Natureza: Relatório de Auditoria



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Extrapolação da dotação orçamentária (item 4.2.1)


248. Sobre esse ponto, a Petrobras informa que os seus investimentos constantes do OI decorrem de seu Plano Estratégico, bem como de seu Plano de Negócios, podendo ser alterados no curso do exercício para garantir o melhor uso e alocação dos recursos e resguardar a rentabilidade desses investimentos.

249. Justifica, ainda, que por isso acabam ocorrendo cancelamentos e adiantamentos de projetos, assim como a necessidade de suplementação do orçamento aprovado em razão de fatores operacionais e financeiros. Nesse sentido relata que a Petrobras busca cumprir efetivamente seu orçamento anual, mas em razão do dinamismo e da complexidade do segmento em que atua, encontra dificuldades em observar estritamente o OI, assim como prazos e exigências dispostas na legislação orçamentária.

250. Tendo em vista que a Petrobras em sua exposição apenas identificar as possíveis razões para extrapolação de dotação, sem invalidar as análises realizadas, entende-se adequado manter todo o exposto a respeito do assunto no corpo deste relatório.

Arrendamento Mercantil Financeiro (item 4.3.1)


251. Neste e nos subtópicos seguintes apresenta-se inicialmente as “Considerações do DEST”, na qual está reproduzida (texto em itálico) a proposta prévia encaminhada pela Equipe de Auditoria; em seguida, apresenta-se a apreciação da Equipe de Auditoria:

252. Considerações do DEST:

“Determinar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest) que:

[...]


2) em razão das novas disposições da Lei nº 11.638, de 2007, crie, para aplicação pelas estatais, itens/subitens orçamentários nos demonstrativos do PDG – em especial DICAR e no DFLUX – que representem separadamente as despesas correntes com arrendamento mercantil operacional e as despesas de capital com os arrendamentos financeiros, sem prejuízo da criação de subitens que informem sobre a categoria a que se configura o objeto do arrendamento, a exemplo dos bens de informática, conforme atualmente é registrado;

O Programa de Dispêndios Globais – PDG consiste em um conjunto de informações estruturadas em blocos orçamentários que refletem o orçamento das empresas estatais federais no período de referência, compreendendo todas as fontes de “recursos” e todos os “dispêndios”, apurados segundo os conceitos de “competência” e de “caixa”.

Compõem o PDG os seguintes blocos orçamentários:

i) Discriminação das Origens de Recursos – DICOR:

Conjunto de todas as fontes de recursos, independentemente da sua natureza e origem, previstas para cobertura dos dispêndios programados para o exercício de referência, segundo o conceito de competência.

ii) Discriminação das Aplicações dos Recursos – DICAR:

Compõe-se de todos os dispêndios de capital e de todas as despesas correntes programados para o exercício de referência, segundo o conceito de competência.

iii) Demonstração do Fluxo de Caixa – DFLUX:

Registra, de forma sucinta, todas as entradas e saídas de “caixa” no exercício de referência, relativamente às verbas do DICOR e do DICAR.

iv) Fechamento do Fluxo de Caixa – FEFCx:

Tem por objetivo assegurar a compatibilização entre os valores econômicos registrados no DICOR e no DICAR e os valores financeiros do DFLUX, indicando os saldos de caixa da empresa, no início e no término do exercício. Este bloco orçamentário também permite apurar a variação das contas a pagar e a receber no período.

Devido às suas características próprias, a estrutura do PDG das empresas do Setor Produtivo Estatal é diferente da adotada para as entidades integrantes do Sistema Financeiro, embora guarde similaridade.

Cabe ressaltar que, em termos orçamentários, o DEST considera o detalhamento do PDG suficiente para atender às diretrizes de Governo de se promover o controle dos gastos das empresas estatais, compatibilizando-os com as fontes de recursos previstas para o exercício, de forma a se evitar o excessivo endividamento desse segmento do setor público, com riscos de pressões sobre o acionista majoritário, a União, em particular, e sobre a economia, de modo geral.

De outro passo, considerando que o arrendamento mercantil financeiro, por força das alterações contábeis introduzidas pela Lei nº 11.638, de 2007, é registrado no “ativo imobilizado” das empresas e que, conforme disposto no art. 54 da LDO/2011 esses valores não integram o Orçamento de Investimento, em termos orçamentários não se vislumbra necessidade de o PDG registrar separadamente arrendamento financeiro e arrendamento operacional.

A título de informação, a rubrica “arrendamento mercantil” do PDG consolidado das empresas do setor produtivo (SPE) para 2011 totaliza R$ 4,1 bilhões, dos quais R$ 3,7 bilhões foram programados pela PETROBRÁS holding. Esses valores representam, respectivamente, apenas 0,9% do PDG consolidado e 1,3% do PDG da PETROBRÁS holding.”

253. Diferente do que o DEST afirma, o papel do orçamento estatal é bem mais amplo, prestando-se hodiernamente não somente ao controle do déficit e consequente endividamento – inobstante tenha sido, e ainda é, uma das razões de sua efetiva criação e desenvolvimento, conforme se aborda no item 2 –, mas deve ser formulado e compreendido, numa visão macro, como parte integrante na consecução de objetivos governamentais, e mesmo em perspectiva menor, como executor de gastos para os quais se espera a devida publicidade e transparência; comportando, em ambos os casos, atos sujeitos à fiscalização dos órgãos de controle. Definitivamente, o orçamento estatal não se limita, e não deve de limitar, ao cumprimento de metas fiscais.

254. Constar o valor do arrendamento mercantil financeiro do ativo imobilizado das empresas, uma imposição recente da Lei nº 11.638, de 2007, e a determinação das LDOs para que não integrem o Orçamento de Investimento, ao contrário do que pretende o DEST, são justamente motivações para que os correspondentes desembolsos, despesas ou custos, constem explicitamente do PDG, segregados daqueles referentes aos arrendamentos operacionais, até porque estes, que geram despesas correntes, não contribuem para a aquisição de um ativo, e não são por isso mesmo objeto da ressalva das LDOs.

255. No arrendamento mercantil financeiro a ativação no imobilizado da estatal arrendatária gerará despesas de capital, porque cuidam da aquisição financiada de bens de capital. Com a ativação, em atendimento ao regime de competência, altera-se qualitativamente o patrimônio, mas haverá nos meses seguintes alteração quantitativa, em função da variação da situação líquida patrimonial decorrente das despesas de depreciação e financeiras; paralelamente, nos mesmos meses, registra-se a saída de recursos financeiros no valor das prestações acordadas.

256. O arrendamento mercantil operacional gera despesas de natureza corrente, de forma que impacta em cada mês, desde a contratação, apenas quantitativamente a situação líquida patrimonial, por meio das despesas/custos mensais, neste caso, coincidentes em valor com as prestações pagas. Estes fatos, enfim, determinam sejam segregadas no PDG.

257. Por último, apoia-se o DEST na premissa de que os valores envolvidos são irrelevantes, de pouca materialidade. O argumento não se sustenta em vista da seleção do próprio DEST das contas que compõem a estrutura dos demonstrativos, em especial da Discriminação das Aplicações de Recursos (DICAR).



258. Verifica-se, com respeito à Petrobras, exercício 2009, conforme apresentado na Tabela 21, na qual foram selecionadas as contas agregadas da DICAR até o 4º (quarto) nível, para corresponder ao nível da conta “249100 – Arrendamento Mercantil”, que o valor realizado de arrendamento de R$ 5,31 bilhões no exercício de 2009, embora represente 1,64% dos dispêndios totais, é superior ao registrado em 37 das 52 contas do mesmo nível de agregação, ou seja, 70% das contas, de forma que a materialidade não é o único fator a determinar a seleção das contas que compõem a estrutura dos demonstrativos; deve-se buscar ainda, como critério de relevância, aspectos da sua natureza, tais quais os apresentados por este órgão de controle neste relatório.
Tabela 21. Contas orçamentárias da DICAR – Petrobras – Realizado em 2009

R$ 1,00





DISPÊNDIOS DE CAPITAL

166.358.533.563

51,35%

221100

OPERACOES INTERNAS

1.834.533.737

0,57%

221200

OPERACOES EXTERNAS

409.907.881

0,13%

221400

DEBENTURES

0

0,00%

221500

MUTUOS COM EMPRESAS DO EXTERIOR

0

0,00%

221900

OUTRAS FONTES

0

0,00%

222100

PESSOAL DE INVESTIMENTO

1.990.102.335

0,61%

222200

SISTEMA DE TECNOLOGIA DA INFORMACAO

594.818.586

0,18%

222900

DEMAIS

39.234.077.290

12,11%

223100

PARTICIPACAO EM SOCIEDADE CONTROLADA

5.592.578.787

1,73%

223200

PARTICIPACAO EM OUTRAS ESTATAIS FEDERAIS

0

0,00%

223300

PARTICIPACAO EM OUTRAS EMPRESAS

199.623.202

0,06%

223900

OUTRAS INVERSOES FINANCEIRAS

0

0,00%

229100

DIVIDENDOS

8.335.372.903

2,57%

229200

AQUISICAO DE TITULOS PUBLICOS

0

0,00%

229300

EMPRESTIMOS E FINANCIAMENTOS

84.455.541.154

26,07%

229900

DEMAIS DISPENDIOS DE CAPITAL

23.711.977.688

7,32%




DISPENDIOS DE CORRENTES

157.605.495.217

48,65%

241100

SALARIO BASE

2.209.424.697

0,68%

241200

HORAS-EXTRAS

320.931.076

0,10%

241300

COMISSOES POR FUNCAO

150.558.072

0,05%

241400

OUTROS ADICIONAIS

978.796.781

0,30%

241500

GRATIFICACAO EXTRAORDINARIA

461.352.280

0,14%

241600

ENCARGOS SOCIAIS

3.289.868.267

1,02%

241700

BENEFICIOS SOCIAIS

1.413.091.638

0,44%

241800

INATIVOS E PENSIONISTAS

0

0,00%

241900

PROGRAMAS DE DESLIGAMENTO VOLUNTARIO

0

0,00%

242100

MATERIAS PRIMAS E COMPONENTES

22.097.416.198

6,82%

242200

MATERIAL DE CONSUMO

7.920.072.974

2,44%

242300

COMPRA DE ENERGIA

792.590.992

0,24%

242400

COMPRA DE ALCOOL

0

0,00%

242500

PRODUTOS PARA REVENDA

6.966.591.053

2,15%

242900

DEMAIS MATERIAIS E PRODUTOS

4.522.193

0,00%

243100

PRESTACAO DE SERVICO TECNICO, ADMINIST. E OPERACIONAL

8.869.400.354

2,74%

243200

DISPENDIOS INDIRETOS COM PESSOAL PROPRIO

359.610.600

0,11%

243300

PROPAGANDA E PUBLICACOES OFICIAIS

544.681.062

0,17%

243900

DEMAIS SERVICOS DE TERCEIROS

16.972.386.728

5,24%

244000

UTILIDADES E SERVICOS

730.055.842

0,23%

245100

VINCULADOS A RECEITA

41.537.085.486

12,82%

245200

VINCULADOS AO RESULTADO

5.608.933.919

1,73%

245900

DEMAIS TRIBUTOS E ENCARGOS PARAFISCAIS

318.615.138

0,10%

246100

OPERACOES INTERNAS

1.269.948.028

0,39%

246200

OPERACOES EXTERNAS

40.768.732

0,01%

246400

DEBENTURES

322.350.061

0,10%

246500

MUTUOS COM EMPRESAS DO EXTERIOR

0

0,00%

246900

OUTRAS FONTES

101.394.333

0,03%

249100

ARRENDAMENTO MERCANTIL

5.314.060.514

1,64%

249200

LOCACAO DE EQUIPAM. DE TECNOLOGIA DA INFORMACAO

15.271.411

0,00%

249300

ROYALTIES

15.529.675.769

4,79%

249400

ALUGUEIS

10.374.657.468

3,20%

249500

MULTAS

203.270.472

0,06%

249600

VARIACAO MONETARIA DE OUTRAS OBRIGACOES

0

0,00%

249700

DISPENDIOS COM PESSOAL

1.269.854.000

0,39%

249900

DEMAIS DISPENDIOS CORRENTES

1.618.259.079

0,50%

DISPÊNDIOS TOTAIS

323.964.028.780

100%


Fonte: Dest/MPOG – PDG/DICAR – 2009.

259. A materialidade, por outro lado, também se torna evidente ao cotejarmos o mesmo valor do arrendamento (R$ 5,31 bilhões) com os valores do OI empenhados pelos diversos órgãos superiores no mesmo exercício de 2009, conforme Tabela 22. Neste caso, verifica-se que a despesa de arrendamento mercantil supera o valor empenhado de 20 (vinte) dos 37 (trinta e sete) órgãos apresentados. São, enfim, razões que sustentam a manutenção da determinação proposta.
Tabela 22. Empenhos dos órgãos superiores – Exercício de 2009

R$ milhões

Órgão

Valor

Ministério da Fazenda

780.916

Ministério da Previdência Social

238.142

Ministério da Saúde

62.919

Ministério da Defesa

51.283

Ministério da Educação

49.598

Ministério do Trabalho e Emprego

42.186

Ministério do Desenv. Social e Comb. à Fome

33.336

Ministério dos Transportes

17.157

Ministério de Minas e Energia

16.030

Ministério da Integração Nacional

15.956

Ministério das Cidades

13.895

Justiça do Trabalho

11.989

Justiça Federal

11.478

Ministério da Agricultura Pec. e Abastecimento

10.638

Ministério da Justiça

8.841

Ministério da Ciência e Tecnologia

6.444

Ministério do Desenvolvimento Agrário

5.445

Presidência da Republica

5.237

Justiça Eleitoral

4.277

Minist. do Planejamento, Orçamento e Gestão

4.095

Ministério Público da União

3.265

Câmara dos Deputados

3.197

Senado Federal

2.615

Ministério do Turismo

2.508

Advocacia-Geral da União

2.116

Ministério das Relações Exteriores

1.762

Ministério do Meio Ambiente

1.676

Justiçado Distrito Federal e dos Territórios

1.419

Ministério das Comunicações

1.407

Tribunal de Contas da União

1.278

Ministério da Cultura

1225

Ministério do Desenvolv., Indústria e Comércio

1.197

Ministério do Esporte

1.066

Superior Tribunal de Justiça

913

Supremo Tribunal Federal

546

Justiça Militar

315

Gabinete da Vice-Presidência da Republica

6

Total

1.416.373

Fonte: Contas do Governo da República – 2009 (Base: SIAFI)
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