Natureza: Relatório de Auditoria



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“Fonte: Arquivo eletrônico enviado pela Eletrobrás, após consulta às Subsidiárias, e Relatório de Gestão das Subsidiárias.”

c) Em razão da modificação anterior, no parágrafo 196, fls. 49, primeira linha, o valor “R$ 492 milhões” deve ser substituída por “R$ 868 milhões”;

d) No parágrafo 220, terceira linha, fls. 55, substituir a expressão “... não buscou...”, por “... não buscaram”;

e) Incluir no relatório impresso, caso não tenha aparecido na impressão – embora já conste do relatório eletrônico disponibilizado no e-TCU –, a tabela abaixo (Tabela 9), a ser inserida entre os parágrafos 163 e 164, fls. 41/42. Ressalte-se que a Tabela 9 não contém dados inseridos, está propositadamente vazia, uma vez que serviu tão somente para informar o que se havia solicitado aos grupos estatais. Conforme se explica nos parágrafos 164 e 165, o Grupo Eletrobrás nada apresentou, uma vez que não teria registro de arrendamento financeiro. O Grupo Petrobrás, diferentemente, embora possua tais dados, não os encaminhou na forma solicitada na Tabela 9, alegando que demandaria mais tempo, de forma que foi acordado que enviasse os dados, inicialmente, em uma forma mais simples, agregada, conforme consta da Tabela 10.

Tabela 9 - Contratos de arrendamento mercantil




Estatal Arrendatária

Bem Imobilizado

(Descrição)



Valor Arrendado

(Bem)


Valor Residual

(R$)


Recebimento do bem

(Data)1


Prazo

Contratual

(Meses)


Valor total das parcelas2


Total Pago

2008


(R$)

Total Pago

2009


(R$)



























1(Lançado no Ativo Imobilizado).
2(Amortização + Juros/Outros + Residual).

3. Diante do exposto, propõe-se encaminhar a presente instrução ao Gabinete do Ministro Relator Aroldo Cedraz, para que possam ser providenciadas as alterações no sobredito Relatório de Auditora. [...]”.

4. Para melhor entendimento, procedi às alterações sugeridas diretamente do Relatório originalmente submetido a este Relator. A alteração mais relevante foi em relação ao valor constante da Tabela17 (item 195 de R$ 490.754.118 para R$ 868.067.427), bem como correção na reprodução desse mesmo valor efetivado no item 196 do mesmo Relatório. Informo, por relevante, que as modificações procedidas nos dados, embora significantes, não afetam o raciocínio desenvolvido pela Semag.

É o Relatório.

VOTO
Trago à apreciação deste Plenário Relatório de Auditoria realizada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), com o objetivo de verificar os recursos e os dispêndios das empresas estatais independentes, com destaque para o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI).

2. Para tanto, a Semag buscou abordar o processo de programação e execução orçamentária e sua aderência à legislação correlata, ao acompanhamento e ao controle de sua da programação e execução por parte dos órgãos envolvidos. Verificou, também, a suficiência e a compatibilidade do OI com as inovações promovidas na legislação contábil, bem como a compatibilidade do Programa de Dispêndios Globais (PDG) com os relatórios e demonstrativos contábeis.

3. Visando trazer maior clareza à exposição, a unidade especializada fez constar no Relatório informações sobre a evolução do conceito de investimento para fins do orçamento das empresas estatais, mostrando que este conceito tem sofrido mudanças, com o objetivo de evidenciar o que de fato seja interessante para o poder público conhecer, controlar e dar transparência.

4. Discorreu, também, sobre o conceito de empresa estatal dependente, deixando evidenciado que a legislação vigente estabelece diversos critérios restritivos e de controle quando a relação de dependência é estabelecida.

5. A unidade técnica expõe, ainda, que, diante da observação da legislação, da doutrina e dos fatos apontados no presente trabalho, a conclusão é que sobrepor a forma jurídica de transferência de recursos à empresa (aumento de capital) ao que de fato os recursos transferidos custeiam é ir de encontro ao que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LRF) pretendeu. Assim, assegura que este é um ponto relevante que precisa ser pesado para que se possa definir metodologia de análise, passível de aplicação a qualquer entidade, para classificar as empresas estatais como dependentes ou não. Entende que se trata de matéria que merece discussão aprofundada de modo que se possa definir a melhor forma de identificar o atendimento à LRF.

6. Na auditoria foi constatada a existência de empresas estatais constantes do OI que receberam sucessivos aumentos de capital do Tesouro, sendo que apenas parte desse montante financiou investimentos das entidades de 2005 a 2009. Além disso, identificou-se que algumas dessas empresas financiaram, no período analisado, mais da metade dos respectivos investimentos com recursos do Tesouro, passando de 90% em alguns casos.

7. Antes de passar a análise da programação e execução do OI, a Semag destaca que existem três manuais técnicos de orçamento, quais sejam: Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Orçamento fiscal e da Seguridade Social (MTO-OFSS), Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Programa de Dispêndios Globais para empresas do setor produtivo estatal (MTO-PDG-SPE) e o Manual Técnico de Orçamento de Elaboração do Programa de Dispêndios Globais para instituições financeiras (MTO PDG -IF). Registra, entretanto, que não foi editado Manual Técnico de Orçamento que trate de OI, sua elaboração, estrutura e conceitos.

8. Quanto a essa questão, a unidade especializada defende a expedição de recomendação ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que busque evidenciar, em Manual Técnico, diretrizes, conceitos e informações relativos à esfera orçamentária de investimento das estatais, com o intuito de fortalecer o processo orçamentário dessas empresas, dada a sua peculiaridade.

9. Propõe, também, que seja realizada determinação ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest) para que discrimine, na despesa, as fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações, em atenção ao que dispõe a LRF.

10. Sobre o acompanhamento e controle da programação e execução do OI em relação ao que dispõem as normas e a competência dos órgãos envolvidos, a Semag constatou que a execução do orçamento extrapola as dotações em algumas ações não apenas ao final do exercício, mas durante todo ele, não sendo os créditos adicionais solicitados na época adequada para viabilizar a correta execução dos investimentos.

11. Identificou ações classificadas como atividade, mas com escopo de projeto, bem como observou ações que possivelmente abrigam mais de um Projeto de Grande Vulto (PGV), sem o necessário detalhamento, como que dispõe o PPA.

12. Sobre o acompanhamento e controle do OI, identificou deficiência nos processos dos órgãos central e setorial de orçamento, que não permite corrigir a tempo as extrapolações de dotação, bem como analisar a correta caracterização dos PGVs. Além disso, não obstante o Sistema de Informações das Empresas Estatais (Siest) seja útil para empresas estatais, como instrumento de compatibilização de seus investimentos à ótica orçamentária, por ser apenas informativo, não funciona como instrumento de controle sobre a execução dos gastos.

13. Diante disso, sugere que seja encaminhada cópia do Relatório, Voto e Acórdão às Secretarias de Controle Externo desta Corte para que, no âmbito do processo de análise das contas das entidades de suas clientelas, possam identificar possíveis irregularidades e propor medidas cabíveis.

14. Sobre a compatibilidade do OI com a legislação contábil, a Semag assegura que, não obstante em números consolidados seja possível acompanhar e avaliar a contribuição de cada estatal para o alcance do resultado primário almejado, constatou a necessidade de aprimoramento quanto à organização e conteúdo das informações, de modo a permitir maior compreensão e controle orçamentário.

15. Especificamente sobre a programação e execução orçamentária, verificou que o OI utiliza as classificações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010, exceto pela fonte de recursos, que não vem sendo utilizada adequadamente.

16. A Semag observou, também, que o comando específico da LDO relativo aos investimentos para fins de elaboração do OI, embora em permanente aprimoramento, carece, em razão das recentes inovações na legislação contábil, de uma rediscussão sobre definição das despesas que deveriam compô-lo, em especial sobre a exclusão das despesas com arrendamentos mercantis financeiros. Sobre este último fato, propõe solução, via PDG, por onde seriam evidenciados de forma discriminada os montantes despendidos com arrendamentos mercantis financeiros e operacionais.

17. No tópico das Inversões Financeiras verificou a ocorrência de operações vultosas entre empresas estatais e privadas efetivadas mediante substanciais aportes públicos para a realização indireta de investimentos, a merecer sistemática conferência dos valores envolvidos e registros que promovam maior transparência para o acompanhamento pela sociedade e especialmente pelos órgãos oficiais de controle. Observou, na mesma esteira, a necessidade de compatibilização dos registros do PDG com os normativos contábeis por meio da adoção de subitens orçamentários que discriminem as Inversões Financeiras de acordo com a espécie societária para a qual os recursos estão sendo transferidos.

18. Constatou, enfim, a existência de empresas, sendo algumas supostamente sediadas no exterior, que, embora controladas indiretamente pela Petrobras por intermédio da Petrobras International Braspetro B.V. – PIB BV, não constam do rol de estatais que compõem o OI, em aparente desacordo com o art. 165, § 5º, da Constituição Federal. Diz aparente devido à possibilidade de não ter havido previsão de realização de despesas com ativo imobilizado para o exercício.

19. Face aos achados de auditoria, por meio dos ofícios 207 a 212/2011-TCU/Semag (fls. 91/96), foi solicitado ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest), à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), à Secretaria-Executiva do Ministério de Minas e Energia (MME), à Petrobras e à Eletrobras que, caso julgassem pertinente, apresentassem suas considerações sobre o teor do relatório de auditoria preliminar, nas áreas concorrentes a suas atuações.

20. Apenas o Dest e a Petrobras fizeram comentários a respeito do relatório, por meio dos documentos acostados às fls. 1041/1048 e 1049/1052 do anexo 1, v. 5, os quais foram analisados pela Semag às fls. 57/72.

21. A manifestação das entidades sobre o teor do Relatório mereceram detido exame de auditores da Semag. Nos itens a seguir, os principais pontos do pronunciamento da unidade técnica serão relatados e analisados.

22. A respeito da elaboração de manual técnico específico para orçamento de Investimento (item 4.1.3), embora o Dest tenha informado que está empenhado em elaborar manual específico para OI, e que este deverá ser desenvolvido tão logo seja concluída a documentação do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop), a Semag entende prudente manter o encaminhamento proposto, uma vez que a medida informada pelo órgão não vai ter execução imediata.

22. Sobre discriminar, na despesa, as fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações, em a atenção ao que dispõe a LDO, independentemente dos argumentos apresentados pelo Dest, transcritas no item 5.2 do Relatório precedente, a unidade técnica defende que há disposição expressa na referida lei sobre quais seriam as fontes de financiamento a serem discriminadas, (fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações). Assim, entende adequado manter a determinação.

24. No que tange à discriminação dos PGVs, o Dest defende que o processo de elaboração orçamentária já seria suficiente para identificá-los, não havendo necessidade de desenvolver outra sistemática para análise da qualidade dos projetos de investimento, até por que estes estariam em harmonia com as disposições das respectivas LDOs.

25. A Petrobras, por sua vez, inicialmente destaca a importância de se atentar para o fato de que o dispositivo do PPA que trata dos PGVs refere-se apenas a ações do tipo projeto, e não a atividades. Relata que, se o orçamento da estatal fosse elaborado em respeito ao dispositivo do PPA que dispõe sobre os PGVs, o número de ações poderia alcançar a casa dos milhares, dificultando a visão global do atendimento às políticas públicas.

26. Já a Semag defende que, de fato, as disposições do PPA são para ações do tipo projeto, no entanto, a intenção da exposição feita em itens precedentes da instrução (148 a 152), foi justamente de mostrar que existem atividades com características de projeto na LOA e que o fato de o dispositivo implicar aumento no número de ações no orçamento não constitui razão para o seu descumprimento.

27. A respeito do argumento do Dest, a unidade técnica informa, ainda, que foram identificados projetos com definição ampla e que passam a noção de “ações guarda-chuva”, que englobariam outros projetos menores. Em que pese essa informação, ressalta que as possíveis mudanças que serão introduzidas sobre a matéria no PPA 2012-215, poderão trazer mudanças significativas sobre a matéria. Assim, entende melhor retirar a recomendação para que seja oportunamente reavaliada, após a definição das bases do novo PPA.

28. Quanto à determinação para que o Dest crie, para aplicação pelas estatais, itens/subitens orçamentários nos demonstrativos do PDG, em especial da Discriminação das Origens de Recursos (Dicar) e na Demonstração do Fluxo de Caixa (Diflux), que representem, separadamente, as despesas correntes com arrendamento mercantil operacional e as despesas de capital com arrendamentos financeiros, sem prejuízo da criação de subitens que informem sobre a categoria que configura arrendamento, a exemplo dos bens de informática, conforme atualmente é registrado, a entidade considera o detalhamento do PDG suficiente para atender às diretrizes do Governo de promover o controle dos gastos das empresas estatais, compatibilizando-os com as fontes do setor público, com riscos de pressões sobre o acionista majoritário, no caso a União, e sobre a economia de modo geral.

29. Por outro lado, considera que o arrendamento mercantil financeiro, por força das alterações contábeis introduzidas pela Lei 11.638/2007, é registrado no “ativo imobilizado” das empresas e que, conforme disposto no art. 54 da LDO/2011 esses valores não integram o orçamento de investimento, em termos orçamentários, razão pela qual vislumbra a necessidade de o PDG registrar separadamente arrendamento financeiro e arrendamento operacional.

30. A unidade técnica, diferentemente do Dest, afirma que o papel do orçamento estatal é amplo, prestando-se não somente ao controle do déficit e, consequentemente, endividamento, como também deve ser formulado e compreendido numa visão macro, como parte integrante na consecução dos objetivos governamentais. Ou seja, o orçamento estatal não se limita, e não deve se limitar, ao cumprimento de metas fiscais.

31. No que tange à afirmação do Dest, de que os valores são irrelevantes e de pouca materialidade, defende que o argumento não se sustenta em vista da seleção efetivada pelo próprio Departamento das contas que compõem a estrutura dos demonstrativos, em especial da Dicar. Por essas razões, propõe a manutenção da determinação.

32. Quanto às informações econômico-financeiras, a unidade técnica defende que, não obstante o Dest divulgue o “Perfil das Empresas Estatais” contendo dados econômico-financeiros das empresas, bem assim, seu “Relatório Anual – Execução Orçamentária das Empresas Estatais”, e que, para tanto, faça cruzamento das informações contidas no PDG com as constantes das demonstrações contábeis das empresas, foram constatadas significativas incongruências entre os dados levantados e os registros constantes do PDG.

33. Diante disso, defende a Semag que, por ser competência do Dest processar e disponibilizar informações econômico-financeiras encaminhadas pelas estatais, conforme estabelece o inciso III do at. 6º do Decreto 7.063/2010, compete-lhe, sim, aprimorar sistemática de conferência da conformidade dos valores lançados pelas estatais no Sist, e assegurar-se de que, ao menos, não haja disparidade entre registros lançados no PDG e aqueles registrados nos controles contábeis das entidades, notadamente quando envolve valores expressivos.

34. Confirma, portanto, a competência do Dest para levar a contendo o aprimoramento necessário e mantém a determinação.

35. No que diz respeito aos subitens das inversões financeiras (participações e vínculos societários), faz comentários a respeito dos argumentos apresentados pelo Dest, mas ao final, defende a manutenção da determinação por entender que os itens orçamentários do PDG precisam ser adequados na expectativa de harmonização com os atuais conceitos estabelecidos pela legislação contábil, sobretudo em razão de que o conteúdo dos relatórios e demonstrativos elaborados e publicados pelas empresas estatais está a eles subordinado.

36. Por fim, quanto ao item referente às parcerias com entidades privadas, no qual a unidade técnica entende necessário determinar ao Dest que mantenha informações detalhadas sobre a participação das estatais nas parcerias com essas entidades privadas e aquele departamento, insiste em afirmar que excede a sua competência manter essas informações, houve a conclusão de que não poderia o órgão manifestar-se com propriedade sobre “a assunção, pela União ou por empresa estatal, do controle acionário de empresa privada” se desconhecesse as atividades ou o objetivo das avenças e das operações que envolvam fluxos econômicos e financeiros decorrentes da participação nessa parceria.

37. Assim, o cumprimento da determinação sugerida pela Semag de foram alguma poderia ser confundida com gerência de negócios estatais ou intromissão na gestão da empresa e sim, forma de possibilitar ao órgão manter informações básicas referentes às parcerias, cumprindo uma das primeiras funções que ressalta de suas competências explícitas e implícitas, de ser aglutinador de informações econômicas, financeiras e orçamentárias do universo das estatais, contribuindo efetivamente, conforme determina o inciso XII do art. 6º do anexo I do Decreto 7.063/2010, para a transparência dessas empresas, para aperfeiçoamento e integração dos sistemas de monitoramento econômico-financeiro e para o aperfeiçoamento da gestão, esta última competência justamente a alegada como absolutamente fora da sua esfera de atribuições.

38. Entretanto, em atenção às considerações do Dest, sugere a alteração dos termos iniciais da proposta, de modo que seja determinado, com amparo no art. 6º do anexo I do Decreto 7.063/2010, especialmente nos seus incisos III, IV e XII, que o órgão oriente as empresas estatais a manterem informações referentes às suas participações em parcerias com entidades privadas na forma proposta no Relatório.

39. A Semag anotou, ao final do relato que, diante do crescimento das parcerias público-privadas, das variadas formatações que se valem essas associações para se estruturarem no corpo dos Grupos Econômicos Estatais, bem assim da recente harmonização da contabilidade empresarial brasileira com as normas internacionais, seria fundamental promover, à luz das mudanças na legislação contábil e orçamentária, uma releitura dos conceitos e da organização orçamentária no que tange ao Orçamento de Investimentos e ao Programa de Dispêndios Globais.

40. Assegura, ainda que, de maneira geral, pela retirada de entraves meramente formalistas do OI, reconhece que muito já se avançou, tornando-o um instrumento mais flexível ao empresariado estatal.

41. Quanto ao PDG, assegura a Semag que, pelo caráter mais abrangente, a ele deve ser direcionado parte substancial do acompanhamento e controle das estatais na busca de uma visão mais integrada, aprimorando o seu poder informacional, transformando-o de um “mero” rol de itens orçamentários, ou de uma utilização meramente fiscal, para um instrumento que registra o compromisso empresarial com o desempenho estatal e sua vinculação aos objetivos governamentais, cuja face financeira se expressa por meio dos orçamentos.

42. A unidade técnica concluiu os trabalhos com a apresentação das propostas constantes no item 7 do relatório às fls. 73/75, v. p.

43. Não posso deixar de ressaltar a importância da apreciação, pelo Plenário desta Casa, dessas informações resumidamente apresentadas neste Voto, extraídas do percuciente trabalho desenvolvido pela Semag que possibilitou uma visão sistêmica dos aspectos legais e operacionais relativos aos orçamentos das empresas estatais e ao programa de dispêndios globais. Sem dúvida, a matéria tratada nestes autos é relevante e merece a atenção desta Casa.

44. O trabalho ora trazido à apreciação do Plenário, congrega esforços do corpo técnico na busca de respostas para as questões de auditoria propostas quais sejam: 1) se o processo de programação e execução orçamentária obedece à legislação orçamentária; 2) se o acompanhamento e controle da programação e execução orçamentária obedecem ao que dispõem as normas e competências dos órgãos envolvidos e se são suficientes; 3) se o Orçamento de Investimentos (OI) é compatível com a legislação contábil; e 4) se o Programa de Dispêndios Globais (PDG) compatibiliza-se com os relatórios/demonstrativos contábeis, estruturando-se de forma evidenciar a contribuição dos seus elementos constitutivos (recursos e dispêndios).

45. Destaco que as questões foram adequadamente abordadas e, dentro do possível, respondidas, restando, ao final, a necessidade de expedição de determinações e orientações como subsídio para o aperfeiçoamento dos instrumentos orçamentários, que, conforme defendido pela unidade técnica, nos dias atuais mais do que um mero rol de itens orçamentários, se tornou um instrumento que registra o compromisso empresarial com o desempenho estatal e sua vinculação aos objetivos governamentais, cuja face financeira se expressa por meio dos orçamentos.

46. Feitos esses breves comentários, e dado o caráter descritivo do relatório precedente, cujos resultados dos levantamentos empreendidos pela Semag foram expressos de modo claro e objetivo, entendo adequado o seu conteúdo, a sua análise e as suas propostas, as quais incorporo às minhas razões de decidir.

Assim, com pequenos ajustes de forma, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
Sala das Sessões, em 30 de novembro de 2011.

AROLDO CEDRAZ

Relator
ACÓRDÃO Nº 3145/2011 – TCU – Plenário
1. Processo TC 016.336/2010-0.

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgãos: Ministério da Fazenda; Ministério de Minas e Energia; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Ministério dos Transportes.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

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