Natureza: Relatório de Auditoria



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Relato Histórico


9. A fim de contextualizar o ambiente em que se inserem as empresas estatais, bem como o momento em que os orçamentos dessas entidades passaram a ser elaborados no âmbito federal, serão utilizadas informações gerais sobre o tema e outras mais específicas, contadas por Marco Aurelio Pacheco Brito em seu livro sobre 30 anos do setor elétrico brasileiro.

10. Durante parte das décadas de 60 e 70, após o início do regime militar no Brasil, uma das estratégias de atuação da economia utilizadas envolvia o investimento do Estado, por meio de empresas estatais, fortemente direcionado à indústria pesada, como siderúrgica e de bens de capital. As empresas estatais cresceram com a ajuda do governo, lideraram empreendimentos juntamente com empresas privadas e criaram condições para a expansão do setor de produção de bens duráveis.

11. Com a crise internacional do petróleo em 1973, causando a elevação dos juros internacional ao final da década de 70, a economia nacional precisou ser ajustada. Como as empresas estatais buscavam recursos financeiros nos mercados nacional e internacional, pressionavam a base monetária, repercutindo sobre a política de controle da inflação.

12. Em 1979, sob o governo de João Figueiredo, Delfim Neto assumiu a Secretaria de Planejamento da Presidência da República (Seplan), encarregada de formular as decisões de planejamento e de política econômica do país. Assim que assumiu, o novo Secretário de Planejamento criou dois órgãos: a Secretaria Especial de Abastecimento e Preços (Seap), com o objetivo de “administrar” a inflação, e a Secretaria de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (Sest), para “controlar” as estatais.

13. A Sest foi originada de um grupo de pessoas que anteriormente trabalhavam em órgão fora da estrutura da Seplan e que acompanhava apenas algumas despesas de algumas estatais específicas, sem critério definido. Por incumbência de Delfim Neto, a Sest buscou estruturar o primeiro orçamento de todas as estatais brasileiras até o fim de seu primeiro ano de criação. Destaque-se que não se tinha ideia sequer da quantidade de empresas estatais brasileiras naquela época, conforme relata o autor.

14. O primeiro orçamento, fechado em 5 meses, consolidou mais de 500 empresas estatais. Os números encontrados mostraram o quanto era importante a atenção àquele setor na época, dado que o déficit dessas empresas era três vezes maior que o do orçamento fiscal em 1979.

15. As estatais tinham basicamente quatro fontes de recursos: receitas operacionais, do Tesouro Nacional, e operações de crédito internas e externas. Na busca do controle da inflação, a receita operacional passou a ser controlada pela Seap em cada setor, por meio da política de preços fixada; os recursos do Tesouro foram reduzidos a zero; e as operações de crédito caíram bastante. Em resumo, foi necessário determinar às empresas estatais cortes em seus programas de obras.

16. Posteriormente, chegou-se a identificar na prática que várias empresas encontravam uma quinta forma de se financiar, por meio de endividamento junto às grandes empreiteiras. Para dar continuidade aos empreendimentos, as empreiteiras davam andamento às obras e financiavam as estatais assumindo seus pagamentos, terminando por pressionar posteriormente o governo por soluções para saldar parte dessas dívidas e permitir que as obras continuassem.

17. Diante do relato, identifica-se que uma grande questão associada às empresas estatais historicamente foi o seu equilíbrio econômico-financeiro e suas consequências para o Estado.

As Peças Orçamentárias Atuais

Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI)

Conceito e objetivo


18. De acordo com o que dispõe a Constituição Federal (CF), art. 165, parágrafo 5º, a lei orçamentária anual compreenderá, entre outros, o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

19. Portanto, o OI é uma das três peças orçamentárias que compõem o Orçamento da União, chamadas esferas orçamentárias, sendo as demais peças conhecidas como o orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social.

20. Da definição geral dada pelo texto constitucional, duas importantes conclusões podem ser retiradas de imediato: o OI é composto apenas pelos investimentos realizados pelas empresas estatais e deverão constar do orçamento todas as empresas em que a União exerça controle, direta ou indiretamente, por meio de voto nas assembleias-gerais.

21. Ainda assim, o comando constitucional é geral, não descendo aos detalhes sobre essa esfera orçamentária, como também não o faz com relação às demais esferas (fiscal e da seguridade social). Em razão disso, e considerando ainda não ter sido editada a Lei Complementar a que se refere o art. 165, § 9º, da CF, as Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO têm trazido anualmente as definições relativas ao OI, com o objetivo de melhor detalhar sua abrangência, bem como definir o conceito de investimento e compatibilizá-lo com o que define a Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que dispõe sobre as Sociedades por Ações.

22. Conforme dispõe o art. 54 da Lei nº 12.309, de 9 de agosto de 2010 (LDO 2011), devem constar do OI todos os investimentos realizados, independentemente da fonte de financiamento utilizada, sendo consideradas como investimento as despesas com aquisição do ativo imobilizado, excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil; as benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais; e benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União.

23. Outro conceito importante relativo às empresas estatais foi trazido com a edição da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual dispõe, em seu art. 2º, inciso III, sobre a dependência do Tesouro por parte de uma empresa estatal:

“empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.”

24. O OI contempla apenas o grupo das empresas independentes, aquelas que recebem recursos da União apenas a título de aumento de participação acionária, uma vez que as demais empresas já estão contempladas no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS).

25. Dessa forma, numa análise objetiva do instrumento orçamentário, o OI objetiva autorizar as empresas estatais independentes a realizarem seus investimentos, como aquisição de bens corpóreos destinados à expansão e/ou manutenção das atividades.

Estruturação


26. Conforme tem disposto as LDOs anualmente, a composição e apresentação do OI é semelhante à do OFSS, ressalvadas disposições específicas a respeito da discriminação das fontes de financiamento no detalhamento da despesa.

27. O orçamento de investimento deve especificar a despesa usando as seguintes classificações:

– Esfera orçamentária;

– Institucional (órgão e unidade orçamentária);

– Funcional (função e subfunção);

– Programática (programa, ação e subtítulo);

Grupo de natureza de despesa;

– Identificador de resultado primário;

– Modalidade de aplicação;

– Identificador de uso;

– Fonte de recursos.

Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – Dest


28. No contexto orçamentário relativo às empresas estatais independentes, o Dest é o órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), ligado à Secretaria-Executiva deste, responsável por atuar na coordenação e consolidação das propostas relativas ao PDG e ao OI.

29. Dentre as competências, estabelecidas pelo Decreto nº 7.063, de 13 de janeiro de 2010, destacam-se:

– coordenar a elaboração do programa de dispêndios globais e da proposta do orçamento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com as metas de resultado primário fixadas, bem como acompanhar a respectiva execução orçamentária;

– promover a articulação e a integração das políticas das empresas estatais, propondo diretrizes e parâmetros de atuação, inclusive sobre a política salarial e de benefícios e vantagens e negociação de acordos ou convenções coletivas de trabalho;

– processar e disponibilizar informações econômico-financeiras encaminhadas pelas empresas estatais.

Sistema de Informações das Empresas Estatais – Siest


30. O Siest é um sistema de processamento de dados desenvolvido em alta plataforma (em inglês, mainframe) para atender às necessidades institucionais do Dest relativas ao processo orçamentário. O sistema foi desenvolvido na arquitetura Sistema de Controle de Informação ao Usuário (CICS, no inglês), da empresa IBM, escrito em linguagem de programação Cobol.

31. O Siest é disponibilizado e mantido pelo Serpro e gerenciado pelo Dest. Ele integra, em tempo real, todos os entes envolvidos no processo orçamentário das empresas estatais independentes (empresas, ministérios supervisores e o próprio Dest).

32. Cada usuário cadastrado recebe uma chave de acesso, com habilitação a uma unidade (empresa, ministério supervisor e órgão central) e um perfil específico de acesso ao sistema, em função de sua responsabilidade no processo orçamentário, podendo variar entre apenas realizar consultas até a informação e alteração de dados.

33. Durante a fase de elaboração da proposta orçamentária, os valores relativos às programações que constarão do orçamento do ano são inseridos em um sistema acessado via internet. Até 2004, o sistema utilizado para a valoração da proposta orçamentária relativa às empresas estatais independentes foi o Sistema de Informações das Empresas Estatais (SiestNet), sendo que a valoração realizadas e as respectivas programações eram armazenadas, ao final do processo, na base de dados do Sistema de Dados Orçamentários (Sidor), versão de grande porte do SidorNet, versão para entrada de dados via internet relativa ao OFSS. A partir de 2005, passou-se a utilizar o SidorNet também para o cadastramento da proposta orçamentária relativa ao OI.

34. Para o orçamento 2010, foi utilizado o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) para que as unidades orçamentárias cadastrassem a proposta, sendo as informações armazenadas na base de dados do Sidor.

35. O Siop foi desenvolvido com o objetivo de integrar os atuais sistemas utilizados na elaboração e acompanhamento do Plano Plurianual e do Orçamento da União, pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), em parceria com a Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI) e o Departamento de Empresas Estatais (Dest).

36. A idéia desse sistema integrador é ter um único sistema para alimentar o cadastro de programas e ações orçamentários, acelerando e dando qualidade ao processo de captação da proposta orçamentária. Outro ganho vislumbrado no sistema é que ele permite o acesso aos usuários via internet.

37. O Siest, por sua vez, funciona como forma de acesso à base de dados do Sidor, com módulos próprios e acesso diverso deste, de modo que as empresas possam informar suas execuções orçamentárias, permitindo ao Dest realizar todo acompanhamento relativo ao OI.

38. O Dest também trabalha no desenvolvimento de sistema para substituir o atual Siest, prevendo evolução tanto em relação à sua plataforma de desenvolvimento, que passará de grande para pequeno porte, como também em relação a suas funcionalidades, viabilizando a configuração e emissão de relatórios gerenciais e o acesso via internet.

Processo orçamentário


39. O processo orçamentário de investimento das empresas estatais tem bastante semelhança àquele relativo ao OFSS. Em resumo, identificam-se três grandes etapas: elaboração da lei orçamentária no âmbito do Poder Executivo; execução e acompanhamento do orçamento aprovado pelo Poder Legislativo; e avaliação dos resultados e do processo orçamentário encerrado.

40. Na etapa de elaboração do orçamento, distinguem-se duas fases: qualitativa e quantitativa. Na qualitativa, que ocorre durante os meses de maio e junho, analisa-se a programação das empresas, ou seja, os programas e as ações que as empresas pretendem desenvolver no exercício cujo orçamento estão elaborando. Inicialmente a empresa, juntamente com o Ministério supervisor, propõe, com base na programação já existente de exercícios anteriores, a inclusão, alteração ou exclusão de programações. Em seguida, essas proposições são discutidas com técnicos do Dest e da SPI e posteriormente validadas, tornando-as disponíveis para a fase seguinte de alocação de recursos.

41. Na fase quantitativa, que ocorre por volta do mês de julho, as empresas quantificam os investimentos que serão realizados no exercício seguinte, bem como as metas físicas que serão alcançadas com esses investimentos, com base nas programações validadas durante a fase qualitativa. Para isso é importante que as empresas e os ministérios supervisores tenham os valores disponíveis para investimentos.

42. O limite máximo de investimentos proposto para cada uma das empresas estatais é obtido a partir da efetiva disponibilidade de recursos próprios e de terceiros, calculada após a destinação prioritária destes para a cobertura das despesas consideradas incomprimíveis (contratuais, relativas à dívida e as necessárias à manutenção das atividades empresariais). As informações das despesas que não são investimentos propriamente ditos constam apenas do PDG, e sua elaboração precisa ocorrer em conjunto com a do OI, de modo a subsidiá-lo com o limite de investimentos para o exercício.

43. Concluída a fase quantitativa de elaboração do OI, o orçamento é finalizado pelo Dest e enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto, com previsão de retorno para sanção até 22 de dezembro, final da sessão legislativa, de acordo com previsto no art. 35, § 2º, inciso III do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

44. Na segunda etapa do processo orçamentário, durante o exercício de vigência do OI, o Dest desempenha atividades de acompanhamento e monitoramente do orçamento. Este Departamento acompanha execução orçamentária dos dispêndios, com base em informações mensais dos gastos enviadas pelas empresas via Siest, bem como informações relativas aos compromissos fiscais assumidos pela empresa.

45. Conforme consta do art. 3º do Decreto nº 3.735, de 24 de janeiro de 2001, as empresas estatais devem encaminhar ao Dest, até o dia 20 do mês subsequente ao de referência, por meio do Siest, os dados de acompanhamento relativos ao OI. Esses dados são utilizados por aquele Departamento para elaborar os relatórios bimestrais de execução orçamentária das empresas estatais independentes, publicados no sítio do MPOG na internet.

46. São realizadas também revisões e alterações do orçamento vigente, em razão tanto de execuções acima do esperado, como de contingências que tenham impacto negativo nos investimentos da empresa. Essas mudanças são realizadas com a edição de créditos adicionais, podendo ser efetivadas por meio de lei específica ou de normativo infralegal, nos casos e limites em que a Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada exercício autoriza.

47. Por fim, a terceira etapa do processo, que se encerra no início do exercício seguinte, diz respeito à consolidação dos dados orçamentários executados, a fim de serem realizadas análises relativas ao desempenho das empresas que possibilitem aprimorar as programações futuras e subsidiar a definição de novas metas fiscais.

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