Natureza: Relatório de Auditoria



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Comentários dos Gestores


227. Por meio dos Ofícios nºs 207 a 212/2011-TCU/SEMAG, todos de 3 de maio de 2011 (fls. 91/96), solicitou-se ao Dest, à SPI, à Secretaria-Executiva do MPOG, à Secretaria-Executiva do MME, à Petrobras e à Eletrobras que, caso julgassem pertinentes, apresentassem suas considerações sobre o teor do Relatório de Auditoria preliminar, nas áreas concernentes a suas atuações. Apenas o Dest e a Petrobras fizeram comentários a respeito do relatório, por meio do Ofício nº 365/2011/MP/SE/DEST, de 6 de junho de 2011, e do Ofício GAPRE-168/11, de 10 de junho de 2011, respectivamente às fls. 1041/1048 e 1049/1052 do Anexo 1: Volume 5, os quais serão analisados a seguir.

Elaboração de manual técnico específico para o Orçamento de Investimentos (item 4.1.3, parágrafos 103 a 106)


228. A respeito da recomendação para edição de manual técnico, o Dest informa que está empenhado em elaborar manual específico para o Orçamento de Investimento, contemplando as fases de programação, abertura de créditos adicionais e acompanhamento da execução. Relata ainda que o manual deverá ser desenvolvido tão logo seja concluída a documentação do Siop, em fase de desenvolvimento dos últimos módulos que comporão o sistema, sendo alguns deles relativos ao OI.

229. Ainda que a iniciativa do Dest vá ao encontro da recomendação realizada nesse sentido, entende-se prudente manter o encaminhamento do item 297.b, uma vez que não pode ser adotada imediatamente, haja vista a dependência da conclusão de etapas relativas ao OI no Siop.


Detalhamento, na despesa, das fontes de recursos previstas na LDO (item 4.1.3)


230. Sobre discriminar, na despesa, as fontes de recursos que estão financiando as respectivas programações, em atenção ao que dispõe a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Dest destaca que, do total de investimentos programados para 2011, somente 1% é custeado com recursos a serem repassados pelo Tesouro Nacional, a título de participação da União no capital social de empresas estatais, para realização de investimentos de interesse direto do Governo Federal. Além disso, aponta que os recursos de geração própria, ou seja, aqueles decorrentes das atividades das empresas, financiam 89% do total dos investimentos constantes da LOA/2011, sendo que as operações de crédito junto a instituições financeiras representam 3%, enquanto outros recursos de longo prazo financiam 2% do total dos investimentos para 2011.

231. Nesse sentido, o Dest entende que a estrutura do Orçamento de Investimento constante das Leis Orçamentárias Anuais já contempla a indicação da fonte de financiamento da despesa, uma vez que consta da respectiva estrutura orçamentária uma coluna identificada por “Fte” (abreviatura de fonte) a “fonte 495 – Recursos do Orçamento de Investimento”, o que atenderia ao disposto nas respectivas LDOs.

232. Além disso, o Dest informa que existe no orçamento de cada uma das empresas estatais – programação e acompanhamento do exercício – “resumo” detalhando a origem do recurso: geração própria, aumento do patrimônio líquido, recurso de operações de crédito e outros recursos de longo prazo, de forma que seria perfeitamente possível verificar se as fontes de financiamento são adequadas, ou não, evitando-se o uso excessivo de fontes onerosas, que possam comprometer a saúde financeira da respectiva estatal. Por fim, destaca que o detalhamento das fontes, caso seja feito na programação ou no acompanhamento da execução, por projeto/atividade, pouca ou nenhuma vantagem, em termos de transparência, traria para a sociedade.

233. Não obstante a composição das fontes de financiamento seja relevante para que se tenha um panorama geral do OI e de como os investimentos das empresas são financiados, é importante se ater à análise da norma que prescreve a discriminação das fontes de financiamento na despesa, conforme exposto nos parágrafos 108 a 110 deste relatório.

234. Sobre a argumentação de que a fonte “495 – Recursos do Orçamento de Investimento” supriria a discriminação da fonte de financiamento na despesa, ressalte-se que há disposição expressa na LDO sobre quais seriam as fontes de financiamento a serem discriminadas, conforme mostrado no parágrafo 109.

235. A respeito do resumo detalhando a origem do recurso existente no orçamento de cada empresa, mais uma vez importa reforçar que não se pode furtar de analisar a questão à luz do que tem disposto as LDOs, conforme já analisado. De acordo com a redação atual da norma, não há discricionariedade na escolha de uma forma ou outra de detalhamento das fontes de financiamento.

236. Em razão do exposto, entende-se pertinente manter a determinação do item 297.a.1.

Discriminação dos Projetos de Grande Vulto (PGV) no OI (item 4.2.3)


237. O Dest comentou a respeito da recomendação para que “juntamente com os ministérios supervisores das empresas estatais, desenvolva sistemática de análise da qualidade de elaboração das programações constantes do OI, a fim de verificar que investimentos as compõem e se estão aderentes à técnica orçamentária, notadamente no que se refere aos Projetos de Grande Vulto assim definidos pelo PPA 2008-2011”.

238. Sobre a questão, informa que as propostas de investimentos das empresas estatais são elaboradas em consonâncias com as diretrizes setoriais, emanadas dos respectivos ministérios supervisores, aos quais compete a definição da política de investimento para cada estatal vinculada, e são aprovadas pelos conselhos de administração, onde tem assento servidores indicados pelos respectivos ministérios supervisores.

239. Relata também que as propostas orçamentárias, bem como eventuais solicitações de abertura de créditos adicionais, são encaminhadas pelas empresas estatais aos ministérios setoriais, aos quais compete verificar a sua adequação à política macroeconômica de investimento, razão pela qual entende-se que os ministérios supervisores atuam de forma sistemática na busca da aderência das propostas de investimento das empresas vinculadas à política macroeconômica de investimentos do Governo Federal.

240. Comenta, ainda, que ao Dest e à SPI compete orientar as empresas quanto à técnica orçamentária, para atendimento das regras estabelecidas nas respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, em especial no que diz respeito aos projetos de grande vulto. Essa orientação se materializa no momento do cadastramento do respectivo projeto (ação).

241. Por fim, informa que se encontra em fase de elaboração o PPA 2012-2015, a ser encaminhado à consideração do Congresso Nacional até 31 de agosto vindouro, onde os projetos de grande vulto vão ter conotação bem diferente do conceito esposado pelo PPA 2008-2011. Para tanto, o DEST e a SPI estão (sempre estiveram) em perfeita consonância com os respectivos ministérios supervisores de empresas e com as próprias estatais, tanto na conceituação dos projetos de grande vulto, quanto na elaboração da proposta orçamentária para 2012.

242. Por essas razões, entende o Dest que a orientação para elaboração do Orçamento de Investimento das estatais, em especial os projetos de grande vulto, está sistematizada e materializada no PPA, não havendo, assim, necessidade de desenvolver outra sistemática para análise da qualidade dos projetos de investimento, até por que tais projetos estariam em harmonia com as disposições das respectivas LDOs.

243. A Petrobras, por suas vez, inicialmente destaca a importância de se atentar para o fato de que o dispositivo do PPA que trata dos PGVs refere-se apenas a ações do tipo projeto, e não a atividades. Além disso, relata que, se o orçamento da Petrobras fosse elaborado em respeito ao dispositivo do PPA que dispões sobre os PGVs, o número de ações poderia alcançar a casa dos milhares, dificultando a visão global do atendimento às políticas públicas.

244. Sobre o que comenta a Petrobrás, de fato as disposições do PPA são para ações do tipo projeto. No entanto, a intenção da exposição feita nos parágrafos 148 a 152 foi justamente de mostrar que existem atividades com características de projetos na LOA. De mais a mais, o fato de o dispositivo implicar aumento no número de ações no orçamento não constitui razão para seu descumprimento.

245. A respeito do argumento do Dest no sentido de que o processo de elaboração orçamentária já seria suficiente para identificar os PGVs, cumpre ser observado que ainda assim foram identificados projetos com definição ampla e que passam a noção de ações guarda-chuva, que englobariam outros projetos menores, conforme registrado no parágrafo 148.

246. Em que pese todo o exposto, é importante analisarmos as posíveis mudanças que serão introduzidas sobre a matéria com o PPA 2012-2015, conforme realça o Dest em sua exposição. Consultando o documento “Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 2012 – 2015”, percebe-se que, aparentemente, não existirá mais a figura do PGV. Conforme se entende da página 20 do documento, existirá um valor de referência para a individualização de projetos, mas em termos de iniciativas, uma nova terminologia adotada para o PPA 2012-2015. Em resumo, essa individualização não ocorreria em termos de LOA, mas apenas no PPA, uma vez que cada iniciativa constante do PPA poderá ter uma ou mais ações associadas.

247. Em razão disso, entende-se melhor retirar a recomendação objeto de análise para que seja oportunamente reavaliada, após a definição de fato das bases do novo PPA.

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