Natureza: Relatório de Auditoria



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Conclusões


286. O presente trabalho teve por objetivo verificar recursos e dispêndios das empresas estatais independentes, com destaque para o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI). Para tanto, buscou-se abordar o processo de programação e execução orçamentária e sua aderência à legislação orçamentária; o acompanhamento e controle da programação e execução orçamentária por parte dos órgãos envolvidos e sua suficiência; a compatibilidade do OI com as inovações promovidas na legislação contábil; e a compatibilidade do Programa de Dispêndios Globais (PDG) com os relatórios e demonstrativos contábeis.

287. Sobre o processo relativo ao OI, constatou-se primeiramente que o conceito de investimento para fins do orçamento das empresas estatais tem sofrido mudanças, com o objetivo de evidenciar o que de fato seja interessante para o poder público conhecer, controlar e dar transparência.

288. Levantou-se também a existência de empresas estatais constantes do OI que receberam sucessivos aumentos de capital do Tesouro, sendo que apenas parte desse montante financiou investimentos das entidades de 2005 a 2009. Além disso, identificou-se que algumas dessas empresas financiaram no período mais da metade dos respectivos investimentos com recursos do Tesouro, passando de 90% em alguns casos.

289. Especificamente sobre a programação e execução orçamentária, verificou-se que o OI utiliza as classificações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010, exceto pela fonte de recursos, que não vem sendo utilizada adequadamente.

290. Constatou-se, também, que a execução do orçamento extrapola as dotações em algumas ações não apenas ao final do exercício, mas durante todo ele, não sendo os créditos adicionais solicitados há época adequada para viabilizar a correta execução dos investimentos. Foi possível, ainda, identificar ações classificadas como atividade, mas com escopo de projeto, bem como foram observadas ações que possivelmente abrigam mais de um Projeto de Grande Vulto sem o necessário detalhamento de acordo com o que dispõe o PPA.

291. Sobre o acompanhamento e controle do OI, identificou-se deficiência no processo no âmbito dos órgãos central e setorial de orçamento, que não permite corrigir a tempo as extrapolações de dotação, bem como analisar a correta caracterização dos PGVs. Além disso, não obstante o Siest seja útil para empresas estatais, como instrumento de compatibilização de seus investimentos à ótica orçamentária, por ser apenas informativo, não funciona como instrumento de controle sobre a execução dos gastos.

292. Observou-se que o comando específico da LDO relativo aos investimentos para fins de elaboração do OI, embora em permanente aprimoramento, carece, em razão das recentes inovações na legislação contábil, de uma rediscussão sobre definição das despesas que deveriam compô-lo, em especial sobre a permanência da exclusão das despesas com arrendamentos mercantis financeiros. Sobre este último fato, propôs-se uma solução, via PDG, por onde seriam evidenciados de forma discriminada os montantes despendidos com arrendamentos mercantis financeiros e operacionais.

293. No tópico das Inversões Financeiras verificou-se a ocorrência de operações vultosas entre empresas estatais e privadas realizadas mediante substanciais aportes públicos para a realização indireta de investimentos, a merecer sistemática conferência dos valores envolvidos e registros que promovam maior transparência para o acompanhamento pela sociedade e especialmente pelos órgãos oficiais de controle. Observou-se, na mesma esteira, a necessidade de compatibilização dos registros do PDG com os normativos contábeis por meio da adoção de subitens orçamentários que discriminem as Inversões Financeiras de acordo com a espécie societária para a qual os recursos estão sendo transferidos.

294. Constatou-se, enfim, a existência de empresas, sendo algumas supostamente sediadas no exterior, que, embora controladas indiretamente pela Petrobras por intermédio da PETROBRAS INTERNATIONAL BRASPETRO B.V. – PIB BV, não constam do rol de estatais que compõem o OI, em aparente desacordo com o art. 165, § 5º, da Constituição Federal. Diz-se aparente devido à possibilidade de não ter havido previsão de realização de despesas com ativo imobilizado para o exercício.

295. Convém, enfim, anotar que, diante do crescimento das parcerias público-privadas, das variadas formatações que se valem essas associações para se estruturarem no corpo dos Grupos Econômicos Estatais, bem assim da recente harmonização da contabilidade empresarial brasileira com as normas internacionais, é fundamental que se promova à luz das mudanças na legislação contábil e orçamentária uma releitura dos conceitos e da organização orçamentária no que tange ao Orçamento de Investimentos e ao Programa de Dispêndios Globais.

296. De maneira geral, pela retirada do OI de entraves meramente formalistas, reconhecendo-se, contudo, que muito já se avançou, tornando-o um instrumental mais flexível ao empresário estatal; o PDG, pelo caráter mais abrangente, a ele direcionar parte substancial do acompanhamento e controle das estatais na busca de uma visão mais integrada, aprimorando o seu poder informacional, transformando-o de um “mero” rol de itens orçamentários, ou de uma utilização meramente fiscal, para um instrumento que registra o compromisso empresarial com o desempenho estatal e sua vinculação aos objetivos governamentais, cuja face financeira se expressa por meio dos orçamentos.

Proposta de Encaminhamento


297. Diante do exposto, sugere-se à Egrégia Corte de Contas a adoção das seguintes propostas:

a) Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei no 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest) que:

1) passe a discriminar, na despesa, as fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações consignadas na LOA, em atenção ao que dispõe a Lei de Diretrizes Orçamentárias;

2) em razão das novas disposições da Lei n.º 11.638, de 2007, crie, para aplicação pelas estatais, itens/subitens orçamentários nos demonstrativos do PDG – em especial na Discriminação das Aplicações de Recursos (DICAR) e na Demonstração do Fluxo de Caixa (DFLUX)– que representem separadamente as despesas correntes com arrendamento operacional e as despesas de capital com os arrendamentos financeiros, sem prejuízo da criação de subitens que informem sobre a categoria a que se configura o objeto do arrendamento, a exemplo dos bens de informática, conforme atualmente é registrado;

3) no âmbito de sua competência para “processar e disponibilizar informações econômico-financeiras encaminhadas pelas empresas estatais”, conforme estabelece o inciso III do art. 6º do Anexo I do Decreto n.º 7.063/2010, que desenvolva sistemática de conferência, para validação, da conformidade dos valores lançados pelas estatais no Siest, de sorte a assegurar-se de que o valor registrado corresponde ao que determina o Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Programa de Dispêndios Globais para empresas do setor produtivo estatal (MTO-PDG-SPE) como conteúdo do item orçamentário específico;

4) com fulcro na sua competência estabelecida no art. 6º do Anexo I do Decreto n.º 7.063/2010, em especial nos incisos III, IV e XII, segundo o quais deve “processar e disponibilizar informações econômico-financeiras encaminhadas pelas empresas estatais” e “contribuir para o aumento da eficiência e transparência das empresas estatais e para o aperfeiçoamento e integração dos sistemas de monitoramento econômico-financeiro, bem como para o aperfeiçoamento da gestão dessas empresas”, e assim proporcionar maior transparência às informações apresentadas no PDG quanto às Inversões Financeiras e garantir sua compatibilidade com os normativos contábeis, sejam adotados as seguintes providências:

4.1) discriminar as Inversões Financeiras de acordo com a espécie de vínculo societária, nos termos do que hoje dispõe a legislação contábil, categorizando as Inversões Financeiras conforme se trate de dispêndio transferido a uma controlada, uma subsidiária integral, uma entidade controlada em conjunto, uma coligada e uma Entidade de Propósito Específica, nos moldes apresentados no Relatório de Auditoria;

4.2) orientar as empresas estatais a manterem informações detalhadas sobre suas participações nas parcerias com entidades privadas, contemplando, entre outras, informações sobre a forma e o vínculo societário, as atividades ou o objeto das avenças, bem assim destacando as operações que envolvam fluxos econômicos e financeiros decorrentes ou não de Inversões Financeiras – integralização de capital, empréstimos, financiamentos, adiantamentos, garantias, etc.

b) Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest) que faça constar de manual próprio ou do Manual Técnico de Orçamento já existente, atualmente relativo apenas aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, a base conceitual relativa ao processo orçamentário de investimentos das empresas estatais independentes, bem como suas peculiaridades existentes

c) Dar ciência às estatais dos grupos Eletrobras e Petrobras, por intermédio das empresas holding, da necessidade de registrarem os valores correspondentes às Inversões Financeiras nos itens orçamentários específicos discriminados no MTO-PDG-SPE, notadamente quanto aos aportes direcionados às SPEs;

d) Encaminhar cópia do Relatório, Voto e Acórdão às Secretarias de Controle Externo desta Corte para que, no âmbito do processo de análise das contas das entidades de suas clientelas, possam identificar a execução de despesas em programações acima das respectivas dotações, em descumprimento ao art. 167, inciso II, da Constituição Federal;

e) Encaminhar cópia do Relatório, Voto e Acórdão que vier a ser proferido:

1) ao Senador Francisco Dornelles, relator do Projeto de Lei Complementar nº 229, de 28 de maio de 2009, de iniciativa do Senado Federal, que trata do art. 165, § 9º, da CF, a fim de subsidiar intervenções no que diz respeito ao Orçamento de Investimento das Empresas Estatais;

2) aos órgãos representantes do Poder Legislativo Federal, por intermédio da Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, da Constituição Federal – atual Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) –, bem assim ao representante do Poder Executivo Federal, por intermédio do Ministério do Planejamento, para eventual rediscussão sobre as matérias correlacionadas, notadamente no que respeita à exceção do arrendamento mercantil no conceito de investimento trazido nas LDOs para fins de Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, haja vista a recente alteração do art. 179 da Lei n.º 6.404, de 1976, por intermédio da Lei n.º 11.638, de 2007, que passa a reconhecer o arrendamento mercantil financeiro em sua essência como uma forma de aquisição de bens, passíveis de registro no ativo imobilizado.

f) Arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso IV, do Regimento Interno do TCU. [...]”.

3. Estando os autos conclusos a este Relator, foram constatadas as inconsistências em algumas tabelas e informações constantes do Relatório, o que levou a unidade técnica a encaminhar a instrução complementar abaixo reproduzida, para que fossem promovidas as alterações necessárias:

‘[...] 2. O presente TC foi encaminhado ao Gabinete do Ministro Relator Aroldo Cedraz em Agosto de 2011, entretanto, foi observada a necessidade de que fossem realizadas algumas alterações no texto do relatório elaborado por esta Secretaria, conforme listado abaixo:

a) Na Tabela 17 - Grupo Eletrobrás – Saldo e fluxos econômicos em 2009 – SPEs, o valor total da coluna “INTEGRALIZADO”, quarta coluna, que é 490.754.118, deve ser substituído por 868.067.427;

b) À identificação da fonte dos dados, constante do rodapé da Tabela 17 (fls 49) deve ser acrescentada a expressão abaixo destacada em negrito:

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