O conrtole da Administração Pública Pelo Poder Judiciário



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O Conrtole da Administração Pública Pelo Poder Judiciário.



AUTORIA: Luis Gustavo Serravalle Almeida, acadêmico do 5º ano noturno.

SUMÁRIO 1. O controle da Administração Pública: uma necessidade evolutiva. 2. Alguns aspectos do controle jurisdicional. 3. Sistema de jurisdição dúplice e sistema de jurisdição una. 4. O princípio da inafastabilidade do controle da Administração Pública pelo Poder Judiciário. 5. Controvérsias sobre o alcance do controle jurisdicional da Administração Pública. 6. O controle dos atos discricionários. 6.1 Vinculação e discricionariedade. 6.2 O controle pela finalidade. 6.3 O controle pelos motivos. 7. Conclusões finais 8. Referências.



1. O controle da Administração Pública: uma necessidade evolutiva
O controle da Administração Pública tem a sua origem vinculada basicamente ao fenômeno da positivação das normas jurídicas, ocorrido a partir do século XVIII. Até então vingavam os Estados Soberanos, chefiados pelos Reis, administradores que detinham em suas mãos todos os Poderes estatais e que atuavam sem prestar conta de seus atos a nenhum outro órgão.
O advento da Revolução Francesa e a conseqüente promulgação da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão foi um marco decisivo no tocante ao controle do atos da Administração Pública. Esta Declaração, em seu art. 15º já dizia: “A sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua Administração”. Positiva-se, desde então, o controle da Administração Pública.
O ápice desta positivação dá-se com o advento do Código Napoleônico, que surge como detentor de soluções para todas as lides. A Administração, então, passa a ficar atrelada, em toda sua inteireza, aos limites impostos pela lei.
A partir do século XIX, a observância pelo administrador aos aspectos da legalidade torna-se mais imprescindível ainda. Os ideais liberalistas de não intervenção estatal na economia resultam em uma enorme crise econômico-social. Com isso o Estado vê-se obrigado a intervir, a atuar em lugares que dantes não atuava, a fim de recuperar e manter a estabilidade econômico-social. Cresce os poderes da Administração e mais necessário se torna vinculá-los aos limites da lei, para que não se retroaja aos regimes dos Estados Soberanos, em que não havia respeito aos direitos fundamentais. Eis a única maneira de conter os abusos provenientes do poder, qual seja, sujeitar a Administração ao Direito.
Sucede que a observância da lei não deve ser confiada àquele que tem como dever observá-la. É preciso que se tenha um sistema estruturado de controle de legalidade capaz de manter a atuação do administrador adstrito aos lindes legais. A grande questão do Direito Administrativo contemporâneo, então, passa a ser como controlar uma Administração Pública que por seu natural crescimento incentivou de forma considerável as possibilidades materiais de abuso e excesso no poder.
Assim é que muitos países desenvolveram diversos sistemas de controle e que no Brasil encontramos três: (1) o controle realizado pela própria Administração, denominado de controle administrativo ou interno; (2) o controle que o Poder Legislativo exerce sobre o Executivo, denominado de controle parlamentar e (3) o controle que o Poder Judiciário realiza sobre os atos administrativos.
O controle jurisdicional aqui merece especial atenção, tendo vista as suas peculiaridades causadoras de grandes e eloqüentes discussões. Em um primeiro momento da história este controle era realizado de forma bem tímida, pois alega-se que, ao controlar a atividade administrativa o Judiciário estaria interferindo na esfera de competência própria do Executivo e, pois, ferindo o princípio da separação de poderes. Desta forma, primeiramente, ao Judiciário cabia apenas verificar os aspectos da competência e da forma. Todavia a evolução dos estudos jurídicos e a consciência de que o Estado não mais poderia ter os poderes usualmente concedidos ao príncipe absoluto, viabilizou a construção e concretização de um arsenal de instrumentos jurídicos para o controle do exercício da função administrativa.
Assim, veremos no presente trabalho o controle que o Poder Judiciário exerce sobre a atividade administrativa, enfatizando as grandes celeumas que giram em torno do tema, objetivando verificar: (1) até que ponto pode o Poder Judiciário controlar a atuação da Administração, sem que haja ferimento ao princípio da separação de poderes; (2) se este controle restringe-se aos aspectos da legalidade ou abrange igualmente o mérito do ato administrativo; (3) se este controle abrange os atos de competência discricionária ou se é restrito aos atos de competência vinculada.
2. Alguns aspectos do controle jurisdicional
O controle judicial é o controle que o Poder Judiciário exerce sobre o Poder Público. Consiste em um controle corretivo ou repressivo, feito a posteriori do ato. Tal controle veio a se fortalecer como advento da Constituição Federal de 1988, vez que no ordenamento jurídico anterior apenas protegia-se judicialmente as lesões a direito e, atualmente, conforme art. 5º, XXXV, não somente a lesão a direito é tutelada, mas também a ameaça a direito. Juntamente com o princípio da legalidade, este controle constitui um dos pilares do Estado de Direito, pois, como nos ensina Di Pietro, (2001, p. 603) “de nada adiantaria sujeitar-se a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.”
Diversos são os meios postos à disposição dos administrados para provocação do controle dos atos administrativos pelo Poder judiciário. Estes remédios encontram-se no bojo da Constituição Federal e de leis esparsas, sendo exemplos: ação popular (art. 5º, LXXIII, CF/88, e Lei nº4.717/65); mandado de injunção (art. 5º, LXXI da CF/88); mandado de segurança individual e coletivo (art. 5º, LXIX e LXX, da CF/88, e Lei nº1.533/51); habeas corpus (art. 5º, LXVIII e arts. 647 e segs. do Código de Processo Penal); habeas data (art. 5º, LXXII); ação civil pública (art. 129, III da CF/88 e Leis nº7.347/85, 8.078/90 e 9.494/97).
Trata-se de um controle que só é exercido quando provocado e sua ação será nos termos daquilo que lhe foi solicitado por quem o provocou, diferentemente de alguns sistemas alienígenas, em que o juiz examina de ofício as questões de direito suscitadas ou não.
Algumas críticas são apontadas à esse controle, como a dificuldade de acesso, visto que para a sua provocação é necessário o pagamento de custas judiciais, bem como de honorários advocatícios. Registre-se também o desconhecimento da grande maioria dos administrados dos remédios garantidores e, principalmente, a problemática da lentidão, da morosidade da justiça, o que, por vezes, cria certa incredulidade nos administrados. Todavia, apesar desses empecilhos, o controle judicial é de suma importância à sobrevivência do Estado de Direito. A identificação de tais obstáculos não devem esvaziar, nem minimizar o seu valor, mas servir de incentivo na busca de soluções, finalizando o seu aprimoramento.
3. Sistema de jurisdição dúplice e sistema de jurisdição una
Dois são os sistemas em que se organiza o controle jurisdicional da Administração Pública: o sistema de jurisdição una e o sistema de jurisdição dupla. Este último é proveniente da doutrina francesa que, conforme nos ensina Bonnard (1934 apud WATANABE, 1980, p. 23), se assenta na idéia de que não deve haver ingerência de um poder naquilo que é peculiar de outro, posto que implicaria em violação da teoria da separação de poderes se o Poder Judiciário julgasse as lides envolvendo o Poder Executivo. Tal sistema caracteriza-se pela existência de duas ordens de jurisdição paralelas, ou seja, há a jurisdição ordinária competente para as causas que não envolvem a Administração e a jurisdição especial ou administrativa, competente, em princípio, para julgar os litígios que envolvam a Administração. Existem neste sistema tribunais especialmente instituídos para as contendas em que a Administração seja parte. Nele, normalmente, os atos administrativos não se submetem, ou se submetem de modo reduzido, ao exame do Poder Judiciário.
Quanto ao sistema de jurisdição una, sistema adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro, também denominado de sistema comum, a competência para a apreciação dos litígios se concentra exclusivamente no Poder Judiciário. Assim, “tem logar a apreciação das atividades administrativas do Estado, seja no âmbito do Direito Privado, seja no Direito Público, através do Poder Judiciário” (FAGUNDES, 1941, p.91). É no sistema de jurisdição una que o Poder Judiciário assume papel significativo na defesa do administrados.
Algumas pontos positivos e negativos são apontados pela doutrina a ambos os sistemas. Assim, no ensinamento de Medauar (1993, p. 162), como aspecto positivo do sistema de jurisdição dupla aponta-se “a especialização dos juízes no tocante ao direito administrativo, ao direito público e aos problemas da Administração”. Segue ainda ressaltando o procedimento mais simples do contencioso administrativo, o que o torna mais rápido (ressalta, todavia, que tal aspecto hoje é discutível na própria doutrina francesa que aponta a lentidão como um dos obstáculos da prestação). Em desfavor à esse sistema, a autora aponta os constantes conflitos de competência com a jurisdição ordinária, “pois as regras de repartição de atribuições dificilmente apresentam-se claras e sem dificuldades de interpretação”.
Em relação ao sistema de jurisdição una, ainda com a mencionada autora, favoravelmente aponta-se a unidade e, consequentemente, a ausência de problema no que concerne à competência. Por outro lado, não há juízes especializados na matéria e, dita ainda, a sobrecarga trazida ao Judiciário.
A autora conclui dizendo que o importante para a eficácia do controle judicial da Administração Pública não é o tipo de sistema adotado. Para ela qualquer dos dois poderá ser eficaz, desde que se procure sanar ou atenuar as insuficiências apontadas.
Para Fagundes (1941, p. 104) o controle exercido por um órgão diverso e autônomo é mais eficaz. Nas suas palavras:
O sistema de controle pela jurisdição comum assenta numa concepção da separação de poderes oposta à francesa, bem como na opinião de que os direitos individuais só ficam suficientemente amparados em face dos atos administrativos quando o exame contencioso destes é entregue a um órgão autônomo. Parece-nos melhor esse sistema. Alega-se, com razão, que, confiada a função jurisdicional exclusivamente ao Poder Judiciário, ainda quando se haja de exercer a propósito de ato do Poder Administrativo, atende-se melhor ao princípio da separação de poderes e especialização de funções, porque, aquele se deixa exercer a sua atividade sempre e até quando se trata de função peculiar. Isto é, procura-se concentrar num órgão único a jurisdição, dado principalmente o seu feitio de função essencialmente jurídica, em contraste com as demais em que prevalece o caráter político. Tal sistema, além disso, dá margem a um regime de melhor equilíbrio entre os poderes estabelecendo a reciprocidade de controle. O argumento de que só existe garantia eficaz aos direitos do administrado, se protegidos pela intervenção do Poder Judiciário, é também convincente. Com efeito. O reexame dos atos do Poder Executivo por um corpo especializado, que dele se destaque apenas pelo fim de metodizar as atribuições a ele entregues (administração ativa e administração contenciosa, como dizem os franceses), não infunde confiança. O pronunciamento suscitado pelas reclamações individuais fica à mercê de influencias diretas da administração ativa, influencias cujas possibilidades são bem mais restritas em face de órgãos inteiramente autônomos e independentes. Praticamente a grande vantagem da apreciação jurisdicional desse atos decorre das garantias que a evolução do direito político tornou inseparáveis do Poder Judiciário, dando-lhe condições de independência assecuratórias de imparcialidade no exercício de suas atribuições.
Mais pertinente o posicionamento de Seabra Fagundes, posto que a atuação de um órgão independente e autônomo é mais imparcial e, certamente, mais difícil de sofrer influências políticas.
4. O princípio da inafastabilidade do controle da Administração Pública pelo poder Judiciário
Como dissemos acima, o ordenamento jurídico brasileiro elegeu para si o sistema de jurisdição única. Disso resulta grande conseqüência, vez que com isso o Judiciário passa a exercer um papel de grande relevância na defesa dos interesses individuais e coletivos, não podendo nenhuma contenda sobre direitos ser excluída de sua apreciação.
O princípio da inafastabilidade do controle pelo Poder Judiciário já era encontrado no bojo de outras constituições que não a de 1988. Assim dispunha o art. 141, parágrafo 4º da CF/1946: “A lei não poderá excluir da apreciação do poder Judiciário qualquer lesão de direito individual”. Também o art. 153, parágrafo 4º da Emenda Constitucional de 1969 praticamente repetiu a norma anterior, ao dizer:
A lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito individual. O ingresso em juízo poderá ser condicionado a que se exauram previamente as vias administrativas, desde que não exigida garantia de instância, nem ultrapassado o prazo de 180 dias, para a decisão sobre o pedido.
Nota-se que em ambos os casos, as normas previam proteção apenas a lesão a direito individual. Inobstante tal restrição, a doutrina daquela época já atentava para a importância destes dispositivos. É o que se verifica com Watanabe (1980, p. 29), quando, já na década de 80, se referindo ao artigo da constituição de 1946, já dizia: “Os juristas brasileiros têm procurado extrair deste dispositivo todas as conseqüências possíveis, de relevância não somente no campo do direito constitucional como também no direito processual”.
Marques (1960 apud WATANABE, 1980, p.29), acresce que: “Desde que se alegue lesão a direito individual, o Estado não pode furtar-se de exercer sua atividade jurisdicional, quando invocada; mas isto ele só o pode fazer através de um órgão específico, que é o Judiciário”. Continua o autor dizendo:
A Constituição não entregou, ao Judiciário, a tutela jurisdicional dos direitos individuais, com o intuito apenas de que o julgamento das ações se inserisse como ato final de “qualquer procedimento” que a lei traçasse, pois de nada, ou de quase nada, valeria a regra do art. 141º, parágrafo 4º, se a magistratura, para aplicar os mandamentos da ordem jurídica, não dispusesse de normas processuais perfeitamente adequadas a um exame cabal e amplo do litígio.
E conclui afirmando que “o processo é inerente à própria garantia da tutela jurisdicional”.
Vê-se o quão substancial já era este princípio para a doutrina, na vigência das constituições anteriores. Com o advento da Constituição federal de 1988, tal princípio ampliou-se e se fortaleceu, tendo em vista a nova redação, no art. 5º, XXXV que prescreve: “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. A norma não mais restringe a proteção judiciária aos direitos individuais, o que foi foco de imensas controvérsias, apesar de já pacificadas, como também admite o acesso ao Judiciário tão somente pela ameaça de direito, não exigindo mais a lesão ao direito. Nas palavras de Silva (1999, p.432), sentimos, com clareza, a importância que tal preceito assume em nosso ordenamento jurídico:
A primeira garantia que o texto revela é a de que cabe ao Poder Judiciário o monopólio da jurisdição, pois sequer se admite mais o contencioso administrativo, que estava previsto na Constituição revogada. A Segunda garantia consiste no direito de invocar a atividade jurisdicional sempre que se tenha como lesado ou simplesmente ameaçado um direito, individual ou não, pois a constituição já não mais o qualifica de individual, no que andou bem, porquanto a interpretação sempre fora a de que o texto anterior já amparava direitos, p. ex., de pessoas jurídicas ou de outras instituições ou entidades não individuais, e agora hão de levar-se em conta os direitos coletivos também.
Este preceito é de fundamental importância prática, uma vez que veda se negue à apreciação do Judiciário determinadas condutas da Administração Pública ou mesmo determinadas matérias, evitando arbitrariedades. É de fundamental valor quando se quer identificar até que ponto pode haver controle do ato administrativo pelo órgão jurisdicional, tendo em vista sua vasta amplitude.
Cumpre ressaltar, por fim, que o ordenamento jurídico atual, diferentemente do anterior, não mais permite que a lei preveja o condicionamento da apreciação judicial ao esgotamento das vias administrativas. Bem leciona Medauar (1993, p. 167):
Com efeito, uma das decorrências extraídas do princípio da proteção judiciária situa-se na regra geral de não exigência de exaustão prévia da via administrativa para que se possa ingressar em juízo. Assim, quem sofrer lesão a direito ou estiver sob ameaça de lesão a direito, advinda de atividade da Administração, não é obrigado a interpor recursos administrativos, primeiro, para depois, decididos estes, ajuizar uma ação.
5. Controvérsias sobre o alcance do controle jurisdicional da Administração Pública
Uma das indagações de maior relevo em matéria de controle exercido pelo Judiciário é saber qual a amplitude e alcance desse controle. Pergunta-se: até que ponto pode o Poder Judiciário controlar as atividades do Poder Executivo? Este controle encontra-se adstrito apenas à verificação da legalidade, isto é, a adequação do ato à norma, ou abrange também o mérito do ato administrativo? Há controle sobre os atos de competência discricionária ou ele se restringe aos atos de competência vinculada?
Estes são questionamentos que, apesar de já amplamente debatidos na doutrina, ainda geram eloqüentes discussões entre a Administração Pública, ansiosa por maior liberdade, e o Judiciário, a quem incumbe a defesa dos direitos e garantias dos cidadãos.
Inobstante grande evolução ao tema, uma minoria da doutrina ainda possui uma posição mais conservadora e adota um sistema de controle restrito, cuja abrangência atinge somente poucos aspectos da legalidade. Assim, o controle verificaria apenas os aspectos da competência, licitude do objeto e forma. Todavia, a grande maioria dos doutrinadores e da jurisprudência já vêm, de algum tempo, admitindo um controle amplo, que abarca não somente tais aspectos da legalidade, mas outros como o motivo, a finalidade e a moralidade. Nesse sentido é Fagundes (1941, p. 80) que em sua obra clássica, em 1941, já admitia restrições a atuação da Administração Pública não apenas relacionada a aspectos extrínsecos da legalidade. São seus os dizeres seguintes ao se referir à competência discricionária:
Não há, porém, nessas diversas hipóteses, uma quebra de submissão à ordem jurídica. Trata-se apenas de duma submissão adstrita a limites diversos dos comuns, mas regulada e admitida pelo próprio direito escrito. Aliás, é ainda de notar que a própria competência discricionária pode ser, ora mais, ora menos extensa. Vezes há em que diz respeito à utilidade e oportunidade (motivos do ato administrativo). Algumas vezes refere-se ao modo de agir (objeto ou conteúdo do ato administrativo). Outras vezes, ainda, alcança a ambos simultaneamente. Mas, como quer que seja, subsistem, mesmo na hipóteses de competência discricionária, limitações às atividades administrativas, como as referentes á forma, à competência, à finalidade, etc., vinculando-a à legalidade.
Por fim, cumpre ressaltar que a atuação do Judiciário na correção dos atos administrativos não deve ser tímida ao ponto de tornar-se ineficaz na defesa dos administrados, não devendo, contudo, ser ampla de maneira a culminar com a substituição do administrador pelo juiz. Sob tais questionamentos e afirmações é que passaremos a analisar doravante alguns aspectos sobre o alcance e o limite deste controle.
6. O controle dos atos discricionários

6.1 Vinculação e discricionariedade
Importante classificação feita pela doutrina é a que distingue os atos em vinculados e discricionários. Vale ressaltar que em verdade não existem atos vinculados e discricionários, mas competências diferentes. Falar em vinculação ou discricionariedade é falar da forma de competência diversa de produção de atos e não de atos diferentes em si próprios. De qualquer forma adotaremos a terminologia de atos vinculados e discricionários, vez que já amplamente difundida e aceita pela doutrina.
Os vinculados são aqueles que não há margem de apreciação alguma para o administrador, ou seja, a lei traça de forma objetiva qual deve ser a sua conduta diante de determinada situação também prevista objetivamente por ela. Quanto aos discricionários, há apreciação subjetiva da Administração para a expedição dos atos, isto é, a lei dá certa margem de liberdade ao administrador de poder verificar a conveniência e oportunidade da sua expedição.
Ressaltamos que mesmo na ação discricionária, o agente não possui liberdade total para atuar. Ele tem uma margem de liberdade, estando adstrito a algumas limitações, especialmente em relação a competência, forma e finalidade trazidos pela lei. Deve, então, agir dentro desses limites, sob pena de incorrer em ação arbitrária. Também ressalta essa limitação Coelho (2002, p. 49) ao dizer:
Importar ressaltar que a existência de uma possibilidade de opção discricionária não torna imune a atividade administrativa ao controle jurisdicional, uma vez que sua atribuição ao administrador público não significa um “cheque em branco” ou possibilidade de opções desarrazoadas, personalíssimas, preconceituosas e, sobretudo, ofensiva aos vetores axiológicos do ordenamento jurídico.
A jurisprudência igualmente corrobora o entendimento. Nesse sentido cite-se, como exemplo, trecho do voto proferido pelo Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, no Mandado de Segurança nº6166 do Superior Tribunal de Justiça:
Em nosso atual estágio os atos administrativos devem ser motivados e vinculam-se aos fins para os quais foram praticados (V. Lei 4,717/65, Art. 2º). Não existem, nesta circunstância, atos discricionários, absolutamente imunes ao controle jurisdicional. Diz-se que o administrador exercita competência discricionária, quando a lei lhe outorga a faculdade de escolher entre diversas opções aquela que lhe pareça mais condizente com o interesses público. No exercício dessa faculdade, o Administrador é imune ao controle judicial. Podem, entretanto, os tribunais apurar se os limites foram observados.
Justifica-se o poder discricionário pela impossibilidade de o legislador prever todas as variadas e complexas situações que terá de enfrentar o administrador, a fim de satisfazer as necessidades coletivas. Por mais casuística que seja a legislação, é impossível se prever de antemão todas as soluções, e quais as melhores, para os problemas que existirão. Assim, visando a otimização das medidas adotadas pela Administração, tendo vista o interesse público, é que o legislador confere essa liberdade ao administrador.
A discricionariedade é decorrente da lei. Como nos ensina Mello (1992, p.19), ela pode decorrer (1) da hipótese normativa, ou seja, quando a norma traça conceitos vagos, indeterminados, em relação aos fatos, aos motivos que fundamentam e exigem a ação administrativa; (2) do comando da norma, quando a própria legislação ao regular as situações deixa certa porção de liberdade quanto ao agir ou não, quanto ao momento de agir, quanto a forma jurídica que se revestirá o ato e qual a melhor medida a ser tomada, frente a outras possíveis, no caso concreto e, por fim, (3) da finalidade da norma, quando o fim que a mesma trouxer se revista de conceitos vagos, imprecisos, como, por exemplo, “moralidade pública”.

6.2 O controle pela finalidade
O Estado de Direito possui a sua atuação normativa fundamentada, mas também limitada na lei. Em nosso ordenamento jurídico, determina o art. 5º, II da CF/88 que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Segue também o art.1º, no seu parágrafo único dizendo que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Tais preceitos sagram a tese, respectivamente, da soberania popular e da primazia do poder legal.
Tácito (1975, p.1) leciona que “a liberdade administrativa cessa onde principia a vinculação legal. O Executivo opera dentro em limites traçados pelo Legislativo, sob a vigilância do Judiciário”. A Administração, então, não pode agir nem contrariamente à lei, nem ir além daquilo que ela determina. A sua atuação deve ser secundum legem.
O controle do ato vinculado é perfeitamente cabível e tranqüilamente realizável, vez que a norma traça objetivamente todos os elementos do ato administrativo, determinando quando e qual a conduta que a Administração Pública deverá tomar ao se deparar com uma situação específica. Assim, basta ao Judiciário verificar a legalidade da conduta administrativa, ou seja, se a Administração agiu conforme o que prescreve a lei.
Tal pacificidade, todavia, não prospera ao nos deparar com o controle do ato discricionário, em que em alguns aspectos do ato administrativo são deixados à margem de uma apreciação subjetiva da Administração. Vale frisar desde logo que, “a regra de competência não é um cheque em branco concedido ao administrador” (TÁCITO, 1975, p.5). Mesmo nos atos de competência discricionária, o agente não está livre para atuar ao seu bel-prazer, conforme convicções próprias que sejam vantajosas para si ou para outrem especificamente, ou mesmo desvantajosa a um desafeto seu. A sua atuação está sempre vinculada à finalidade da lei, qual seja, o interesse público.
A finalidade além de constituir um princípio orientador da Administração Pública, é também um dos elementos ou requisitos do ato administrativo. Aquilo que é trazido no bojo das normas como algo a ser atingido, que deve ser sempre observado pelo administrador. Luminosos são os dizeres de Mello (1992, p.13):
A ordenação normativa propõe um série de finalidades a serem alcançadas, as quais se apresentam, para quaisquer agentes estatais, como obrigatórias. A busca dessas finalidades tem o caráter de dever (antes do que “poder”), caracterizando uma função, em sentido jurídico.
Continua o renomado autor dizendo que o Poder Público atua direcionado pela finalidade da norma e que sua atuação é um dever e não um poder, vez que exerce um poder, não em proveito próprio, mas em proveito alheio. Exercita o poder “não porque acaso queira ou não queira. Exercita-o porque é um dever”, que é imposto pela finalidade normativa. Não há outro meio para que se atinja este fim, senão o de conceder certos poderes a alguém. Assim, prossegue, “surge o poder, como mera decorrência, como mero instrumento impostergável para que se cumpra o dever”. Conclui o autor afirmando que o “Direito Público não gira em torno da idéia de poder, mas gira em torno da idéia de dever”. É este que direciona a lógica do Direito público.
Na prática o que se observa é proliferação de teorias que realçam e fortalecem os poderes dos administradores. Tenta-se pôr em plano secundário a finalidade legal, o interesse público, fatores de criação deste dever-poder, para elevá-lo à condição de apenas poder. Estas desfigurações, deformações vêm, já de algum tempo, sendo combatida pela Teoria do Desvio de Poder, também denominada de Teoria do Desvio de Finalidade.
O controle da finalidade constituiu em um dos passos mais importantes na fixação de parâmetros para o exercício do poder discricionário. É originária do direito francês. No Brasil, é famoso o voto proferido por Seabra Fagundes, no acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, na Ap. Cível 1.422, comentado por Vítor Nunes Leal (RDA, vol. 14, 1948, p. 52-82). Tal acórdão tornou-se o leading case na jurisprudência nacional na matéria.
O desvio de poder constitui uma das formas de abuso do poder e consiste no uso de uma competência para atingir um fim diverso daquele previsto na lei. Aqui o agente atua de maneira dissimulada, se evadindo do fim legal, seja dolosamente ou não. Não importa se a sua intenção é burlar o fim da norma, mas tão somente o desatendimento à finalidade legal.
Existem duas formas de desvio de finalidade: (a) quando o administrador busca fim diverso do interesse público e (b) quando, apesar de visar o interesse público, se vale de competência que não é a própria, a específica para o alcance de determinado fim.
No desvio de poder em que o agente atua alheio a qualquer finalidade pública, há a prática de atos administrativos que colimam alcançar fins pessoais, seja para favorecer alguém, seja a perseguir algum inimigo. Assim, por exemplo, no caso em que ele desapropria um imóvel para fins de perseguição de seu proprietário, ou também no caso de aplicação de penalidade a servidor público por motivos estritamente políticos.
Quando ocorre a segunda modalidade de desvio de poder, ou seja, quando o administrador age objetivando uma finalidade legal, é possível que o mesmo tenha agido de boa-fé. Poderá ele ter se valido de uma competência, que em sua consciência admitia como correta para atingir determinado fim, quando em verdade a competência era inadequada. Não importa se o administrador tenha agido de boa-fé, imaginando que aquela competência poderia alcançar um fim só alcançado por outra, ou se tenha atuado de má-fe, querendo se ver livre de algum embaraço, em ambas as situações terá incorrido em desvio de finalidade e seu ato deverá ser anulado pelo Judiciário.
Apesar do desvio de poder existir quase sempre quando se atua com discricionariedade, é importante frisar que o controle que se exerce é de estrita legalidade. É desse entendimento Tácito (1975, p.111) ao afirmar que “o controle de finalidade pelo Poder Judiciário não ultrapassa, de nenhuma forma, o campo da legalidade para incidir sobre a discrição administrativa”. Sucede que há casos em que pode haver discricionariedade em relação ao fim. É a posição de Mello (2001, p.383) que admite que o fim do ato seja sempre o interesse público, todavia observa com exatidão que há casos em que a caracterização deste requer certa medida de apreciação subjetiva.
Mesmo neste caso, o juiz poderá fiscalizar o ato administrativo sob o prisma da legalidade. Deverá, ao analisar o caso concreto, verificar se o agente se manteve dentro da esfera de liberdade que lhe foi conferida pelo legislador, não analisando se a medida foi boa ou ruim, mas apenas verificando se ela manteve-se dentre as possíveis decisões que visavam o interesse público. O mérito do ato administrativo, ou seja, a oportunidade e conveniência, é zona própria de atuação da Administração, de maneira que ao Judiciário é defeso interferir neste aspecto. Lúcido o ensinamento de Tácito (1975, p.64) ao dizer que:
O próprio equilíbrio jurídico exige que o juiz e o administrador se coloquem em seus pólos respectivos, exercendo a função típica a que se acham habilitados, não somente pela graduação da competência, como mesmo pela formação profissional.
E continua mais adiante a afirmar:
O administrador dotado de experiência prática e maior capacidade de adaptação aos fatos decidirá com mais plasticidades os problemas administrativos. Não cabe ao juiz, mesmo perante erros e desacertos, substituir a ação executiva pelo arbítrio da toga A ditadura judiciária é tão nociva quanto o descritério da administração. Não é, porém, absoluta a inviolabilidade do poder discricionário. Soberano nos aspectos de oportunidade e conveniência, o ato administrativo está franqueado a análise jurisdicional no capítulo da legalidade.
Como muitas vezes em que ocorre o desvio de poder a ação do agente é viciada de má-fé, caberá ao juiz, ao se deparar com determinada situação, analisar as entranhas da emanação do ato, penetrar nas intenções do agente e verificar qual intento o animou.
É isto que, a uma só voz, registram os estudiosos de direito administrativo, reconhecendo que se impõe para o juiz a indeclinável tarefa de esquadrinhar as intenções do agente para conferir se o móvel que o inspirou a praticar o ato foi bem aquele que deveria impulsioná-lo ou se, pelo contrário, foi animado por intentos diversos. (MELLO, 1992, p.64)
O Problema é conhecer a verdadeira intenção do agente, vez que se trata de um elemento psíquico, interno e, pois, muito difícil de se determinar. Por isso muitos autores sustentam a impossibilidade de se levar a rigor as regras das provas, sob pena de tornar inviável o controle do ato administrativo viciado pelo Poder Judiciário. É necessária uma relativização aos rigores de demonstração do vício. Diversos são os fatores que devem ser levados em consideração para a caracterização do desvio de poder. Leciona Mello (1992, p.80) que:
Concorrem para identificar o desvio de poder fatores como a irrazoabilidade da medida, sua discrepância com a conduta habitual da Administração em casos iguais, a desproporcionalidade entre o conteúdo do ato e os fatos em que se embasou, a incoerência entres as premissas lógicas ou jurídicas firmadas na justificativa e a conclusão que delas foi sacada, assim, como antecedentes do ato reveladores de animosidade, indisposição política ou, pelo contrário, de intuitos de favoritismo. Até mesmo a conduta pregressa do agente, reveladora de temperamento descomedido, vindicativo ou proclive a apadrinhamentos a compadrios políticos, pode acudir para compor um quadro que, em sua globalidade, autorize a reconhecer desvio de poder. Em rigor é o plexo de elementos antecedentes do ato que propicia rastrear seu ânimo impulsor ensanchando que se forme ou não a “convicção moral” sobre o extravio em relação fim que deveria atender.
Continua o autor sintetizando:
Em síntese: para detectar o desvio de poder estranho a qualquer interesse público, cumpre analisar todo o conjunto de circunstâncias que envolve o ato, verificando-se, assim, se a discricionariedade alegável foi bem usada ou se correspondeu a um pretexto para violar o fim legal e saciar objetivos pessoais.
Havendo o administrador fundamentado sua ação, demonstrando expressamente os motivos que o animou, a questão se torna um pouco menos complexa. O problema maior é quando a lei não exige a motivação e que, pois, o ato não é motivado. Para que se anule um ato neste caso, a avaliação de todo o conjunto de fatores trazidos por Bandeira de Mello não deve deixar dúvidas quanto ao vício da finalidade, pois, se um mínimo de dúvida houver, deverá prevalecer a presunção de veracidade e legitimidade que favorecem à Administração Pública.
6.3 O controle pelos motivos
O motivo do ato administrativo constitui um dos seus elementos e consiste na hipótese fática e de direito que exige e fundamenta a prática do ato. O pressuposto de fato é a circunstância ou situação no plano dos fatos que levam a Administração a agir, enquanto que o pressuposto jurídico consiste no preceito normativo em que o ato se baseia. Assim, por exemplo, temos que o motivo no caso da aplicação de uma punição a determinado funcionário é a infração por ele cometida. O ato administrativo para ser válido é preciso que tenha havido perfeita adequação entre o motivo de fato, ou seja, aquilo que ocorreu no plano fático e o motivo legal, isto é, a hipótese contida no bojo da norma.
A possibilidade do controle jurisdicional dos antecedentes fáticos e das fundamentações jurídicas na emanação dos atos administrativos consistiu em um grande passo na evolução desse controle. Num primeiro momento não se admitia o controle dos fatos e das fundamentações jurídicas, mas apenas da competência e da forma. Havia controvérsia quanto a admissão da apreciação da fatos e provas relacionados a atividade administrativa. Todavia a evolução nos estudos jurídicos passam não apenas a admiti-los, mas o vê como necessário para se impor limitações ao poder discricionário da Administração. Passa-se a verificar o nexo entre o antecedente fático e o ato emanado. É o que nos ensina Medauar (1993, p.177):
A idéia originária de discricionariedade como espaço totalmente livre conferido à Administração, vai se atenuando a partir das primeiras décadas deste século. Fixa-se primeiro exigência de observância de competência; depois, de regras de forma. Posteriormente se elaborou a exigência de nexo entre o ato administrativo e seus antecedentes ou circunstâncias de fato, situando-se no motivo um vínculo a mais no exercício do poder discricionário. Como conseqüência adveio a possibilidade de controle jurisdicional dos antecedentes de fato e das justificativas jurídicas que levaram à tomada de decisão em determinado sentido, ou seja, o controle do motivo.
O controle do motivo, então, é imprescindível a verificação da legalidade do ato administrativo. Esse o entendimento de Tácito (1975, p. 60) ao dizer:
Se inexiste o motivo, ou se dele o administrador extraiu conseqüências incompatíveis com o princípio de direito aplicado, o ato será nulo por violação da legalidade não somente o erro de direito, como o erro de fato autorizam a anulação jurisdicional do ato administrativo.
O motivo não se confunde com a motivação. Esta é a exposição dos motivos, é a fundamentação ou justificativa do ato. É, nas palavras de Di Pietro (2001, p.195) “a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram”. A motivação do ato é de suma importância para a verificação da sua regularidade. Sem a exposição das premissas de fato e de direito em que se baseia a emanação do ato, difícil se tornará constatar a sua existência material, mais ainda, a sua adequação ao suposto normativo. Como controlar a legalidade deste ato se não se sabe quais razões impulsionaram sua expedição? Nas palavras de Figueiredo (2000, p.169):
A motivação é elemento essencial para o controle, sobretudo para o controle judicial.
Não haverá possibilidade de aferir se o ato se conteve dentro da competência administrativa, dentro da razoabilidade, que deve nortear toda competência, caso

não sejam explicitadas as razões condutoras do provimento emanado.


Um questionamento que se faz é se a motivação é obrigatória para todos os atos, sejam vinculados, sejam discricionários. Para nós, tendo em vista a importância da motivação na garantia dos direitos dos administrados, todos os atos devem ser motivados. Deve-se acrescentar também que se a Constituição Federal exige que os julgamentos do Poder Judiciário sejam todos fundamentados, como se vê no art.93, inciso IX, e igualmente as suas decisões administrativas também devam ser motivadas, art. 93, inciso X, porque às decisões da Administração não haveria tal exigência? Di Pietro (2001, p.195) é também do entendimento de que todos os atos devem ser motivados. Diz:
Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao interessado como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais poderes do Estado.
Como dito anteriormente, uma das causas que originam a discricionariedade é exatamente em relação a hipótese normativa e aqui pode haver algumas dúvidas referentes à possibilidade do controle. Se a norma trouxer o motivo de maneira determinada, clara, precisa, sem espaços a interpretações diversas, não haverá discrição em relação ao motivo e o controle será sem dificuldades. Neste caso o Judiciário terá que verificar, primeiramente, se os fatos que a norma elegeu necessários a produção de determinado ato realmente existiram ou não. Após constatada a existência desses fatos, deverá, em segundo momento, analisar se houve a perfeita subsunção deles à hipótese normativa. Irá importar, realmente, é ter havido “um ajuste entre a realidade concreta e a previsão abstrata da lei, de tal sorte que o suposto normativo se tenha realizado no plano empírico” (MELLO, 1992, p. 89). Seria, por exemplo, o caso em que a lei determina a apreensão de medicamentos com prazo de validade vencido. Neste caso o motivo não deixa qualquer margem de apreciações subjetivas.
A grande problemática existe quando a hipótese normativa não está clara, precisa, quando os conceitos por ela trazidos não são objetivos, são fluidos, indeterminados e dão margem a interpretações diversas. Aqui o confronto entre a situação fática e a suposição normativa apresentará algumas dificuldades. Se, por exemplo, a lei diz que deve ser expulso o cidadão que tiver “comportamento indecoroso” em determinado local, a qualificação do que venha a ser “comportamento indecoroso” requer uma análise subjetiva. Pergunta-se: poderá o Judiciário realizar o controle neste caso ou a classificação do motivo é matéria exclusiva da Administração?
Ainda na ensinança de Mello (1992, p.90) tais expressões vagas, de conceitos fluidos, certamente que possuem um “campo significativo induvidoso”. São, continua o autor, citando as expressões de Fernando Sainz Moreno, a “zona de certeza positiva” e a “zona de certeza negativa”, já amplamente divulgadas e aceitas pela doutrina. Nestas zonas não persistem dúvidas se, tomando aqui o exemplo supramencionado, uma certa conduta seria ou não um “comportamento indecoroso”. Essa análise, ressalte-se, dependerá dos padrões de cultura vigentes à época do ato. O problema é que persiste uma zona de incertezas, de penumbra, onde proliferam dúvidas acerca das medidas a serem tomadas. Neste caso, não poderá o Judiciário exercer controle algum, pois estaria adentrando ao mérito da questão e, consequentemente, invadindo esfera de competência própria do administrador.
Nos conceitos jurídicos indeterminados o juiz deverá apenas analisar a razoabilidade do ato, ou seja, caberá a ele verificar se a Administração Pública atuou dentro da esfera de possibilidades razoáveis para o alcance da finalidade da norma. Ao administrador não lhe é facultado medidas desproporcionais, ilógicas, mas tão somente medidas que visem o melhor ao interesse público. Essa razoabilidade poderá ser verificada na medida em que se vislumbra um mínimo de sentido, de significação aos conceitos jurídicos indeterminados. Por mais vago que seja o conceito, certamente ele carrega um conteúdo mínimo de significação, de sentido, que possibilitará ao Judiciário controlar se a medida tomada fixou-se dentro de padrões razoáveis.
A jurisprudência, por seu turno, também tem se manifestado nesse sentido. Veja-se, a título exemplificativo, a Apelação em Mandado de Segurança de nº 1998.01.00.065057-5, do Tribunal Regional Federal de 1º Região, cujo relator foi o juiz João Batista Gomes Moreira:
ADMINISTRATIVO. MEDIDAS DE DEFESA AMBIENTAL. PROIBIÇÃO DA PESCA EMBARCADA NO PERÍODO DA PIRACEMA. DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. ATO MOTIVADO. CONTROLE JUDICIAL DE MÉRITO LIMITADO À RAZOABILIDADE.

1. Nos termos do art. 33º, parágrafo 2º, do Dec.- Lei nº221/67, “a pesca pode ser transitória ou permanentemente proibida em águas de domicílio público ou privado”.

2. A lei nº7.679/88, art. 2º, também prevê que “o Poder Executivo fixará, por meio de atos normativos do órgão competente, os períodos de proibição da pesca, atendendo às peculiaridades regionais e para proteção da fauna e flora aquáticas, incluindo a relação de espécies, bem como as demais medidas necessárias ao ordenamento pesqueiro”.

3. Em se tratando de ato administrativo predominantemente discricionário, o controle judicial de mérito está l imitado à razoabilidade.



4. Vai além desse limite sentença em que o juiz substitui o administrador na escolha entre o interesse ambiental, que envolve, inclusive, a questão da sobrevivência de gerações futuras, e o interesse social e econômico de um grupo restrito de pescadores.
Destaque-se esta passagem do voto do relator em que diz:
Quanto à existência e adequação de motivos para a prática de atos discricionários, cabe ao Poder Judiciário, em sua missão de controle, avaliar tão só a razoabilidade. De acordo com a doutrina, haverá uma zona de certeza positiva (o ato é razoável), uma zona de certeza negativa (o ato é irrazoável) e uma zona de penumbra. Neste caso (zona intermediária ou de dúvida), participo da opinião segundo a qual a conclusão deve ser pela confirmação (“...o Judiciário terá que respeitar o ato que implique opção entre duas ou mais soluções possíveis de serem adotadas segundo critérios puramente administrativos, de conveniência e oportunidade”- MELLO, Celso Antônio B. de, apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991, p.151)
Vale frisar ainda que, mesmo a norma não prevendo os motivos necessários a ação administrativa, a Administração não poderá agir frente a ausência de motivos, ou seja, o agir administrativo mesmo nesses casos terá que encontrar apoio em circunstâncias fáticas. É o entendimento que corrobora Mello (1992, p. 94):
Com efeito, de um lado – já se viu – a atividade administrativa é “atividade de quem não é proprietário” e por isso de quem carece da possibilidade de atuar a seu libito ou inconseqüentemente, o que só poderia ser admitido para o dominus, para o senhor de determinado bem. De outro lado, os poderes administrativos, sendo como são a contraface de deveres – consoante assinalado – não estão deferidos ao administrador para que atue desarrazoadamente, ilogicamente, ou em descompasso com a finalidade em vista da qual não estão outorgados. Por força disto, mesmo se a lei deixar de enunciar explicitamente os motivos, poder-se-á, através da índole de competência, da finalidade que visa prover, reconhecer perante que circunstâncias, ou seja, perante que motivos implícitos na lei, ela é utilizável.
Jamais seria de admitir que a autoridade pudesse expedir um ato sem motivo algum – pois isto seria a consagração da irracionalidade – ou que pudesse escolher qualquer motivo, fosse qual fosse, pois redundaria no mesmo absurdo da irracionalidade.
Desta forma, mesmo que a norma não traga os motivos de forma explícita, está o administrador atrelado a motivos implícitos da lei, que se tornam possíveis de serem verificados tendo em vista a finalidade legal.
Aliás, frise-se, motivo e finalidade são dois elementos indissociáveis quando se analisa no caso concreto a legalidade do ato administrativo. No presente trabalho, apenas por motivos didáticos optou-se pelo estudo individual de cada um, mas por imposição legal o diagnóstico de violação do fim legal determina a análise dos motivos, bem como a finalidade possibilita verificar se os motivos foram compatíveis com o conteúdo do ato. É pela finalidade que se pode constatar se houve pertinência lógica entre o motivo e o conteúdo do ato, de forma que não existindo adequação entre eles o ato deverá ser inválido. Esta inter-relação é possível na medida em que pelo esquema da lei a Administração deverá agir quando decorridas certas circunstâncias de fato, sempre em busca da finalidade legal.
Por fim, ainda relacionado com o motivo e a motivação, existe a Teoria dos Motivos Determinantes. Por esta, os motivos que determinaram e serviram de fundamento a emanação do ato administrativo integra a sua validade. Assim, se os motivos alegados forem inexistentes, falsos ou mesmo qualificados de maneira inadequada, o ato encontrar-se-á viciado, devendo ser invalidado. “Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros” (DI PIETRO, 2001, p. 196).
7. Conclusões finais:
1. O controle jurisdicional consiste em princípio básico de um Estado de Direito que na Constituição Federal de 1988 teve o seu conteúdo corroborado e ampliado, não mais protegendo somente as lesões de direitos individuais, mas também as lesões e as simples ameaças a direitos, sejam individuais, sejam coletivos, conforme art. 5º, inciso XXXV;
2. A Administração Pública, mesmo no uso de seu poder discricionário, nunca terá liberdade total para agir. Ela atua dentro de uma margem de liberdade que lhe é conferida, tendo em vista o interesse público, de maneira que sempre estará atrelada à essa finalidade;
3. A finalidade consiste em um elemento do ato administrativo e num princípio norteador da Administração. Constitui ainda um limite à atuação do administrador, sobretudo quando age no uso de competência discricionária;
4. A Teoria do Desvio de Poder surge para pôr fim aos casos em que ocorre a substituição do fim legal por outro que não o previsto em lei, ainda que vise um interesse público. Neste caso o ato administrativo torna-se viciado e deve ser fulminado pelo Judiciário;
5. A verificação do motivo do ato administrativo é de fundamental importância no controle de legalidade. Para que se possa haver o controle pelo motivo é imprescindível haver a motivação do ato que, como visto, são conceitos diferentes;
6. Nos casos em que o motivo vir expresso de forma clara, precisa, sem enunciados plurissignificativos o seu controle se dará sem maiores problemas, cabendo ao Judiciário verificar, primeiramente, se os fatos que a norma elegeu necessários a produção de determinado ato realmente existiram ou não e, após constata a existência desses fatos, se houve a perfeita subsunção deles à hipótese normativa. Todavia casos haverá que os motivos trazidos pela norma não serão preciso e darão margem a interpretações diversas. Disse, nestes casos, que há um conceito jurídico indeterminado. Aqui, ao juiz apenas caberá controlar a razoabilidade da medida, verificando se a Administração atuou dentro dos limites considerados razoáveis aos padrões culturais da época em que for emanado o ato. Se a decisão estiver dentro da zona de penumbra, o juiz não poderá interferir, pois estará invadindo a esfera de competência do Poder Executivo;
7. Motivo e finalidade são dois elementos indissociáveis na análise da legalidade do ato administrativo. A verificação de violação do fim legal determina a análise dos motivos, assim como a finalidade possibilita verificar se os motivos foram compatíveis com o conteúdo do ato.

8. É lícito ao Judiciário controlar esses atos somente sob o prisma da legalidade. Poderá dizer se a Administração atuou conforme a lei, se não houve decisões ilegais, infundadas, desarrazoadas, desproporcionais, ilógicas, mas nunca poderá dizer se a medida administrativa foi boa ou ruim, pois aí estaria a controlar o mérito, que é matéria própria da Administração.



8. Referências

BRASIL, Tribunal Regional Federal, 1. Administrativo. Medidas de defesa ambiental. Proibição da pesca embarcada no período da piracema. Discricionariedade do administrador. Ato motivado. Controle judicial de mérito limitado à razoabilidade. Apelação em mandado de segurança nº1998.01.00.065057-5/MG. Apelante: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. Apelada: Federação dos Pescadores Profissionais de Minas Gerais. Relator: Juiz João Batista Gomes Moreira. Belo Horizonte. 24/07/2000. Disponível em: http:// www.trf1.gov.br. Acesso em: 28 de outubro de 2003.

______. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo - Ato discricionário - Controle jurisdicional - Portaria que obriga a venda de combustíveis a preços menores que os respectivos custos - Incompetência - Desvio de finalidade. Mandado de Segurança nº6166/DF. Impetrante: Sindicato do Comércio Varejista de derivados de petróleo no Estado do Pará. Impetrado (s): Ministro de Estado da Fazenda e Ministro de Estado de Minas e Energia. Relator: Ministro Humberto Gomes de Barros. 06/12/1999. Disponível em: http://www.stj.gov.br. Acesso em: 26 de outubro de 2003.
______. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte. Poder Discricionário da Administração. Abuso desse poder. Mandado de segurança. Direito líquido e certo. Apelação cível nº1.422. Apelante: Empresa de Transporte Potiguar Ltda. Apelado: Inspetoria Estadual de Trânsito. Relator: Juiz Miguel Seabra Fagundes. 28/07/1948. Lex: Revista de Direito Administrativo, vol. 14, p 52-82.

CAMPANHOLE, Adriano, CAMPANHOLE, Hilton Lôbo. Todas as Constituições do Brasil. 1. ed. São Paulo: Atlas, 1971.

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