam aprovadas, pois afirma que, durante essa gestão, com Fausto Pereira dos Santos à frente, o dinheiro público foi tratado com a devida seriedade, cautela e diligência que a ele se deve dar.

Alegações de defesa apresentadas por Lebre Tecnologia e Informática Ltda. (Anexo 6)

46. Em resposta ao Ofício 2.625/2009-TCU/SECEX-4 (fl. 404), a empresa Lebre Tecnologia e Informática Ltda. apresentou documentação autuada como Anexo 6, por intermédio de seu procuradores Thyers Novais de Cerqueira Lima Filho, Nilson Soares Castelo Branco e Leonardo Oliveira Cerqueira Lima (fl. 6, Anexo 3).

47. A empresa Lebre registra que foi com estranheza que detectou que se encontraria no processo na condição de responsável solidária pela imputação de multa e débito, ao lado de servidor da Agência Nacional de Saúde Suplementar, malgrado o art. 71,
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