Natureza: Relatório de Auditoria



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Análises Realizadas

Sobre a aderência da programação e execução do OI à legislação orçamentária

O conceito de investimento


70. Conforme trazido no tópico 3.1, sobre a normatização relativa ao OI, que define sua composição, identificou-se que integram o orçamento dessa esfera os investimentos realizados pelas empresas estatais e deverão constar do orçamento todas as empresas em que a União exerça controle, direta ou indiretamente, por meio de voto nas assembleias-gerais.

71. Ademais, conforme dispõe a LDO 2011, são consideradas como investimento as despesas com aquisição do ativo imobilizado, excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil; as benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais; e benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União.

72. É importante entender melhor a definição contida na LDO 2011, bem como sua evolução, uma vez que o comando vem sendo alterado ao longo dos anos. Desde 1990, ano de vigência da primeira LDO no Brasil, o conceito de investimento das empresas estatais para fins de OI tem sido explicitado anualmente nas LDOs, com algumas alterações nas primeiras edições. De 1998 a 2007, as leis de diretrizes mantiveram a definição de investimentos como despesas com aquisição do ativo imobilizado, excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil.

73. O conceito utilizado nesse período buscava captar todos os gastos que contribuíam para a formação do ativo imobilizado das empresas, ou seja, que tinham por objeto bens corpóreos destinados à manutenção das atividades da companhia ou da empresa ou exercidos com essa finalidade.

74. Diversas são as peculiaridades a que estão sujeitas as empresas estatais de acordo com o setor em que atuam. Nos casos da Infraero e das Companhias Docas, por exemplo, as empresas administram bens da União, ou seja, qualquer despesa que contribua para formação do ativo imobilizado relacionado a esses bens não é de fato um investimento para essas empresas, já que os ativos imobilizados em questão, quais sejam os portos públicos e os aeroportos, não são dessas entidades, mas da União.

75. Devido a essa especificidade, a partir da Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO 2008) passou-se a considerar como investimento benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais. Esse conceito permaneceu, sem alteração, nas leis de diretrizes para 2009 e 2010.

76. Na LDO 2011, incluiu-se mais uma hipótese de consideração de despesas como investimento, relativa a benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União, a fim de compatibilizar o conceito de investimento para fins da abrangência do OI com a prática verificada nas empresas.

77. A Deliberação CVM nº 611, de 22 de dezembro de 2009, aprovou e tornou obrigatório, para as companhias abertas, a Interpretação Técnica ICPC 01, emitida pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC), que trata de contratos de concessão. Um dos entendimentos trazidos pela ICPC 01 trata dos direitos do concessionário sobre a infraestrutura concedida, transcrito a seguir:

“Tratamento dos direitos do concessionário sobre a infra-estrutura

11. A infra-estrutura dentro do alcance desta Interpretação não será registrada como ativo imobilizado do concessionário porque o contrato de concessão não transfere ao concessionário o direito de controle (muito menos de propriedade) do uso da infra-estrutura de serviços públicos. É prevista apenas a cessão de posse desses bens para realização dos serviços públicos, sendo eles revertidos ao concedente após o encerramento do respectivo contrato. O concessionário tem acesso para operar a infra-estrutura para a prestação dos serviços públicos em nome do concedente, nas condições previstas no contrato.”

78. Segundo as práticas contábeis existentes até aquele momento, algumas empresas contabilizavam em seu ativo imobilizado a infraestrutura entregue para a realização dos serviços objeto da concessão. Segundo informação do Dest, este era o caso das empresas do grupo Eletrobras, no que se refere às linhas de transmissão cedidas pela União.

79. Diante disso, uma vez que as despesas realizadas pelas empresas estatais em bens concedidos pela União para prestação de serviços públicos não mais contribuem para formação de seu imobilizado, dado que a Interpretação Técnica explicitamente impõe que esses bens não mais constem desse agrupamento contábil, foi necessário destacar critério de inclusão desses gastos no OI para continuar possibilitando sua transparência.

80. Destaque-se, diante do exposto, a importância da evolução do conceito de investimento. É relevante para o enriquecimento do processo orçamentário e para o acionista controlador dessas empresas, a União, que esse conceito seja interpretado à luz das disposições das leis contábeis, de modo a evidenciar o que de fato seja interessante para o poder público conhecer, controlar e dar transparência.

A configuração de dependência das empresas estatais


81. Outro ponto a ser discutido no âmbito deste trabalho, mencionado no parágrafo 23, refere-se à caracterização de dependência. Não se trata aqui de discutir o conceito trazido pela LRF, que é bastante claro, mas como essa relação de dependência com os recursos do Tesouro Nacional tem ocorrido. Essa discussão tem relevância uma vez que a caracterização da dependência tem consequências práticas para a empresa e para o ente controlador.

82. De fato, dentre as diversas pequenas mudanças advindas da caracterização de dependência, algumas têm impacto suficiente para incentivar o interesse na caracterização de empresas estatais como independentes. Primeiramente, em relação à submissão ao normativo contábil aplicável, enquanto as empresas estatais independentes observam a Lei nº 6.404, de 1976, e, apenas quando aplicável, as disposições da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, nas dependentes restam ambas aplicáveis obrigatória e integralmente. Em razão disso, surgem implicações para a empresa decorrentes da Lei nº 4.320, sendo algumas destacadas a seguir:

– Observação das etapas de realização da despesa e da receita presentes na contabilidade pública;

– Elaboração dos balanços conforme previstos na Lei nº 4.320, de 1964;

– Execução orçamentária e financeira registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

83. Ressalte-se este último ponto, uma vez que tem mudança significativa na forma de realização do orçamento da empresa. Ao usar o Siafi na modalidade total, não apenas os gastos custeados com recursos do Tesouro, e suas respectivas receitas, precisam constar do sistema, mas todos, independentemente da origem do recurso. Mais ainda, todos os gastos e as arrecadações da empresa passam a ser registrados e operados por meio do sistema, sujeitos aos controles decorrentes desse fato.

84. Outra mudança advinda da caracterização de dependência vem exatamente da norma que hoje a define, a LRF. Atender às disposições dessa Lei Complementar implica para a empresa, por exemplo, sujeitar-se:

– À programação financeira, ao cronograma mensal de desembolso, bem como às limitações de empenho e movimentação financeira ao final de cada bimestre, caso necessárias;

– Aos limites para despesas com pessoal, dívida e realização de operações de crédito, bem como aos mecanismos para recondução desses montantes aos limites estabelecidos.

85. Do exposto, percebe-se que a legislação vigente estabelece diversos critérios restritivos e de controle quando a relação de dependência é estabelecida. Isso ocorre porque a preocupação com a entidade deve ser necessariamente maior, uma vez que recursos do ente controlador estão sendo gerenciados para custear as atividades da empresa, sejam atuações finalísticas ou não.

86. Diante desse contexto, vale voltar ao que dispõe a legislação, a fim de permitir a discussão prática do conceito de dependência. Segundo a LRF, é considerada dependente a empresa estatal que receba recurso do Tesouro a qualquer título, para gastos de custeio ou capital, excetuados apenas, neste último caso, os destinados a aumento de participação acionária. Assim, o recebimento de recursos do Tesouro para qualquer destinação diversa desta última é suficiente para que a empresa seja considerada dependente.

87. A lógica da referida disposição é justamente permitir que o ente possa ter a empresa beneficiária de seus recursos mais perto do seu controle, de modo que repasses de valores não sejam realizados a fundo perdido, mas que deem resultado.



88. A seguir são apresentadas as empresas que tiveram recursos aportados sob a forma de aumento de participação no capital nos últimos anos, com base na conta “131100 – Participação da União no Capital – Tesouro” constante da DICOR no PDG:
Tabela 4. Aumento na participação do capital de empresas independentes – 2005 a 2009
















R$ milhares

Empresas

Aumento de participação no capital social realizado

2005

2006

2007

2008

2009

Total

Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – Infraero

350.000




565.110

78.000




993.110

Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ

45.648

73.118

117.181

128.218

7.792

371.957

Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro










271.000




271.000

Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp

35.440

7.395

9.412

46.313

117.446

216.006

Telecomunicações Brasileiras S.A. – Telebrás










200.000

3.042

203.042

Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia – Hemobrás

6.640

35.000

36.600

37.700

82.760

198.700

Companhia Docas do Rio Grande do Norte – Codern

15.120

11.852

30.787

19.099

101.870

178.728

Companhia Docas do Pará – CDP

3.240

2.000

2.800

7.918

79.738

95.696

Indústria de Material Bélico do Brasil – Imbel¹

1.700

49.700

41.800







93.200

Companhia Docas do Espírito Santo – Codesa

8.339

16.736

8.269

2.472

25.100

60.916

Companhia Docas do Estado da Bahia – Codeba

10.435

16.099

21.452

7.562

1.665

57.213

Companhia Docas do Ceará – CDC

2.360

20.799

5.200

10.472

3.264

42.095

Empresa Brasil de Comunicação – EBC¹







20.000







20.000

Empresa de Pesquisa Energética – EPE¹

4.645




10.000







14.645

Empresa Gestora de Ativos – Emgea²

6.300.760

(6.300.760)










-

Total

6.784.327

(6.068.061)

868.611

808.754

422.677

2.816.308
Fonte: Dest/MPOG – PDG/DICOR.
1 A empresa tornou-se dependente de recursos do Tesouro durante o período.
2 A Emgea teve seu aumento de capital de 2005 revertido em 2006.

89. Conforme se observa na tabela 4, quinze empresas receberam recursos via aumento de participação da União, sendo que as empresas IMBEL, EBC e EPE deixaram de ser independentes no período analisado, passando a constar do OFSS desde 2008, no caso desta, e 2009, no caso das outras duas. Esses montantes são expressivos, tendo chegado ao total de R$ 2,8 bilhões em cinco anos. Destaque-se que o aumento de capital realizado na Emgea em 2005, no valor de R$ 6,8 bilhões, foi revertido em 2006 devido à atuação desta Corte de Contas no TC 004.817/2006-9, resultando na redução da participação da União no capital social da empresa.

90. A expressividade dos aumentos de participação fica mais clara quando estes são analisados sob a ótica de quais recursos financiam os investimentos realizados, ou seja, mostrando quais as receitas que cada empresa utilizou para financiar seus investimentos no período de 2005 a 2009. Para evidenciar isso, foram levantados os dados correspondentes, separando os recursos relativos ao aumento de capital proveniente do Tesouro das demais fontes. O quadro a seguir apresenta os valores:


Tabela 5. Realização de investimentos nas fontes de financiamento por empresa1 –
2005 a 2009













R$ milhares

Empresa

Fonte de Financiamento

Montantes realizados2

Total

Total de Investimentos de 2005 a 20093

%

2005

2006

2007

2008

2009

Codern

Tesouro – Direto

1.332

1.251

18.343

8.122

26.240

55.288

101.234

55%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

7.582

8.696

6.466

8.551

12.263

43.558

43%

Geração Própria

222

400

1.200

220

346

2.388

2%

CDRJ

Tesouro – Direto

4.832

21.328

13.516

2.000

490

42.166

182.412

23%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

9.325

10.542

6.487

68.122

41.375

135.850

74%

Geração Própria

750

1.126

620

362

1.539

4.396

2%

Codeba

Tesouro – Direto

1.841

2.919

4.167

3.507

1.507

13.941

84.909

16%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

10.600

10.383

21.039

10.944

10.779

63.744

75%

Geração Própria

5.474

464

758

123

404

7.224

9%

CDC

Tesouro – Direto

1.963

17.196

925

221

700

21.005

37.510

56%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

3.565

272

3.139

648

4.020

11.643

31%

Geração Própria

1.232

1.354

251

1.101

924

4.862

13%

Codesa

Tesouro – Direto

5.577

8.144

4.997

492

79

19.289

41.454

47%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

12.687

660

1.342

1.310

257

16.256

39%

Geração Própria

1.700

1.931

966

763

549

5.908

14%

Codesp

Tesouro – Direto

5.686

3.925

8.882

42.663

40.322

101.478

162.732

62%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

4.688

1.306

6.512

6.475

576

19.556

12%

Geração Própria

3.522

6.705

5.128

12.044

14.300

41.699

26%

CDP

Tesouro – Direto

1.483

135

-

3.437

18.256

23.311

55.371

42%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

950

325

46

1.300

6.148

8.769

16%

Geração Própria

9.963

582

1.393

5.430

5.923

23.291

42%

Infraero

Tesouro – Direto

253.835

-

95.778

145.319

72.708

567.639

2.192.128

26%

Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores

-

96.087

-

-

-

96.087

4%

Geração Própria

24.116

271.237

301.452

132.677

211.584

941.065

43%

Outras Fontes

-

225.040

127.109

98.223

136.965

587.337

27%

Emgea

Geração Própria

625

624

728

664

802

3.443

3.443

100%

Hemobrás

Geração Própria

-

-

468

6.954

7.812

15.234

15.234

100%

Serpro

Geração Própria

72.507

98.728

121.944

98.660

131.320

523.159

523.159

100%

Telebrás

Geração Própria

-

-

301

-

-

301

301

100%

Total geral

 

446.052

791.357

753.957

660.332

748.188

3.399.887

3.399.887

-


Fonte: Dest/MPOG.
1 Constam do quadro as empresas que receberam recursos do Tesouro pela via de aumento de capital de 2005 a 2009, constantes da tabela 4, e que ainda permanecem como empresas independentes;
2 Conforme informações enviadas pelo Dest relativas às fontes de recursos (receita) usadas para financiar os investimentos de cada exercício;
3 Conforme informações enviadas pelo Dest relativas aos investimentos realizados (despesa) em cada exercício.

91. Pela análise das tabelas anteriores, verifica-se que os aumentos de capital realizados (tabela 4) nem sempre são utilizados para financiar investimentos no mesmo ano (tabela 5, linha “Tesouro Direto”). Como o DICOR, do PDG, mostra os valores que foram realizados a título de aumento de participação de capital pela União, ou seja, mostra a entrada dos valores na entidade, pode ocorrer, por exemplo, de os recursos ingressarem na empresa, mas ela não conseguir gastar completamente esses montantes no mesmo exercício. Esses recursos não gastos podem ser utilizados em exercício posteriores a título de recursos transferidos anteriormente, na linha “Tesouro – Saldos de Exercícios Anteriores”.

92. De qualquer sorte, no período analisado, desconsiderando as empresas que se tornaram dependentes durante o período, identifica-se descasamento entre os valores, com R$ 2,7 bilhões transferidos via aumento de capital e apenas R$ 1,2 bilhões executados em investimentos na empresa, seja com recursos repassados no ano ou com saldos de exercícios anteriores.

93. Em que pese não haver nenhuma ilegalidade nesse fato, a diferença de valores levanta dúvidas quanto à destinação desses recursos e à sua regularidade. É fundamental monitorar os ingressos e saldos remanescentes, a fim de identificar se o aumento de capital realizado pela União cumpriu sua função. Caso contrário, poderia-se estar diante de financiamento irregular das atividades da empresa. No entanto, para que se possa verificar a contento o fato, é necessário trabalho específico, focado nas próprias empresas, bem como nos seus órgãos supervisores.

94. Também chama a atenção o financiamento dos investimentos dessas entidades com recursos do Tesouro Nacional. Identificam-se diversas empresas que financiaram considerável parte dos respectivos investimentos, no período de 2005 a 2009, usando recursos públicos (tabela 5), listadas a seguir:

– Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ);

– Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern);

– Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba);

– Companhia Docas do Ceará (CDC);

– Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa);

– Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp);

– Companhia Docas do Pará (CDP);

– Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – Infraero

95. No âmbito do TC 004.817/2006-9, instruído nesta Semag, que resultou no Acórdão nº 3424/2007-TCU-1ª CÂMARA, avaliou-se, dentro outros aspectos, a classificação da EMGEA como empresa estatal dependente. Considerando a qualidade da argumentação construída com o objetivo de caracterizar a dependência prática de uma empresa estatal e sua total aderência ao que se busca aqui, a referida argumentação será utilizada para o presente caso, com destaque para os trechos transcritos a seguir:

“Conceito de Estatal Dependente e de Estatal Não-dependente

4.5 A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal –estabeleceu:

“Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

[...]

III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;”



4.6 O inciso acima dispõe a respeito de três aspectos:

a) conceito de empresa estatal DEPENDENTE

b) conceito de empresa estatal NÃO-DEPENDENTE

c) exceção prevista para recebimento de recursos via aumento de participação acionária

Empresa Estatal Dependente

4.7 De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, empresa estatal dependente é a empresa estatal controlada que receba, do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de:

i) despesas de pessoal OU

ii) despesas de custeio em geral OU

iii) despesas de capital

4.8 Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento (Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, Ed. Saraiva, páginas 30 e 31) informam o conceito de estatal dependente:

“A empresa estatal dependente é aquela submetida às regras dos seus controladores, isto é, aos entes da Federação, que lhe suprem dos recursos financeiros para cumprir compromissos decorrentes de despesas com custeio ou de capital. Essa relação de dependência decorre da falta de condição da empresa de manter-se com recursos próprios, por isso que nessa qualidade é assistida por suas controladoras”. (grifo nosso)

4.9 O Dest – Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais informa (anexo II, página 4) o seu entendimento sobre o que vem a ser uma empresa estatal dependente.

Ofício nº 142 – “Assim, conforme conceituação conferida tanto pela Lei Complementar nº 101/2000 como pela Portaria 589/STN/MF, o que diferencia uma empresa estatal dependente de uma não-dependente, é que a primeira vale-se de recursos financeiros repassados pelo ente controlador para pagamento de despesas com pessoal, de custeio geral ou de capital, exceto aqueles destinados a aumento de participação acionária, enquanto que a empresa não-dependente paga as despesas com pessoal, de custeio em geral e de capital com as receitas próprias geradas pelas suas atividades”. (grifo nosso)

4.10 Em resumo, uma empresa estatal é considerada dependente economicamente quando o exercício de suas atividades não gera os recursos próprios suficientes para honrar quaisquer compromissos assumidos com despesas de pessoal, ou de custeio em geral, ou de capital. Em outras palavras, quando houver necessidade de repassar recursos do ente controlador para que a empresa efetue pagamento de despesas de pessoal, ou despesas com custeio em geral, ou despesas de capital, a lei define tal empresa como estatal dependente.

Empresa Estatal Não-dependente

4.11 Empresa estatal não-dependente (ou também conhecida como independente) é a empresa estatal controlada que NÃO receba, do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de:

i) despesas de pessoal E

ii) despesas de custeio em geral E

iii) despesas de capital

4.12 Vale relembrar o que informam o Dest e Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento, respectivamente:

Ofício nº 142 – Dest “Assim, conforme conceituação conferida tanto pela Lei Complementar nº 101/2000 como pela Portaria 589/STN/MF, o que diferencia uma empresa estatal dependente de uma não-dependente, é que a primeira vale-se de recursos financeiros repassados pelo ente controlador para pagamento de despesas com pessoal, de custeio geral ou de capital, exceto aqueles destinados a aumento de participação acionária, enquanto que a empresa não-dependente paga as despesas com pessoal, de custeio em geral e de capital com as receitas próprias geradas pelas suas atividades”. (grifo nosso)

(Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal) – “A empresa estatal dependente é aquela submetida às regras dos seus controladores, isto é, aos entes da Federação, que lhe suprem dos recursos financeiros para cumprir compromissos decorrentes de despesas com custeio ou de capital. Essa relação de dependência decorre da falta de condição da empresa de manter-se com recursos próprios, por isso que nessa qualidade é assistida por suas controladoras”. (grifo nosso)

4.13 Assim, pode-se afirmar que uma empresa estatal é considerada não-dependente economicamente quando, pelo exercício de suas atividades, é possível gerar recursos próprios necessários para honrar todos os compromissos assumidos com despesas de pessoal, de custeio em geral e de capital. Em outras palavras, a empresa estatal independente não depende de repasses do seu ente controlador para efetuar pagamento de despesas de pessoal, de custeio em geral e de capital.

Exceção prevista para recebimento de recursos via aumento de participação acionária

4.14 Ao estabelecer o conceito de empresa estatal dependente, a Lei de Responsabilidade Fiscal informou que não seriam classificadas como empresas estatais dependentes aquelas empresas que, mediante aumento de participação acionária (ou aumento de capital), recebessem recursos de capital.

“Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

[...]

III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;” (grifo nosso)



4.15 O objetivo da LRF, como se demonstrará abaixo, foi o de proteger as estatais independentes de indevida classificação como empresa estatal dependente, caso, eventualmente, alguma delas viesse a receber recursos de seu ente controlador para tal finalidade. Não há como admitir que o objetivo da LRF tenha sido o de permitir que a “forma” utilizada para o repasse de recursos, qual seja, via aumento de capital, seria suficiente para descaracterizar a dependência econômica de uma empresa estatal.

4.16 Para análise da exceção prevista pela LRF, é fundamental trazer à luz a avaliação de dois aspectos: a freqüência com a qual recursos são, por ventura, repassados pelo ente controlador à empresa estatal e a origem pública, ou não, dos recursos que estão sendo utilizados pela empresa estatal para financiamento de suas operações.

Freqüência no repasse de recursos

4.17 Em relação à freqüência do repasse dos recursos, Carlos Maurício Figueiredo, Cláudio Ferreira, Fernando Raposo, Henrique Braga e Marcos Nóbrega (Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, Editora Revista dos Tribunais, 2ª Edição, página 45) comentam que:

“Deve-se observar que não configura a existência da dependência o repasse episódico de recursos para suprir deficiência momentânea de caixa da empresa controlada pelo Estado, uma vez que não se pode considerar essa norma legal sem um mínimo de razoabilidade, pois esse dispositivo deve ser interpretado a partir dos princípios gerais que regulam o funcionamento da Administração Pública. Entre eles inclui-se o da necessária colaboração dos órgãos estatais, a fim de garantir a continuidade da prestação dos serviços públicos.

Assim, não se pode interpretar esse dispositivo entendendo-se que o simples repasse eventual em, por exemplo, um único mês do exercício financeiro caracteriza a situação de dependência na empresa estatal controlada”. (grifos nossos)

4.18 Tais comentários são relevantes para incluir o critério da freqüência no repasse de recursos para a caracterização de uma empresa estatal como dependente, ou não. Em resposta (anexo II, páginas 39 e 40) a Ofício de nº 145, a STN – Secretaria do Tesouro Nacional informa que a freqüência é variável fundamental para caracterizar a dependência de uma empresa estatal em relação a seu ente controlador.

Ofício nº 145 – “Por intermédio da Resolução nº 40, de 2001, (...)o Senado Federal, objetivando definir a freqüência em que se consideram os repasses para caracterizar a dependência, considera, no §1º do artigo 1º, a seguinte definição de empresa estatal dependente, assumida pela STN por intermédio da Portaria nº 589, de 27.12.2001, que visa esclarecer conceitos, regras e procedimentos contábeis para consolidação das empresas estatais dependentes nas contas públicas”. (grifos nossos)

4.19 Informa, ainda, que a variável freqüência foi considerada no conceito de estatal dependente estabelecido pela Portaria nº 589/STN/MF, de 27 de dezembro de 2001.

“Art. 2º Para fins desta Portaria, considera-se:

[...]

II – empresa estatal dependente: empresa controlada pela União, pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade;” (grifos nossos)



4.20 Vale informar que a PGFN – Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em resposta a Ofício de nº 143 (anexo II, página 22), também reconhece a importância da freqüência para a caracterização da dependência.

Ofício nº 143 – “Ora, parece curial que o critério que há de caracterizar uma empresa estatal controlada como dependente é justamente a circunstância de depender ela de permanente aporte de recursos do ente controlador para que possa funcionar”. (grifos nossos)

4.21 A própria EMGEA (anexo II, página 86), ao avaliar o conteúdo da Portaria nº 589, concorda que, tanto o fato de receber repasse de recursos para pagamento de despesas de pessoal, ou de custeio em geral, ou de capital, quanto a freqüência com que tais repasses ocorrem, devem ser considerados para definir a dependência econômica da estatal.

“Desse último conceito depreende-se que, para ser considerada dependente, a empresa estatal deve receber recursos de seu ente controlador por, pelo menos, dois exercícios consecutivos. Deixará de ser assim considerada quando no orçamento não houver autorização para novas transferências”. (grifo do original)

Origem pública, ou não, do recurso que financia a empresa estatal

4.22 No que se refere ao outro aspecto, origem pública, ou não, dos recursos que financiam as despesas de pessoal, ou de custeio em geral, ou de capital, vale citar a doutrina de James Giacomoni (Orçamento Público, Ed. Atlas, 10ª Edição, páginas 73 a 77) ao efetuar comentários sobre o Princípio Constitucional Orçamentário da Universalidade, que tem por objetivo impedir aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário a realização de qualquer operação de despesa sem autorização parlamentar prévia.

“Provavelmente, no afã de sujeitar o universo de receitas e despesas estatais ao processo orçamentário comum, o constituinte de 1988 deu cunho demais abrangente ao conteúdo do orçamento fiscal. (...) É razoável admitir que os orçamentos de algumas destas entidades – sociedades de economia mista, por exemplo – não devam fazer parte da lei orçamentária. Operando nas condições e segundo exigências do mercado, as finanças dessas empresas, especialmente suas receitas e despesas operacionais, não são “públicas”, justificando-se, assim, sua não-inclusão no orçamento”. (grifo nosso)

4.23 Certo está o doutrinador, pois não faz sentido trazer ao ambiente orçamentário unificado (Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) as finanças daquelas empresas que, mediante a exploração de seu próprio patrimônio, obtêm os recursos necessários para financiar seus dispêndios de pessoal, de custeio em geral e de capital. Ou seja, os recursos que acabam por honrar todos seus compromissos têm origem no exercício de suas atividades e, de forma correta, podem ser classificados como recursos “não-públicos”. Essa mesma interpretação tem o Dest, conforme informado no parágrafo 4.9, acima:

a empresa não-dependente paga as despesas com pessoal, de custeio em geral e de capital com as receitas próprias geradas pelas suas atividades”. (grifo nosso)

4.24 De outro lado, faz sentido inserir no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social aquelas empresas que não consigam financiar todos os seus dispêndios de pessoal, ou de custeio em geral, ou de capital sem o repasse de recursos do seu ente controlador, ou seja, sem o repasse de “recursos públicos” para a sua manutenção plena.

Exemplos – recursos públicos e freqüência no repasse de recursos

4.25 Não se pode afastar desses dois critérios (freqüência no repasse dos recursos e origem pública dos recursos) quando da análise da exceção prevista pela LRF. Os exemplos abaixo servem para mostrar como a freqüência no repasse dos recursos e o uso de recursos públicos é importante para se determinar a dependência econômica, ou não, de uma empresa estatal.

4.25.1. Exemplo nº 01 – Estatal independente que, em determinado ano (2006), recebe aporte de recursos do ente controlador com o objetivo de expandir suas operações ou, até mesmo, para a cobertura de déficits da empresa.


Despesas

2004

2005

2006

2007

2008

Pessoal

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos Próprios

Custeio

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Capital

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios










Aumento de capital







LOA

Orç.Investimentos

Orç.Investimentos

Orç.Investimentos

Orç.Investimentos

Orç.Investimentos

a) a empresa sempre financiou seus dispêndios com a geração de recursos próprios.

b) recebeu apenas um aporte de recursos no ano de 2006.

c) apesar do aporte de recursos ter sido, evidentemente, efetuado com recursos públicos, a empresa utilizará, a partir desse instante, a nova estrutura patrimonial para a geração de seus recursos próprios.

d) tal repasse de recursos, via aumento de capital, não caracteriza a freqüência e não caracteriza o uso posterior, pela empresa, de recursos públicos para financiar seus dispêndios.

e) não pode, portanto, ser utilizado para caracterizar dependência econômica dessa empresa estatal e, desta forma, aplica-se a exceção prevista na LRF.

f) faz sentido, assim, que as despesas de referida empresa não precisem ser autorizadas no Orçamento Fiscal; com exceção das despesas de capital (investimentos) que, de acordo com a Constituição Federal (Artigo 165, §5º, II), sempre serão autorizadas no Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

4.25.2. Exemplo nº 02 – Estatal independente que, a partir de determinado ano (2006), passa a receber sucessivos aportes de recursos do ente controlador, com o objetivo de efetuar pagamento de parte de suas despesas de capital.


Despesas

2004

2005

2006

2007

2008

Pessoal

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Custeio

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Capital

Recursos próprios

Recursos Próprios

Recursos próprios

e Públicos



Recursos próprios

e Públicos



Recursos próprios

e Públicos












Aumento de capital

Aumento de capital

Aumento de capital

LOA

Orç. Investimentos

Orç. Investimentos

Orç. Investimentos

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

a) até o ano de 2005, a empresa financiou seus dispêndios com a geração de recursos próprios.

b) a partir do ano de 2006, a empresa passou a necessitar de recursos do ente controlador para financiar o pagamento de parte de suas despesas de capital

c) tal repasse de recursos, via sucessivos aumentos de capital, caracteriza a freqüência e caracteriza o uso posterior, pela empresa, de recursos públicos para financiar seus dispêndios.

d) tais repasses de recursos, via aumento de capital, para cobertura de despesas de capital, caracteriza a dependência econômica da empresa.

e) desta forma, não se aplica a exceção prevista na LRF.

f) faz sentido, assim, que as despesas de referida estatal passem a ser autorizadas dentro da Lei Orçamentária Anual, no Orçamento Fiscal.

4.25.3. Exemplo nº 03 – Estatal dependente que sempre recebeu recursos do ente controlador para pagamento de parte de suas despesas de capital (amortização de dívidas).


Despesas

2004

2005

2006

2007

2008

Pessoal

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Custeio

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Capital

Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



LOA

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

a) em obediência ao princípio constitucional orçamentário da universalidade, todas as despesas dessa empresa estatal são autorizadas no Orçamento Fiscal, mesmo que apenas parte de suas despesas sejam financiadas através de recursos públicos.

4.25.4. Exemplo nº 04 – Estatal dependente que sempre recebeu recursos do ente controlador para pagamento de parte de suas despesas de capital (amortização de dívidas) e que, em determinado ano, recebeu aporte de recursos do ente controlador.



Despesas

2004

2005

2006

2007

2008

Pessoal

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Custeio

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Capital

Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios












Aumento de capital







LOA

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

a) em obediência ao princípio constitucional orçamentário da universalidade, todas as despesas dessa empresa estatal são autorizadas no Orçamento Fiscal, mesmo que apenas parte de suas despesas sejam financiadas através de recursos públicos.

b) o fato de ter recebido aporte de recursos, via aumento de capital, não significa que a empresa possa ser considerada ou transformada em estatal independente.

4.25.5. Exemplo nº 05 – Estatal dependente que sempre recebeu recursos do ente controlador para pagamento de parte de suas despesas de capital (amortização de dívidas) e que, a partir de determinado ano, passa a receber sucessivos aportes de recursos do ente controlador, com o objetivo de efetuar pagamento de parte de suas despesas de capital


Despesas

2004

2005

2006

2007

2008

Pessoal

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Custeio

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Recursos próprios

Capital

Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios



Recursos públicos

e próprios












Aumento de capital

Aumento de capital

Aumento de capital

LOA

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

Orç. Fiscal

a) a empresa sempre dependeu de recursos públicos, uma vez que os recursos próprios gerados por ela nunca foram suficientes para financiar todos seus dispêndios de pessoal, de custeio em geral e de capital.

b) por isso, suas despesas sempre foram autorizadas na lei orçamentária anual.

c) os sucessivos aportes de recursos, neste caso, podem servir para mascarar situação de fato, qual seja, a dependência econômica da empresa em relação ao repasse de recursos do ente controlador.

d) neste caso, os sucessivos aumentos de capital, caracterizam a freqüência e caracterizam o uso posterior, pela empresa, de recursos públicos para financiar seus dispêndios.

e) desta forma, não se pode aplicar a exceção prevista na LRF, pois seria, no caso, admitir a sobreposição da “forma” do repasse de recursos sobre a verdadeira natureza de dependência econômica da empresa.

f) faz sentido, assim, que as despesas de referida estatal continuem a ser autorizadas dentro do Orçamento Fiscal.

Conclusão do tópico

4.26 Fica claro, portanto, que o objetivo da norma – Lei de Responsabilidade Fiscal – é o de evidenciar corretamente os impactos que empresas diversas, controladas pela União e dependentes de transferências de recursos desta para sobreviverem, geram sobre os indicadores fiscais. Por esta ótica, ficam excepcionalizadas as empresas que, eventualmente, recebam aportes de capital mediante aumento de participação acionária, o que representa razoável proposição da referida norma, ao considerar que casos excepcionais devem ser tratados de forma excepcional. Já a transferência constante de recursos para custeio ou capital, até mesmo por conta de sua freqüência, caracteriza a dependência econômica daquela entidade empresarial.

4.27 É importante observar o que informa a PGFN (anexo II, página 22), em resposta ao Ofício nº 143, sobre a relação entre aumento de capital e a classificação da empresa como estatal dependente.

“Para que aportes de recursos efetuados via aumento de capital social não gerassem a caracterização da empresa estatal como dependente é que a LRF fez a exceção presente na parte final desse dispositivo, aludindo, porém, a “aumento de participação acionária”. (grifo nosso)

4.28 Sendo assim, a norma não se atém unicamente à questão do mecanismo formal de transferência – se direcionada a custeio e/ou capital ou se relacionada a aumento de capital social – mas à essência da natureza da entidade empresarial no tocante à sua dependência econômica do ente controlador. Portanto, a forma jurídica de transferência de recursos não pode se sobrepor à essência econômica da entidade e a freqüência ou eventualidade do repasse financeiro é muito importante para caracterizar a natureza da entidade.

4.29 A sobreposição da forma jurídica de transferência de recursos, notadamente aquela realizada mediante aumentos de capital, poderia, no limite, levar a situações indesejáveis. Seria o caso de, como exemplificado acima, a partir de determinado momento, iniciar-se o financiamento dos dispêndios de empresa estatal – dependente do ponto de vista econômico – mediante, única e exclusivamente, sucessivos aumentos de capital. Nesta situação, transformar-se-ia uma empresa estatal economicamente dependente em uma empresa estatal legalmente independente. Definitivamente, não foi essa a intenção da LRF ao criar a exceção que ora se analisou.”

96. Diante da observação da legislação, a doutrina e dos fatos, feita pela equipe de fiscalização do presente trabalho, a conclusão a que se chega diante da situação apontada é a mesma a que chegou a equipe do trabalho mostrado anteriormente. Sobrepor a forma jurídica da transferência de recursos à empresa – o aumento de capital – ao que de fato os recursos transferidos custeiam é ir de encontro ao que a Lei Complementar pretendeu.

97. Não obstante a análise aqui apresentada, não se pode deixar de considerar as peculiaridades de cada empresa, seu estatuto social, que tipo de atividades desenvolve e quais suas características. Vale lembrar, assim, que tanto as Companhias Docas quanto a Infraero, citadas no parágrafo 94, realizam investimentos, entre outros, em ativos que não pertencem a essas empresas, mas à União. Na verdade, elas administram bens de outra pessoa jurídica.

98. Esse é mais um ponto, dentre outros relevantes, que precisa ser pesado para que se possa definir metodologia de análise, passível de aplicação a qualquer entidade, para classificar as empresas estatais com dependentes ou não. Trata-se de uma tarefa não trivial e que merece discussão aprofundada de modo a que se possa discutir, na prática, a melhor forma de identificar o atendimento ao que dispõe a LRF.

As classificações orçamentárias


99. Inicialmente destaque-se a importância de se ter materializada em norma geral, orientadora dos conceitos e processos orçamentários, dispositivos que regulamentem a estrutura e os aspectos gerais afetos ao orçamento das empresas estatais.

100. Atualmente, conforme já comentado, as disposições relativas ao OI têm sido trazidas nas LDOs. Neste ponto, destaque-se que, por ser norma temporária, carece de reedição anual de cada disposição, o que pode enfraquecer o próprio processo orçamentário das empresas estatais independentes. A respeito do assunto, vale trazer que há projeto de lei complementar de iniciativa do Senado Federal (PLS nº 229, de 2009) em tramitação no Congresso Nacional dispondo sobre a matéria. Esse projeto refere-se à Lei Complementar disposta no art. 165, § 9º, da CF, e trata sobre Plano Plurianual (PPA), LDO, LOA, gestão financeira e patrimonial, entre outros pontos relevantes.

101. Voltando à estruturação atual do OI, a seguir é mostrado um extrato da Lei Orçamentária Anual (LOA) aprovada para 2010:

Estruturação do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais – LOA 2010


Fonte: sítio do MPOG na internet
(http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Leis/100126_lei_12214_VOL_VI.pdf).

102. Conforme se observa da figura, estão presentes na peça orçamentária todas as classificações obrigatórias estabelecidas pela LDO, apresentadas no parágrafo 27 deste relatório. O que chama atenção ao analisar o OI 2010, é que boa parte das classificações se repete em toda sua extensão.

103. Sobre o tema, vale discutir a classificação que vem sendo usada como fonte de recursos na discriminação da despesa. Como se observa do extrato apresentado da LOA aprovada relativa ao OI, apenas uma fonte é utilizada para mostrar a origem dos recursos que financiam as respectivas programações, “fonte 495 – Recurso do Orçamento de Investimento”.

104. Antes de passar à análise, entretanto, é importante destacar que hoje existem três Manuais Técnicos de Orçamento: Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (MTO-OFSS), Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Programa de Dispêndios Globais para empresas do setor produtivo estatal (MTO-PDG-SPE) e o Manual Técnico de Orçamento de elaboração do Programa de Dispêndios Globais para instituições financeiras (MTO-PDG-IF). Não foi editado, no entanto, Manual Técnico de Orçamento que trate do OI, sua elaboração, estrutura, conceitos, etc.

105. Ideal seria se existisse um manual único, uma vez que aqui não se fala de diferentes orçamentos, mas de esferas orçamentárias de um único orçamento da União. Vale dizer, de toda forma, que um manual separado já seria suficiente para organizar a base conceitual relativa ao orçamento das estatais independentes e sanar dúvidas a esse respeito.

106. Assim, com o intuito de fortalecer o processo orçamentário das empresas estatais, e dadas suas peculiaridades, entende-se oportuno recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que busque evidenciar, em Manual Técnico, diretrizes, conceitos e informações relativos à esfera orçamentária de investimentos das estatais.

107. Não obstante esteja sendo usada a referida classificação, é importante trazer o que as LDOs anuais têm disposto a respeito. Mais uma vez, essa seria uma importante função de um manual técnico, ou seja, harmonizar a legislação vigente ao nível operacional, técnico, do orçamento.

108. A LDO 2010 dispõe o seguinte em seu art. 7º, seguindo o mesmo texto trazido desde 2007 pelas leis de diretrizes anuais, a respeito da classificação por fonte de recursos, in verbis:

“Art. 7º Os Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminarão a despesa por unidade orçamentária, detalhada por categoria de programação em seu menor nível, com suas respectivas dotações, especificando a esfera orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o identificador de uso e a fonte de recursos.” (negritos adicionados)

109. Adicionalmente, o art. 54, §§ 2º e 3º, da LDO 2010, esses dispositivos com redação trazida desde 1998, traz detalhamento sobre a necessária discriminação da despesa, dentro das diretrizes específicas do OI, conforme transcrição seguinte:

“§ 2º A despesa será discriminada nos termos do art. 7o desta Lei, especificando a classificação funcional e as fontes previstas no § 3º deste artigo.

§ 3º O detalhamento das fontes de financiamento do investimento de cada entidade referida neste artigo será feito de forma a evidenciar os recursos:

I – gerados pela empresa;

II – decorrentes de participação acionária da União, diretamente ou por intermédio de empresa controladora;

III – oriundos de empréstimos da empresa controladora;

IV – oriundos da empresa controladora, não compreendidos naqueles referidos nos incisos II e III deste parágrafo;

V – decorrentes de participação acionária de outras entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União;

VI – oriundos de operações de crédito externas;

VII – oriundos de operações de crédito internas, exclusive as referidas no inciso III deste parágrafo; e

VIII – de outras origens.”

110. Não há dúvida sobre o que dispõe a LDO. Conforme descrito anteriormente, a norma intenciona discriminar a fonte de recursos na classificação da despesa, ou seja, busca fazer com que a despesa detalhe, dentre outras, a classificação por fonte de recursos em cada programação. Atualmente, a classificação trazida no § 3º do art. 54 é usada para detalhar apenas as receitas que financiarão os investimentos das entidades no exercício, e consta do Volume VI, individualizado para cada empresa, e do Anexo III da LOA, de forma consolidada, mostrado a seguir:


Anexo III da Lei Orçamentária 2011

111. Assim, considerando o exposto, sugere-se determinar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest) que discrimine, na despesa, as fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações, em atenção ao que dispõe a Lei de Diretrizes Orçamentárias.


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