Natureza: Relatório de Auditoria



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Sobre a compatibilidade do OI com a legislação contábil


155. Entre as questões deste trabalho busca-se responder se o conjunto orçamentário representado pelo OI e PDG estrutura-se de forma a dar transparência quanto à apresentação de informações orçamentárias relevantes, inclusive quanto à materialidade.

156. Não obstante em números consolidados seja possível acompanhar e avaliar a contribuição de cada estatal para o alcance do resultado primário almejado constatou-se a necessidade de aprimoramento quanto à organização e conteúdo das informações de modo a permitir maior compreensão e controle orçamentário. A seguir serão abordados dois temas que, embora não se possa falar em irregularidade, retratam este quadro.

157. O primeiro refere-se ao Arrendamento Mercantil, que embora represente dispêndios que resultam na ativação de bens no ativo imobilizado, são sistematicamente excluídas nas LDOs. O segundo tema, das Inversões Financeiras, mostra-se de interesse relevante por envolver operações entre empresas estatais e privadas mediante substanciais aportes públicos para fins de realização de investimentos pela via indireta, constando tão só do PDG.

O arrendamento mercantil – LDO x Lei n.º 11.638/2007


158. As LDOs definem como investimento do OI para efeito de compatibilidade deste com a Lei n.º 6.404, de 1976, despesas com aquisição de bens classificáveis no ativo imobilizado – sejam na forma de novas aquisições, sejam na forma de benfeitorias necessárias –, mas excetuam as que envolvam arrendamento mercantil (leasing).

159. Veja-se, contudo, que as despesas de arrendamento financeiro igualmente vinculam-se à aquisição de um ativo imobilizado, haja vista que, na essência, trata-se da compra financiada de um bem, de forma que o bem adquirido por essa via deve compor o ativo imobilizado da estatal arrendatária, sujeito aos efeitos contábeis próprios, a exemplo da contabilização dos resultados de sua depreciação.

160. Não por outro motivo que a recente Lei n.º 11.638, de 28 de dezembro de 2007, alterando o art. 179 da Lei n.º 6.404, de 1976, em vigor a partir de 1º/1/2008, ao buscar harmonizar a contabilidade nacional aos padrões internacionais para proporcionar maior transparência sobre as operações das empresas, estabelece que sejam classificadas no ativo imobilizado as contas que representam direitos que tenham por objeto bens corpóreos destinados à manutenção das atividades da companhia ou da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operações que transfiram à companhia os “benefícios, riscos e controle desses bens”; o arrendamento mercantil financeiro configura-se ao caso.

161. Cabe, antes, observar que as LDOs, ao utilizarem a locução arrendamento mercantil, acabam por englobar tanto os arrendamentos financeiros como os arrendamentos operacionais. Embora a lei de diretrizes não faça distinção, presume-se que se refira exclusivamente aos arrendamentos financeiros, únicos cujos dispêndios resultam na ativação de um bem e no registro do correspondente passivo; os arrendamentos operacionais, semelhantes aos aluguéis, importam unicamente na realização de despesas.

162. Constata-se, assim, que os comandos específicos sistematicamente reeditados nas LDOs carecem, em razão das inovações legais na contabilidade empresarial, de uma reavaliação sobre esta informação que se abre mão de controlar e divulgar por meio do OI, e, minimamente, evidenciar o objeto e a magnitude dos dispêndios anuais realizados na aquisição de bens via arrendamento financeiro.

163. Com o fim de levantar dados qualitativos e quantitativos detalhados sobre os arrendamentos existentes, foi solicitado à Petrobras e à Eletrobras que apresentassem os contratos de arrendamento financeiro celebrados pelas empresas do grupo, discriminados de acordo com a Tabela 9. Solicitou-se, ainda, informar se, além do arrendamento financeiro, haveria bens classificados no ativo imobilizado em razão de operações em que haja transferência de “benefícios, riscos e controle” sobre os mesmos, apresentando-os em caso positivo.


Tabela 9. Contratos de arrendamento mercantil1

Estatal Arrendatária

Bem Imobilizado

(Descrição)



Valor Arrendado

(Bem)


Valor Residual

(R$)


Recebimento do bem

(Data)1



Prazo

Contratual

(Meses)


Valor total das parcelas2


Total Pago

2008


(R$)

Total Pago

2009


(R$)



























1(Lançado no Ativo Imobilizado).
2(Amortização + Juros/Outros + Residual).

164. A Eletrobras informou, por intermédio do documento CTA-CAA-125/2010, 23 de setembro de 2010, que contabilmente a Eletrobras não possui registro de arrendamento financeiro. A Petrobras não apresentou as informações na forma da Tabela 9, embora presumivelmente possua essa informação detalhada em seus registros contábeis em razão da obrigação de apresentar demonstrações contábeis e relatórios que atendam a padrões internacionais.

165. Encaminhou, contudo, posteriormente, seguindo uma forma proposta pela Equipe de Auditoria para que atendesse, num primeiro momento, ao menos em parte a solicitação – uma vez que pedira prorrogação de prazo para a entrega dos dados –, o montante despendido com arrendamento mercantil por cada estatal, segregando os dispêndios financeiros dos operacionais. Essa informação está apresentada na Tabela 10.


Tabela 10. Contratos de arrendamento mercantil

Estatal Arrendatária




Arrendamento Mercantil

Pago – 2009


Financeiro

Operacional




Petrobras

2.266.292.588,72

12.961.100.000,00

15.227.392.588,72

Petrobras International Finance Company – PIFCO



1.491.000,00

1.491.000,00

Liquigás Distribuidora

2.458.041,98



2.458.041,98

Petrobras Distribuidora

13.798.164,80



13.798.164,80

Petrobras Transporte

40.605.136,33



40.605.136,33

Petrobras Netherlands

290.676.901,75



290.676.901,75

Braspetro Oil Services Company – Brasoil

145.928.825,11



145.928.825,11
Fonte: Petrobras, Ofício GAPRE-513/10, fls. 7/8, Anexo 3.

166. A Petrobras destacou que, do total pago a título de arrendamento mercantil operacional em 2009 (R$ 12.961.100.000,00), R$ 5.011.340,21 referem-se a contratos celebrados com empresas do Sistema Petrobras, valores que, no consolidado do grupo, são excluídos. Adiantamos que foram constatadas divergências destes dados em relação aos informados pelo DEST como constantes do PDG, conforme será abordado.

167. Solicitou-se, ainda, a ambos os grupos informar se, além do arrendamento financeiro, haveria bens classificados no ativo imobilizado em razão de operações em que haja transferência de “benefícios, riscos e controle” sobre os mesmos, apresentando-os em caso positivo. Conforme será esclarecido a seguir, a Eletrobras justificou não possuir tal informação, mas consignou que estão sendo realizados trabalhos no sentido de levantá-la para os futuros demonstrativos.



168. Apesar das alterações promovidas pela Lei n.º 11.638, de 2007, que redundou na obrigação de que haja tratamento contábil diferenciado em razão da espécie de arrendamento, a Eletrobras não a aplica, uma vez que se valeria da permissão dada pelo CPC, o qual conferiria “um ambiente de transição no ordenamento contábil do País [...] para a adoção plena dos novos pronunciamentos contábeis”, entre os quais oPronunciamento Técnico CPC 06 – Operações de Arrendamento Mercantil”.

169. Essa orientação deriva da faculdade dada a todas as Companhias para que a aplicação das regras inovadoras fosse evidenciada somente a partir das Demonstrações Contábeis de 31/12/2010, opção adotada pela Eletrobras em razão da “dimensão e a complexidade das operações do setor elétrico e a indefinições quanto ao tratamento a ser dispensado às concessões de serviço publico normatizado pelo ICPC 01 (IFRIC 12)”. Destarte, neste exercício a Eletrobras “está concluindo o seu diagnóstico sobre os efeitos da adoção das novas normas contábeis sobre as empresas do Sistema e os contemplará, caso existam, nas Demonstrações Contábeis de 31.12.2010 a ser divulgada até 31.03.2011”.

170. Quanto à existência de outros bens decorrentes de operações que também transfiram à companhia “benefícios, riscos e controle” a eles associados, a Eletrobras informou que talvez os Bens da União sob Administração (BUSA) pudessem assim ser caracterizados.

171. Lembra que, segundo o art. 2º do Decreto-Lei nº 1.383/1974, BUSA refere-se aos bens e instalações encampados e desapropriados com recursos da conta de Reserva Global de Reversão – RGR, ficando a ela integrados sob administração da Eletrobras, como patrimônio da União em regime especial de utilização no serviço público de energia elétrica. E, de acordo com o art. 3º, a Eletrobras pode, mediante ajuste previamente aprovado pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), aliená-los ou transferir sua administração a suas subsidiárias ou associadas.

172. Caso se trate de bens inservíveis, ou seja, não utilizáveis no serviço público de energia elétrica, admite-se sua alienação, por meio de licitação pública. A Eletrobras, em conjunto com a Aneel, classificou os bens em servíveis e inservíveis ao serviço público de energia elétrica. Atualmente a Eletrobras está catalogando os imóveis no sentido de alienar os inservíveis.

173. Importa destacar que a atual lei de diretrizes orçamentárias, a Lei n.º 12.309, de 9 de agosto de 2010) (LDO 2011), ampliou o rol de despesas que se configuram ao conceito de investimento para fins de elaboração do OI, ao inserir no § 1º  do art. 54, o inciso III, e assim considerar investimento as despesas com “benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União”.

174. Assim, mesmo que os trabalhos realizados pela Eletrobras, ouvido os órgãos competentes, não concluam pelo entendimento de que os BUSA devem compor o ativo imobilizado da estatal em razão da transferência de “benefícios, riscos e controle” sobre os mesmos, as LDOs, a partir de 2011, por meio da citada inserção, garantiriam a incorporação ao OI das despesas com benfeitorias necessárias sobre esses bens.

175. Isso mostra, enfim, a evolução do entendimento do legislador no sentido de considerar a essência das transações, neste caso para captar o que, de fato, é um investimento para fins de orçamentação, a exemplo do que já traziam as LDOs anteriores quando consideravam investimento as “benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais”, neste caso aplicável aos bens da União sob administração da Infraero e das Companhias Docas, conforme já comentado.



176. Verificou-se, ainda quanto ao tema, que o MTO-PDG-SPE 2010 (Tabela 11) determina seja registrado no demonstrativo DICAR, no item orçamentário “249000 – Outros Dispêndios Correntes”, mais especificamente no subitem “249100 – Arrendamento Mercantil” e seus desdobramentos, as despesas com arrendamento mercantil. Assim, esses subitens deveriam contemplar apenas despesas correntes, ou seja, registrar exclusivamente despesas que correspondem aos dispêndios com arrendamentos mercantis operacionais, porém, segundo já apresentado, não é o que ocorre.
Tabela 11. Arrendamento Mercantil no PDG/DICAR

DICAR

240000

Dispêndios Correntes

...

...

249000

Outros Dispêndios Correntes

249100

Arrendamento Mercantil

249110

Tecnologia da Informação

249190

Demais
Fonte: Manual Técnico de Orçamento de elaboração do PDG para empresas do setor produtivo estatal 2010.

177. Não havendo exigência para as segregações, as espécies de arrendamento recebem tratamento contábil análogo, de forma que ambas as despesas são registradas na rubrica “249100 – Arrendamento Mercantil”. A Tabela 12 apresenta o valor anual realizado nesta rubrica nos últimos cincos anos.
Tabela 12. Arrendamento Mercantil no PDG

 

 

 

 

 

 

R$ milhares




EMPRESA

2005

2006

2007

2008

2009

TOTAL

%

PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. – PETROBRAS

1.258.534

2.494.620

2.780.404

3.795.938

5.314.061

15.643.557

82,63

PETROBRAS NETHERLANDS B.V. – PNBV

585.720

384.810

538.876

300.203

98.875

1.908.484

10,08

BRASPETRO OIL SERVICES COMPANY – BRASOIL

534.403

346.821

252.625

164.757

31.175

1.329.779

7,02

PETROBRAS DISTRIBUIDORA S.A. – BR

3.434

6.212

9.113

6.780

2.556

28.094

0,15

PETROBRAS BIOCOMBUSTÍVEL S.A. – PBIO

0

0

0

0

12.892

12.892

0,07

LIQUIGÁS DISTRIBUIDORA S.A. – LIQUIGÁS

0

0

2.089

2.222

0

4.311

0,02

PETROBRAS TRANSPORTE S.A. – TRANSPETRO

0

0

0

49

1.302

1.351

0,01

FRONAPE INTERNATIONAL COMPANY – FIC

0

0

0

0

15

15

0

ALBERTO PASQUALINI – REFAP S.A.

0

0

10

0

0

10

0

SUBTOTAL

2.382.090

3.232.462

3.583.117

4.269.948

5.460.875

18.928.492

99,99

ELETROSUL

198

130

323

395

969

2.015

0,01

ELETRONORTE

25

0

0

0

0

25

0

SUBTOTAL

223

130

323

395

969

2.040

0,01

INDÚSTRIA DE MATERIAL BÉLICO DO BRASIL – IMBEL

0

0

547

178

0

725

0

TOTAL

2.382.313

3.232.592

3.583.986

4.270.522

5.461.844

18.931.257

100


Fonte: Dest/MPOG – PDG/DICAR.

178. A Figura 5 ilustra a evolução das mesmas despesas realizadas no período pelo Grupo Petrobras, demonstrando um crescimento apreciável nos últimos dois exercícios.
Evolução das despesas com Arrendamento Mercantil do Grupo Petrobras


Fonte: Dest/MPOG – PDG/DICAR.

179. Verifica-se que o Grupo Petrobras foi responsável por quase a totalidade dos valores crescentes despendidos com arrendamento mercantil, ou seja, mais de R$ 18,9 bilhões em valores correntes nestes cinco anos, atingindo em 2009 cerca de R$ 5,5 bilhões.

180. Não obstante os valores apresentados na Tabela 12 – dados constantes do PDG/DICAR – evidenciarem a relevância dos gastos com arrendamento mercantil, e presumivelmente com arrendamento financeiro, constatou-se que o montante pode ser muito superior, conforme anotado na Tabela 10. Segundo informado pela Petrobras, se considerarmos apenas 2009, o total despendido pelo Grupo Petrobras foi, na verdade, de cerca de R$ 15,7 bilhões, R$ 12,9 bilhões com arrendamentos operacionais e R$ 2,8 bilhões com financeiros.

181. Tal constatação evidencia, além da incongruência entre os valores informados pelo DEST (PDG/DICAR) e os valores apresentados à Equipe de Auditoria pela Petrobras, quão significantes foram os dispêndios com arrendamento financeiro (R$ 2,8 bilhões), uma vez que, por exemplo, se comparado ao investimento em ativo imobilizado (OI) realizado pelas estatais do Grupo Eletrobras que fizeram inversões financeiras para suas SPEs no mesmo exercício, de R$ 3,3 bilhões (Tabela 16), o gasto corresponde a cerca de 85% deste. Comparado às citadas inversões financeiras (R$ 1,03 bilhão) é mais de três vezes superior.

182. Observa-se, entretanto, que esta divergência entre os valores anotados no PDG/DICAR e o informado pela Petrobras pode aparentemente ser justificada, caso se trate de erro de interpretação da Petrobras na confecção da Tabela 10, uma vez que foi solicitado exclusivamente o valor do exercício de 2009, e, talvez, a empresa tenha registro valores de 2005 a 2009. Veja-se que consta do PDG/DICAR cerca de R$ 15,6 bilhões para este período, enquanto a Petrobras registrou R$ 15,7 apenas no exercício de 2009, portanto valores muito semelhantes.

183. Em vista do exposto, não é possível por meio da atual formatação dos demonstrativos do PDG saber a parcela que corresponde ao arrendamento financeiro. A segregação em itens orçamentários específicos para as espécies de arrendamento, além de evidenciar a essência e magnitude das operações, teria caráter complementar às informações do OI referente às despesas que contribuem para a formação do ativo imobilizado, notadamente na eventualidade de que as futuras LDOs mantenham os arrendamentos financeiros fora do seu âmbito de aplicação.

184. Assim, em razão da relevância do tema, sobretudo da novel legislação contábil empresarial nacional que, enfim, reconhece o arrendamento mercantil financeiro em sua essência como uma forma de aquisição de bens (financiamento), passíveis de registro no ativo imobilizado, importa que os atores envolvidos na matéria rediscutam a permanência da exceção nas futuras LDOs, uma vez que estas desconsideram os encargos vinculados ao arrendamento financeiro como despesa para fins de elaboração, acompanhamento e controle do OI.

185. Desta forma, propõe-se seja encaminhada cópia do Relatório e Voto que acompanharão o Acórdão referente a estes autos aos órgãos representantes do Poder Legislativo Federal, por intermédio da Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, da Constituição Federal – atual Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) –, bem assim ao representante do Poder Executivo Federal, por intermédio do Ministério do Planejamento.

186. Propõe-se ainda, em função das novas disposições da Lei n.º 11.638, de 2007, determinar ao Dest sejam criados, para aplicação pelas estatais no exercício de 2010, como subsídio à apreciação das Contas da República de 2011, itens/subitens orçamentários nos demonstrativos do PDG – em especial no DICAR e no DFLUX – que representem separadamente as despesas correntes com arrendamento operacional e as despesas de capital com os arrendamentos financeiros, sem prejuízo da criação de subitens que informem sobre a categoria a que se configura o objeto do arrendamento, a exemplo dos bens de informática, conforme atualmente é registrado.


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