Natureza: Tomada de Contas Especial



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Análise 1ª Secex


13. Discorda-se dos argumentos apresentados pelo responsável.

14. O objeto do contrato 10.198/99 constituía a prestação de serviços técnicos especializados para atender as necessidades da ECT no sentido de desenvolver treinamentos específicos; capacitar e desenvolver recursos humanos; desenvolver programas de atualização de conhecimento e de educação continuada; e manter um sistema de avaliação da efetividade dos treinamentos.

15. A Ordem de Serviço n.º 044/2003 tinha por meta disponibilizar versões atualizadas, na modalidade de licença full, com sonorização, de cursos para treinamento em Windows, Word, Excel, PowerPoint, Outlook e Access, na versão 2000, com a utilização de metodologia TBC – treinamento Baseado em Computador, de uso multiusuário com migração para execução na WEB, com hospedagem no site da UNICO e controle por meio de Sistema de Gerenciamento de Aprendizagem (LMS) (Anexo 1, fls. 649).

16. Vê-se que se tratam de ‘produtos de prateleira’ que poderiam ter sido adquiridos, sem maiores dificuldades, no mercado, por meio de licitação. De mais a mais, não são produtos fabricados, produzidos ou fornecidos pela FUB, ou que estejam ligados à condição da instituição de ensino e pesquisa, determinada pelo inciso XIII do art. 24 da Lei n.º 8.666/93, que fundamentou sua contratação.

17. Além do mais, em que pese a manifestação favorável à contratação pela área jurídica, entende-se que a simples destinação dos produtos ao treinamento não é suficiente para descaracterizar a natureza comum dos produtos e enquadrá-los no objeto do contrato assinado com a FUB. Assim, o fato configura burla ao procedimento licitatório infringindo o art. 3º da Lei de Licitações e Contratos c/c o art. 37 da Constituição Federal.

18. Dessa forma, rejeita-se as razões de justificativa apresentadas. Todavia, considerando que também era objeto da referida OS a disponibilização de outros cursos customizados para a realidade dos Correios, em consonância com a cláusula 3.12 do contrato (Anexo 1, fl. 83), e que todo o objeto da OS envolve treinamento, principal componente do contrato, conclui-se pela ausência de prejuízos à empresa e entende-se suficiente tecer determinação no sentido de coibir a ocorrência de falhas semelhantes.

19. Considerando que a contratação fundamentada no inciso XIII do art. 24 da Lei de Licitações deve ter como objeto atividades/ações ou produtos que tenham nexo com a natureza da instituição contratada, entende-se que neste caso a aquisição de produtos ‘de prateleira’ desvirtua a previsão de não licitar e representa burla ao procedimento licitatório. Por essa razão, propõe-se a esta Corte de Contas determinar à ECT que proceda à licitação, em conformidade com o art. 3º da Lei n.º 8.666/93 c/c o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, nos casos de aquisição de bens usualmente disponíveis no mercado e de prestação de serviços padronizados, mesmo que fornecidos por instituições que possam ser enquadradas no inciso XIII do art. 24 da Lei de Licitações e Contratos.

Sra. Vera Lúcia Amaral


20. A defendente foi cientificada do teor do Acórdão n.º 2.189/2005-Plenário, por meio do Ofício n.º 1.391/2005.

21. Em seguida, de forma tempestiva, apresentou os seguintes argumentos (Anexo 2, Vol. 2, fls. 464/474):

Rememore-se, todavia, que a celebração do contrato mencionado não se deu por iniciativa da signatária, mas sim por ato da presidência da ECT, consoante se pode notar em cópia do instrumento que vai em anexo.



O contrato que foi então celebrado indicou em seu objeto estar ele voltado à execução de serviços técnicos profissionais especializados almejando o atendimento de necessidades relacionadas a treinamento específico, assessoria e consultoria a projetos, desenvolvimento gerencial, pesquisa e desenvolvimento.

Estipulou-se ali que a implementação de tais serviços, em cada caso, deveria ser feita por meio de ORDENS DE SERVIÇO específicas, com detalhamento dos projetos, módulos ou etapas a serem desenvolvidos (cláusula segunda).

A dispensa de licitação, com arrimo no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, operou-se naquele momento, consoante se torna certo em disposição contratual expressa (cláusula décima-terceira), bem evidenciando que por ocasião dos ajustes posteriores, voltados apenas a determinar a execução de partes do objeto, não se tratou de tal aspecto, até por falta de competência para tanto.

Nem mesmo os aditivos posteriores incumbiam às áreas de execução. Tais instrumentos eram de competência exclusiva do Presidente da ECT que, observando os procedimentos internos, deliberava no sentido de firmá-los ou não, como se pode observar por termos anexos. (DOCS. 2/3)

As deliberações voltadas à celebração do contrato, à sua modificação e bem assim às alterações de seu objeto e de outras condições obrigacionais nele contempladas não cabiam às áreas de execução, mas sim ao Presidente, que foi, de fato, o responsável pela firmatura dos aditivos posteriores, como se colhe nos instrumentos posteriormente por ele celebrados e que anteriormente foram referidos.

Não se torna cabível e sustentável, à base da legislação em vigor, assim, imputar à defendente a responsabilidade por um ato que não lhe competiu e que foi praticado por autoridade diversa, esta sim investida de competência suficiente para tanto.

À toda evidência – reafirme-se – estava a autora investida pela Portaria PR-120/2001, editada em 21 de maio de 2001 (DOC. 4) quando já se achava celebrado desde 13 de dezembro de 1.999 o CONTRATO Nº 10.198/99, de poderes apenas para assinar ordens de serviços, implementando atividades dele decorrentes.

Não poderia, em tal contexto, ter atuado a defendente de modo a descumprir o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, e a afrontar, por conseqüência os arts. 2º, 24, inciso XIII, e 66 da Lei 8.666/1993, quando foi responsável apenas, nos limites traçados por aquela portaria, pelas Ordens de Serviço nº 039/2003, 034/2003, 029/2002, 017/2002, 016/2002, 013/2001, 012/2001 e 004/2001.

Não promoveu, portanto, a aludida dispensa de licitação, mas apenas implementou as atividades contratuais previamente fixadas no instrumento firmado como responsável por área de execução (...).

A dispensa de licitação, fundada no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93 e que se acha assim atestada na cláusula décima-terceira do contrato, incumbiu ao Presidente da ECT e este, ao assim optar, decerto o fez porque convencido de que não haveria óbice jurídico à prática do ato que, voltado à contratação da Fundação Universidade de Brasília – FUB, achava-se revestido de legitimidade e amoldado à legalidade, atestada em parecer jurídico específico.

E embora isto não se possa imputar à defendente – como indevidamente se faz – forçoso evidenciar e por em destaque que, avaliando os fundamentos invocados, a natureza da contratação e instituição contratada, não se cometeu qualquer irregularidade, até porque, na época da celebração do contrato, sequer havia esse Colendo Tribunal de Contas firmado posição sumulada a respeito das contratações com arrimo em tal dispositivo.

O que se tinha naquele momento, oriundo de deliberações dessa Colenda Corte, era uma decisão isolada – Decisão n.º 346/99 – resultante de representação firmada pelo Sindicato das Empresas de Serviços de Informática do Distrito Federal – SINDSEI/DF, referindo-se, em situação específica, à suposta irregularidade decorrente do fato de ter-se contratado a prestação dos serviços de processamento de dados, sem prévia licitação, mas sim por meio de fundações de apoio, no caso a FUBRA.

Aquela representação, pelo que dela se tem conhecimento, teve como objeto situação relativa ao Instituto Brasileiro do Meio-Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, que se acha ementado nos seguintes termos:

Representação. Apartado constituído por força da Decisão nº 007/97 TCU-Plenário. Dispensa de Licitação e conseqüente contratação direta de fundações de apoio, vinculadas a universidades, para serviços na área de processamento de dados. Necessidade de procedimento licitatório nas contratações de serviços de informática. Possibilidade de dispensa de licitação, com fulcro no inciso XIII, do art. 24 da Lei n.º 8.666/93, somente quando comprovado o nexo entre o citado dispositivo, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado. Há que ser comprovada a razoabilidade do preço cotado. Conhecimento. Procedência. Determinação. Comunicação às partes. Juntada’. (grifou-se)



Necessário que se tenha em vista, de início, que o r. decisum não pode ter o condão de vincular pessoa diversa daquela a que se referiu, e nem mesmo alcançar órgãos ou entidades que jamais foram cientificados de seu teor e de sua abrangência. E não se diga que a sua publicação no Diário Oficial poderia constituir-se em mecanismo hábil a esse fim, alcançando todo e qualquer órgão ou ente da Administração Pública em qualquer esfera, pois, cuidando de determinada entidade, a ela faz referência expressa e não se teria porque estar atento e subordinado aos seus termos de modo a ampliar a aplicação da decisão em comento.

Merece destaque, ademais, o fato de não se ter sequer orientação sumulada, quando então poder-se-ia dizer que a reiteração de decisões e a uniformização adotada, constituiria mecanismo de vinculação e de orientação das atividades de gestão que incumbem ao Poder Executivo no exercício de suas atribuições constitucionais.

Questão outra que merece exame preliminar, diz respeito ao fato de tratar a aludida decisão da contratação de serviços de informática, sem contudo, vedar contratação com arrimo no art. 24, XIII, da Lei 8.666/93, quando presentes os requisitos que em lei são postos, o que ora se observa no caso em exame.

E apenas para melhor embasar o que ora se afirma – a despeito de não ter a defendente responsabilidade pela dispensa de licitação que a ela descabidamente se imputa –, mostram-se oportunas algumas considerações sobre o tema em comento, o que ora se passa a fazer.

De primeiro, não se torna despiciendo rememorar que, quando se cuida de dispensa de licitação, no bojo da Lei n.º 8.666/93, não há qualquer referência à obrigatoriedade de que se proceda à licitação se, presentes quaisquer dos motivos legais, venha a se mostrar viável a competição entre diversos e inúmeros licitantes. Nesse aspecto reside o aspecto da discricionariedade que se confere ao administrador. Oportunas quanto a isso as lições de Adilson Abreu Dallari, referido por Carlos Pinto Coelho Motta, quando assevera que ‘Os casos de dispensa são aqueles onde, havendo a possibilidade de licitação, uma circunstância relevante autoriza uma discriminação.’ (...)

Ao adotar-se, pois, a postura de realizar a contratação de forma direta, embasada em um dos dispositivos inscritos no aludido art. 24, se deve ter a preocupação de demonstrar a circunstância relevante que autoriza a discriminação a que se referem os ilustrados publicitas. Ou seja, há de se buscar adequação entre a conduta descrita na lei e aquela adotada na espécie pela administração. (...)

Firma-se, como visto, clara convicção no sentido de que instituições brasileiras sem fins lucrativos, detentoras de inquestionável reputação ético-profissional, que tenham dentre o seus objetivos sociais as atividades de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional, ou recuperação social do preso, podem ser diretamente contratadas pela administração quando isso se mostrar conveniente e oportuno para a execução de determinado objeto que não admita, de modo confiável, a instauração de competição entre diversas pessoas jurídicas.

Examinados tais aspectos, bem como a orientação que a respeito dimana da doutrina especializada e dessa Colenda Corte de Contas, não se tem como fazer prevalecer qualquer orientação no sentido de que a contratação da Fundação Universidade de Brasília – FUB, instituição dotada de idoneidade e de reconhecimento, teria extrapolado os limites da lei no caso ora cuidado.

Correta foi, portanto, a deliberação adotada no sentido de confiar à UnB a execução das atividades abrangidas pelo contrato em comento e detalhadas em ordens de serviços específicas, não se podendo legitimamente afirmar que se tenha cometido qualquer ilegalidade ao dispensar a licitação com arrimo no art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93.

Assim, ainda que à defendente se pudesse imputar a responsabilidade pela contratação levada a efeito e pela dispensa da licitação – o que não seria correto fazer, como visto e demonstrado à saciedade – não se teria como fazer prevalecer qualquer deliberação voltada a responsabilizá-la por uma suposta e inocorrente afronta ao princípio de licitação e ofensa a dispositivos legais que não foram malferidos.’ (grifos originais)

Análise 1ª Secex

22. As razões de justificativa apresentadas não procedem, pois a irregularidade atribuída à Sra. Vera Lúcia Amaral está relacionada à execução do Contrato n.º 10.198/99, ou seja, à demanda de produtos e serviços estranhos ao objeto principal do acordo. Assim, o que se questionou relativamente à dispensa da licitação em tela não foram os fundamentos legais que a justificam ou a capacidade técnica profissional da FUB para fins do enquadramento no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93, mas a execução de serviços que não se encontravam amparados contratualmente.

23. De forma a evidenciar o posicionamento, colaciona-se a seguir cópia da descrição das Ordens de Serviços, constante da análise inicial, de responsabilidade da Sra. Vera Lúcia Amaral (Principal, fls. 09/11):

1) OS 039/2003: Assessoria e Consultoria para orientar e conduzir o processo de elaboração do Plano Estratégico da ECT, pelo valor de R$ 69.320,00 (Anexo 1, fls. 1.261/1270). Como metas que seriam atingidas pelos serviços prestados pela FUB, temos: a) Análise e consolidação das estratégias dos oito negócios da ECT que são: mensagem, encomendas, financeiros, marketing, expresso, internacional, conveniência e novos negócios; b) Consolidação do Plano Estratégico Corporativo; c) Formulação das estratégias de cada uma das diretorias de área que são: recursos humanos, operações, comercial, financeira, administrativa e tecnologia; d) Identificação de indicadores de desempenho alinhados aos fatores críticos de sucesso; e) Definição de missão, visão, políticas estratégicas corporativas e f) Convalidação dos trabalhos realizados na reunião de Planejamento Estratégico e Gestão, na Administração Central e nas seis Diretorias Regionais.



2) OS 034/2003: Gerenciamento de atualização do link Agência de Noticias na página da Universidade Correios na Internet, pelo valor total de R$ 160.800,00 (Anexo 1, fls. 734/738). As metas foram a sistematização da rotina de manutenção do site entre a equipe fornecedora e a equipe da Universidade e a manutenção do site da Agência de Notícias, de forma a permitir a atualização necessária ao veículo (Anexo 1, fl. 735). Do valor total dos serviços, foram pagas apenas duas faturas (n° 221 e 222), cada uma no valor de R$ 13.400,00, totalizando R$ 26.800,00 (fls. 739 e 742).

3) OS 029/2002: Criação, desenvolvimento e instalação de softwares para treinamento baseado em computador (TBC), de uso multiusuário com migração para execução na WEB, devendo ficar hospedados no site da Universidade, com controle feito por meio de vínculo à plataforma de gerenciamento de cursos da UNICO (Anexo 1, fls. 797/803). A Ordem de Serviço, de valor de R$ 637.250,00, tinha como meta disponibilizar os Cursos de Informática Windows, Word, Excel, PowerPoint, Outlook e Access, todos na plataforma 2000, além dos cursos ABC do Micro, Estatística Básica e Técnicas de Estudo para EAD, visando o aperfeiçoamento dos funcionários da ECT, pela modalidade de instrução à distância via WEB até o início de dezembro de 2000 (fls. 799/803).

4) OS 017/2002: Planejamento, criação, programação e desenvolvimento do módulo de Controle Administrativo-Financeiro e de Gestão da Universidade Correios (Anexo 1, fls. 926/935). A Ordem de Serviço, no valor de R$ 298.702,56 (mais despesas de passagens de R$ 26.000,00 – Anexo 1, fl. 931), tinha como meta: a) Desenvolver o planejamento, criação, estrutura de navegação e programação do módulo de Controle Administrativo-Financeiro da Universidade Correios; b) Desenvolver o planejamento, criação, definir a estrutura de navegação e executar a programação do módulo de Gestão da Universidade Correios; c) Definir a estruturação básica do Sistema de Informações Executivas da Universidade Correios; d) Desenvolver o Controle de Receitas e Despesas (módulo de Controle Administrativo-Financeiro), e a modelagem de dados do módulo de Gestão Universidade Correios; e e) Criar e estruturar os principais relatórios gerenciais do módulo de Controle Administrativo-Financeiro e do módulo de Gestão da Universidade Correios.

5) OS 016/2002: Planejamento, formatação da base de dados, customização e integração do Aplicativo de Gerenciamento de Cursos (módulos Acadêmico e de Ensino) da Universidade Correios (Anexo 1, fls. 971/980). A OS 016, de valor R$ 366.776,48 (com gastos previstos de passagens aéreas de R$ 52.000,00 – Anexo 1, fl. 977), tinha por metas: a) Desenvolver o planejamento e análise do aplicativo de gerenciamento de Cursos da Universidade Correios que será integrado e customizado; b) Fazer a integração do aplicativo de Gerenciamento de Cursos (módulos Acadêmico e de Ensino) com as bases de dados da Universidade Correios e dos Correios, incluindo a definição dos mecanismos de atualização automática de dados e de acessos, e de integração; e c) Executar a customização dos módulos Acadêmico e de Ensino.

6) OS 013/2001: Contratação de serviço especializado para desenvolvimento gráfico, fotolitagem, produção, incluindo os envelopes, etiquetagem manual, pré-triagem, embalagem e entrega de 90 mil cartões de natal, pelo valor de R$ 67.433,01 (Anexo 1, fls. 1.082/1.092). Os cartões se destinariam ao público interno e externo dos Correios, constituindo o início da segunda fase da campanha de sensibilização para implantação da Universidade Correios, e teriam as seguintes especificações (Anexo 1, fl. 1.083): a) Cartão de natal: Folder formato aberto 105 x 1000 mm, formato fechado 105x150 mm, em papel couché fosco 120 g, 1/0 cores, acabamento com dobra manual em seis dobras sanfonadas, prova digital, fotolito incluído; b) Envelope: envelope formato aberto 240 x 210 mm, formato fechado 115 x 180 mm em papel off set 90g, 4/0 cores, no formato aberto 120 x 185 mm, acabamento colado com picote, prova digital faca de corte especial, fotolitos incluídos. A meta a ser atingida seria a entrega, no 3º subsolo do edifício sede da ECT, dos 90 mil cartões postais, devidamente envelopados e prontos para postagem (Anexo 1, fl. 1.083).

7) OS 012/2001: Contratação de serviço especializado para desenvolvimento gráfico, fotolitagem, produção, etiquetagem manual, pré-triagem, embalagem e entrega de 90 mil cartões postais de agradecimento destinados à conclusão da 1ª fase da campanha de sensibilização para a implantação da Universidade Correios, pelo valor de R$ 15.720,00 (Anexo 1, fls. 1.088/1092). Os cartões teriam as seguintes especificações: impressão em 4/4 cores, formato 105 x 150 mm, papel DUO DESIGN, 250 g/m2. À semelhança do caso anterior, a meta seria a entrega dos cartões prontos para postagem (Anexo 1, fl. 1.089).

8) OS 004/2001: Contratação de serviço especializado para o desenvolvimento de conteúdo, parte lógica e produção de 20 mil unidades do cd-card, instrumento de endomarketing para divulgação da Universidade Corporativa ao público interno e externo, com informação de natureza institucional e tour virtual pelo campus da Universidade dos Correios (Anexo 1, fls. 1.164/1.168). O valor total despendido foi de R$ 87.993,00 (Anexo 1, fls. 1.169/1.171).

14. Da leitura, constata-se a falta de aderência entre os serviços prestados pela FUB e os previstos originalmente no Contrato n.º 10.198/99, visto não guardarem relação com o desenvolvimento de atividades ligadas à Área de Recursos Humanos, precisamente o objeto do referido pacto. Tem-se, portanto, que a situação infringiu o disposto no art. 66 da Lei nº 8.666/93, tendo em vista que o Contrato nº 10.198/99 não foi cumprido fielmente pelas partes.

15. É de se salientar ainda que o contrato firmado com supedâneo no inciso XIII do art. 24 da Lei 8.666/93, funcionou como um ‘contrato guarda-chuva’, facultando à entidade a introdução de demandas e serviços, a título de incentivo ao desenvolvimento da instituição de pesquisa e ensino, não diretamente ligados à missão institucional da contratada ou ao objeto pactuado. O resultado é a burla ao procedimento licitatório, contrariando os princípios da legalidade, isonomia, moralidade e impessoalidade, preconizados no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e no art. 2º da Lei 8.666/93.’

24. Da leitura, observa-se que as razões apresentadas pela defendente não foram capazes de contradizer a análise efetuada pela equipe. Ressalte-se, inclusive, que os argumentos não redargüiram as contradições existentes entre as demandas da ECT e o objeto do contrato.

25. Não obstante, cabem aqui algumas considerações, a partir dos argumentos trazidos aos autos pelo Sr. Maurício Marinho em sua defesa, a qual se analisa no próximo tópico.

26. De acordo com a Cláusula Terceira do contrato, a prestação de serviços pela FUB abrangeria as ações/atividades relacionadas abaixo:

subitem 3.1.1 – treinamentos específicos para as diversas áreas de atuação da ECT, abrangendo, entre outras a ‘elaboração e demonstração de instrumentos de avaliação de processo e avaliação de resultados dos eventos de capacitação’ e ‘participação na coordenação, execução e avaliação dos eventos de capacitação;’ (subitens 3.1.1.3 e 3.1.1.4, respectivamente)

subitem 3.1.2 – assessoria e consultoria a projetos de capacitação e desenvolvimento de recursos humanos; revisão do Modelo Organizacional de Ensino; reestruturação do curso de Administração Postal e sua integração à Universidade; formatação de cursos e recursos instrucionais;

subitem 3.1.3 – desenvolvimento gerencial;

subitem 3.1.4 – pesquisa e desenvolvimento envolvendo a avaliação do impacto da capacitação no desempenho funcional.

27. Posteriormente, mediante o 2º Termo Aditivo, de 18/06/2001, foi alterado o subitem 3.1.2, sendo incluído entre o rol de atividades previstas a ‘implantação e a colocação em funcionamento da Universidade Corporativa dos Correios e do Museu Postal’, bem assim, a ‘avaliação e a reestruturação do curso de Administração Postal’.

28. Assim, tem-se que as OS n.º 017/2002 e a 034/2003 se enquadraram na alteração introduzida pelo 2º Termo Aditivo, visto que voltadas à implantação e funcionamento da UNICO.

29. Da mesma forma, a OS n.º 016/2002 adequava-se ao contido nos subitens 3.1.1.3 e 3.1.1.4. Quanto à OS n.º 029/2002, entende-se que, embora prevista contratualmente, no subitem 3.1.2.3, a programação e confecção de recursos institucionais para uso em cursos à distância, os cursos oferecidos são facilmente encontrados no mercado, não havendo qualquer customização à realidade dos Correios, que justificaria a contratação junto à FUB. Não obstante, consideramos que se aplicaria ao caso o mesmo entendimento firmado para a OS n.º 044/2003 (de responsabilidade do Sr. Antônio Osório), motivo pelo qual julgamos desnecessária a aplicação de multa à responsável quanto a essa OS.

30. Com relação às OS n.º 039/2003, 013/2001, 012/2001 e 004/2001, entende-se que não há como enquadrá-las no objeto do contrato, visto que a primeira trata do planejamento estratégico da ECT, e as demais, de serviços de divulgação da UNICO (elaboração de cartões de natal, cd-card para endomarketing, cartões de agradecimento), que deveriam ter sido licitados separadamente, possibilitando ampla participação de empresas existentes no mercado.

31. Isto posto, entendemos que não cabe acolhimento da defesa, por se configurarem os atos praticados ao desvirtuamento do objeto do contrato, sendo, nesses casos, devida a aplicação de multa à responsável, bem como determinação à ECT para abster-se de contratar objetos estranhos ao contrato principal e que não estejam ligados diretamente à missão institucional da entidade contratada por meio da dispensa licitatória prevista no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93.
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