O consórcio intermunicipal de educaçÃo do leste paulista



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O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DO LESTE PAULISTA
Ivan Russeff (UCDB)

Fernando Casadei Salles


O Consórcio Intermunicipal do Leste Paulista tem por objetivo estratégico a integração entre os diferentes graus de ensino público, promovendo assim, a formação de um sub-sistema regional de ensino. 1
INTRODUÇÃO.
Ao analisar a contribuição dos Núcleos de Ensino da Unesp para a qualificação da prática docente e a implementação de projetos em parceria com a Secretaria da Educação de São Paulo e outros órgãos e instituições do ensino público, Maria Bicudo assinala que:
A atuação dos Núcleos de Ensino, até 1993, apresentou um resultado positivo, no sentido de produzir pesquisas, publicações, material didático, de ministrar cursos e de levar os docentes universitários e alunos de graduação a comunicarem suas pesquisas em congressos.2
Os Núcleos a que se refere a autora constituíram-se, desde 1987, em instâncias acadêmicas alternativas, organizados nos vários campi da Unesp, reunindo professores de todos os níveis de ensino interessados em produzir conhecimento sistemático sobre os problemas da educação escolar. A partir desse princípio nucleador, já no ano de 1988, contavam-se oito Núcleos de Ensino, nas seguintes unidades: Araraquara, Assis, Botucatu, Franca, São Paulo, Jaboticabal, Marília e Rio Claro. Mais tarde, foram organizados os núcleos de Bauru e Presidente Prudente. No primeiro número dos Cadernos dos Núcleos de Ensino, em 1991, destacava-se que “(...) a Unesp, quer pela sua ampla distribuição em praticamente todas as regiões do Estado de São Paulo, quer pela sua vocação voltada para a pesquisa e a formação de professores, proporciona as condições favoráveis para a realização de um projeto pautado pelos princípios explicitados anteriormente e, desde logo, assumindo um caráter multirregional.”3

Ora, dada essa característica multirregional da Unesp, os resultados das pesquisas e ações desenvolvidas pelos seus Núcleos de Ensino eram amplamente divulgados em todo o estado de São Paulo, tendo grande repercussão entre os municípios em que se encontravam os campi, e até mesmo no entorno da região.

Diante disso, há um desdobramento das ações dos Núcleos de Ensino da Unesp, ainda não suficientemente reconhecido e que, passados quase dez anos, conviria registrar pela relevância de suas proposições no campo educacional: refere-se aos Consórcios formalizados entre a Unesp e Prefeituras Municipais, visando, inicialmente, ao cumprimento dos mesmos objetivos estabelecidos pelos Núcleos, ou seja: 1. Proceder a um diagnóstico da rede escolar dos municípios consorciados, visando à organização de um banco de dados; 2. Elaborar projetos educacionais que pudessem contribuir para a qualificação da prática docente.

A partir dessa motivação inicial, constituía-se também em interesse comum, o apoio técnico na formulação de políticas educacionais de âmbito supra-municipal -portanto, de dimensões regionais-, que fortalecessem os municípios nas suas demandas junto aos órgãos federal e estadual de ensino.

Para maior objetividade e concisão, serão aqui expostos os princípios e ações que constituíram um dos projetos desenvolvidos pela assessoria técnica da Reitoria da Unesp4 e que, pelas suas características, excedeu os limites institucionais da Universidade: trata-se do Consórcio Intermunicipal de Educação do Leste Paulista que reuniu os municípios de Casa Branca, Divinolândia, Itobi, Mococa, Santa Cruz das Palmeiras, São José do Rio Pardo, São Sabastião da Grama, Tambaú, Tapiratiba e Vargem Grande do Sul.
2. O PROBLEMA.
Dentre as inúmeras críticas possíveis ao sistema educacional paulista, à época da implantação do Consórcio, duas se destacavam como fundamentais.

A primeira dizia respeito à indefinição de competências, ainda constatável, entre as instâncias estadual e municipal. Isso impedia qualquer possibilidade de uma ação de planejamento mais racional, que pudesse evitar tanto a pulverização como o desperdício dos poucos recursos disponíveis.

A segunda crítica tinha uma natureza mais intrínseca ao funcionamento dos sistemas oficiais, no que diz respeito à dissociação pedagógica que havia entre os graus de ensino, destacando-se a pouca responsabilidade pedagógica do ensino de 3º grau com os graus anteriores.

Apesar das diferentes causas que justificavam a existência de ambas as críticas, uma, em especial, merecia destaque: centralização administrativa e pedagógica exercida pela Secretaria da Educação do Estado.

Não obstante haver consenso quanto aos efeitos nocivos dessa excessiva centralização, não se desconhecia que sua existência resultava, também, em grande parte, da omissão e do acomodamento das regiões e dos municípios.

Era urgente, pois, que se introduzisse uma ação capaz, de um lado, de corrigir a política centralizadora adotada pelo Estado e, de outro lado, romper com o confortável imobilismo até então demonstrado pelas instâncias municipais e regionais. Mais do que isso, convinha criar formas institucionais suficientemente fortes e coesas e integrar a ação do Estado e dos Municípios, para que, enfim, predominasse a necessária solidariedade em lugar, muitas vezes, da prepotência de uns ou da subserviência de outros. Buscavam-se, assim, novas formas de organização institucional como instrumentos de distribuição equilibrada de poderes de decisão, de modo que os municípios não se sentissem lesados em sua autonomia e o Estado diminuído em sua autoridade e abrangência. Somar esforços significava, portanto, uma disposição política de parceria orientada pelo princípio da co-responsabilidade frente às demandas sociais da região, que poderia ser fortalecida pela solidariedade entre as instâncias estadual e municipal.



Na ausência de designação mais precisa, a proposta era de uma forma possível de organização institucional que fosse realizada através de consórcios intermunicipais de educação, cujos propósitos se explicitavam por meio de quatro diretrizes fundamentais, assim estabelecidas:

  1. O Consórcio Intermunicipal de Educação constitui-se em instrumento para a implantação de um subsistema regional de ensino.

  2. O Consórcio Intermunicipal de Educação efetiva um mecanismo para viabilizar a integração das ações públicas estaduais e municipais na área da educação.

  3. O Consórcio Intermunicipal de Educação possibilita maior eficácia na realização do planejamento regional da educação em todos os níveis (da pré-escola ao 3º grau), incluindo-se a integração do processo educativo com atividade da área social, tais como as que se referem à cultura, à saúde e à promoção social.

  4. O Consórcio Intermunicipal de Educação é entidade que contribui para a racionalização do uso dos recursos financeiros, desde os destinados à manutenção da rede física, à reforma e construção de escolas, até os destinados à formação e ao aperfeiçoamento pedagógico da equipe escolar.

Essas linhas diretrizes resultaram dos trabalhos desenvolvidos, entre 1988 e 1990, por uma equipe da UNESP junto àqueles dez municípios já referidos na introdução, e que acabaram norteando o Consórcio Intermunicipal de Educação do Leste Paulista, sub-região administrativa de São João da Boa Vista. Para maiores informações sobre a metodologia e as etapas de sua implementação, segue uma breve descrição.
3. O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DO LESTE PAULISTA.
3.1. Configuração geo-política.
Da atuação da Unesp na cidade de São José do Rio Pardo, entre 1988 e 1990, decorreu uma análise sobre as múltiplas influências exercidas pelos municípios vizinhos em relação às ações ali desenvolvidas pelo Centro de Pesquisa em Educação Escolar, criado pela própria UNESP em 1988.5

Não eram também desprezíveis os interesses desses municípios pelos desdobramentos das ações do Centro; de uma forma ou de outra tais ações acabavam influindo no planejamentos individuais dos professores, nos cursos de atualização ministrados pelas duas Delegacias de Ensino da região (Casa Branca e São João da Boa Vista) e, até mesmo, nos encontros de professores e especialistas de ensino. Isso sem se considerar e inevitável ascendência da Faculdade de Filosofia de São José do Rio Pardo sobre qualquer outra instituição formadora de mão-de-obra docente da região, principalmente nos dez municípios circunvizinhos: Caconde, Casa Branca, Divinolândia, Itobi, Mococa, Santa Cruz das Palmeiras, São Sebastião da Grama, Tambaú, Tapiratiba e Vargem Grande do Sul.

Embora independente do Centro de Pesquisa, a Faculdade de Filosofia estava a ele intimamente ligada ou porque a Faculdade foi objeto de reflexões do Centro ou porque a Faculdade contribuiu com seus quadros docente e discente para a composição dos primeiros grupos de trabalhos do Centro. Era, pois, esperável que a Faculdade acabasse divulgando os propósitos e realizações do Centro, despertando o interesse dos educadores e demais defensores da qualificação do ensino público da região, incluindo-se aí, além dos professores e especialistas, os prefeitos, os dirigentes municipais de educação e vereadores.

Para que os esforços de regionalização, propósito central da equipe, não se perdessem nas imponderáveis demandas municipais que poderiam ir das construções escolares à atualização docente e, até mesmo, à tão desejada “encampação” da Faculdade de Filosofia local, à Unesp- insistiu-se no princípio da cooperação político-pedagógica, o grande inspirador do Convênio de São José do Rio Pardo.

Não sendo tal disposição ainda suficiente, em face do risco representado pelas ações isoladas e pontuais, foram-se delineando os primeiros contornos do projeto de regionalização do ensino público, na medida em que se aperfeiçoava a idéia da regionalização da Faculdade de Filosofia de São José do Rio Pardo. O ponto inicial, comumente defendido pelos dez municípios, era o de desconcentração das seis licenciaturas da Faculdade (Letras, Matemática, História, Ciências, Pedagogia e Educação Artística), e de outras que se fizessem necessárias para a formação de um subsistema regional do ensino, reinstalando-as em três municípios potencialmente estruturados para isso: Casa Branca, Mococa e a própria São José do Rio Pardo. Comprometidos, enquanto parte do subsistema, com o 1º e 2º graus de ensino, tais cursos seriam geridos segundo os interesses da região para garantir um ensino verdadeiramente integrado: da pré-escola ao ensino superior.

Com a formulação de uma anteprojeto de regionalização, iniciaram-se as discussões entre as lideranças daqueles dez municípios -prefeitos, vereadores, presidentes de Câmaras Municipais, professores e especialistas das redes públicas, dirigentes municipais de ensino e a UNESP-, com o propósito de criarem o Consórcio Intermunicipal de Educação do Leste Paulista.


3.2. Organização.

Como se pôde depreender de todas as digressões até aqui feitas, seria inconsistente registrar a existência do Consórcio sem o minucioso relato de sua conformação histórica: o Consórcio é a sua história, feita de acertos, acasos e contradições; iniciou-se através de uma despretensiosa ação municipal que, aparentemente alheia aos possíveis desdobramentos político-regionais, acabou chamando a atenção dos municípios vizinhos, também interessados numa parceria com a Unesp.

O primeiro encontro preparatório à assinatura final do Consórcio – que depende de leis municipais – resultou de inúmeras reuniões setoriais realizadas com grupos menores de municípios.

Denominado “Encontro de Vargem Grande do Sul”, realizou-se em 14 de setembro de 1990, uma reunião de trabalho que contou também com a presença de assessores da Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM –, convidados a colaborar na organização do Consórcio, mais especificamente, na elaboração do Estatuto.

Foi então assinada uma “Carta de Intenções”, cujo propósito era estabelecer relações mais efetivas entre a UNESP e os dez municípios; em seguida, constituiu-se um grupo de trabalho formado por dirigentes municipais de educação, coordenado pela UNESP. Dentre outras incumbências, competiu ao grupo criar um instrumento jurídico-administrativo (possivelmente um Estatuto) que pudesse normatizar as ações e competências do Consórcio Intermunicipal, à época ainda uma difusa intenção.

O Jornal da UNESP, nº 51, edição de outubro de 90, assim noticiou o evento:


Numa iniciativa inédita no cenário educacional do Estado, a Unesp e a Fundação para o Desenvolvimento da Unesp – FUNDUNESP – associaram-se às Prefeituras de dez municípios do leste paulista visando à criação e implantação de um subsistema regional de ensino (...). através de ações dessa natureza, a Unesp está criando uma alternativa para o problema das instituições municipais de ensino superior em crise, que clamam pela estadualização.

Novas reuniões de trabalho sucederam-se ao “Encontro de Vargem Grande do Sul”, em especial entre os integrantes do grupo de trabalho incumbido de apresentar anteprojeto de Estatuto.

Contando, mais uma vez, com a contribuição dos assessores técnicos do CEPAM, o grupo elaborou minuta do Estatuto, submetendo-o, em reunião extraordinária ocorrida em 21 de maio de 1991, à apreciação dos prefeitos dos dez municípios engajados no projeto de regionalização do ensino.

Aprovado sem reservas, o Consórcio teve as suas duas grandes finalidades assim estatuídas no artigo 7º do capítulo II, do Estatuto:


São finalidades do Consórcio:


  1. promover o desenvolvimento de um subsistema de ensino que articule a educação básica (educação infantil, fundamental e média) e a educação superior, através do estabelecimento de uma estratégia de ação integrada para a melhoria da qualidade do ensino e ampliação do atendimento escolar da região;




  1. desenvolver serviços e atividades de interesse dos municípios consorciados, de acordo com o Plano Regional elaborado pela Coordenadoria Executiva e aprovado anualmente pelo Conselho de Municípios.

É importante mencionar que os trabalhos desenvolvidos durante o ano de 1992, nos municípios consorciados, estavam sendo submetidos a mais um processo de aperfeiçoamento: a apreciação de seus propósitos político-educacionais pelas Câmaras de Vereadores. As sessões plenárias atraíam a atenção dos interessados em problemas educacionais, ampliando os debates e respaldando a aprovação do projeto no aval popular.

Com esse “referendum”, aumentava a responsabilidade de todos os envolvidos no Consórcio, principalmente as entidades oficiais que o vinham co-patrocinando. A grande preocupação era não frustrar, mais uma vez, as expectativas populares, com projetos sem continuidade, o que poderia significar mais um golpe nas já desacreditadas instituições públicas.


4. CONSEQÜÊNCIAS DA PROPOSTA DA UNESP PARA A CRIAÇÃO DE CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
O Consórcio Intermunicipal de Educação do Leste Paulista, viabilizado por iniciativa de 10 municípios daquela região do Estado e pela UNESP, apontava para várias potencialidades.

A primeira era de natureza política: referia-se à perspectiva de regionalização.

A regionalização era então entendida como um modo de articulação entre municípios de um dado contorno geo-político (região? microrregião?). Com tal articulação esperava-se superar as estreitas perspectivas, vigentes na época, de municipalização; a regionalização também deveria ser capaz de ampliar as responsabilidades sociais dos municípios nas áreas de educação, cultura, saúde, ambiente, etc., uma vez que, com essa articulação, cada município teria capacidade bem maior de atuação do que se agisse de forma individual e isolada.

A associação de municípios para desenvolver projetos sociais, por exemplo, na área da educação pública, visava à superação da fragilidade de cada um dos municípios em tentar, isoladamente, o desenvolvimento de tais projetos; além disso, esperava-se com essa iniciativa fortalecer a própria região, até do ponto de vista do seu poder de pressão junto a outras instâncias.

Essa afirmação é válida pelo menos para os pequenos (até 30 mil habitantes) e médios (de 3 a 100 mil habitantes) municípios.

Nesse sentido, era significativa a diferença entre a posição que os municípios consorciados do Leste Paulista ocupavam isoladamente e a que passavam a ocupar quando articulados. Só para exemplificar, em termos populacionais, o maior município da região era Mococa, com 51.997 habitantes, que correspondia ao 93º lugar no Estado; o menor era Itobi que ocupava o 412º lugar entre os então 572 municípios paulistas (1989). Agregados, os 10 municípios saltavam para a 25ª posição no Estado de São Paulo, comparável a municípios expressivos, como os de Limeira e Moji das Cruzes.

Embora ainda permanecessem distantes de grandes municípios que lhes são próximos, como o de Ribeirão Preto, com 452.746 habitantes (9º lugar) e o de Campinas, com 942.336 habitantes (2º lugar nos indicadores de 1989), indiscutivelmente, os municípios consorciados, entendidos regionalmente, formavam uma imagem do perfil populacional, substancialmente diferente em relação à situação anterior à agregação. Outros indicadores, tais como equipamentos escolares e meios de comunicação, seguiam a mesma tendência, otimizando recursos e fortalecendo administrativamente os municípios envolvidos; tudo isso implicando o fortalecimento político dos municípios, constituindo-se em importante subproduto do Consórcio, que contém reiterar.

Quanto à segunda conseqüência, a de caráter político-educacional, a regionalização significava para aqueles municípios uma possibilidade de ação que produziria excelentes frutos no âmbito pedagógico do ensino público.6

As redes municipais de pré-escola da região atendiam quase a metade da população infantil – isso naqueles municípios que priorizavam de fato a pré-escola –; e ainda assim, careciam de um modelo pedagógico ajustado às então recentes exigências constitucionais e à necessária articulação com o ensino fundamental; este por sua vez encontrava-se desconectado do ensino médio, fenômeno ainda hoje persistente. Nesse particular, não era difícil observar tanto a duplicação de meios (dois municípios pequenos, por exemplo, propondo a instalação do mesmo cursos de formação técnica média) quanto a ausência de cursos de formação média que respondessem às demandas econômico-sociais.

Associados, os municípios poderiam planejar regionalmente o desenvolvimento da formação média, evitando as duplicações e ampliando a oferta de habilitações profissionais nesse nível.

Indiscutivelmente, para que o planejamento regional do ensino público fundamental (pré-escola e 1º grau) e médio (2º grau) fosse consistente era preciso um esforço cooperativo multi-institucional, compreendendo a Universidade, Secretaria Estadual da Educação e órgãos municipais ou regionais de educação, como começou a ocorrer logo após a assinatura do Consórcio.

Uma terceira conseqüência era relativa à política educacional do ensino superior paulista.

Àquela época, por motivos que não interessa analisar neste contexto, existiam 44 faculdades municipais distribuídas pelo Estado de São Paulo.7

Tais Faculdades tinham uma configuração jurídica “mistas”, uma vez que eram mantidas, em parte, pelos cofres públicos municipais e, em parte, pelas mensalidades cobradas dos alunos.

As Faculdades municipais já se encontravam inseridas regionalmente, pois seus corpos docente e discente eram formados por profissionais e alunos dos municípios próximos de onde funcionavam;0 todavia, é preciso também dizer que elas permaneciam praticamente imobilizadas quanto aos seus desempenhos acadêmicos.

No caso específico das licenciaturas8, a UNESP, através de seu Centro de Pesquisa em Educação Escolar, propunha que as Faculdades municipais se voltassem para: 1) formação do magistério; 2) pesquisa em educação escolar, e, 3) prestação de serviços educacionais aos municípios da microrregião, integrando-as, assim, ao subsistema regional de ensino.

A distribuição planejada do ensino superior pelos municípios consorciados, bem como a interrelação desse nível de ensino com os demais níveis, constituíam outro resultado esperável.

O potencial de ação da UNESP, no sentido de desenvolver formas de associação entre a universidade pública estadual e as faculdades municipais, representava alternativa valiosa até para a execução de um Programa Estadual, capaz de reorientar as pressões de estadualização, advindas das Prefeituras Municipais.

Concluindo, algumas das conseqüências mais expressivas do Consórcio que a UNESP viabilizou no Leste Paulistas, podem ser assim resumidas: 1) a adoção pelos municípios consorciados da idéia de regionalização, ao invés da municipalização pura e simples; 2) articulação entre os diversos graus de ensino -da pré-escola ao ensino superior; 3) a incorporação de ensino superior municipal ao ensino superior público estadual pela associação e não pela estadualização ; 4) a formação de um terreno fértil para a convergência das ações educacionais implementadas pelas diferentes instituições (Universidade, Secretaria da Educação) e instâncias do poder político (estadual e municipal), com a finalidade de promover a requalificação do ensino público.

Com esse breve histórico, o que se espera é que, tanto quanto os Núcleos de Ensino, também os Consórcios implementados pela Unesp sejam compreendidos como iniciativas positivas no âmbito da educação pública. Há uma farta quantidade de dados ainda inexplorados e que, depositados nos arquivos das entidades co-promotoras –Unesp, Cepam, Secretaria de Educação do Estado de São Paulo, Prefeituras Municipais-, aguardam a boa vontade de pesquisadores interessados ou a crítica corrosiva das traças.

5. BIBLIOGRAFIA.
BICUDO, Maria Aparecida Viggiani. Licenciatura e Formação Continuada – O exemplo da Unesp. In: MENEZES, L.C. (org.) Professores: Formação e Profissão. Campinas: Editora Autores Associados e São Paulo: Nupes, 1996.

RUSSEFF, Ivan et alii. “Férias na Escola”: Um programa de articulação entre a pré-escola e o Ciclo Básico. In: Cadernos dos Núcleos de Ensino (2). São Paulo: Fundunesp, 1992, p.49-55.



------------------- e SASS, Odair. Os Núcleos de Ensino da Unesp. In: Cadernos dos Núcleos de Ensino (1). São Paulo: Fundunesp, 1991, p. 7-13.

Jornal da Unesp. Nº 51, outubro de 1990.




1 Protocolo de Intenções firmado entre os municípios que constituíram o Consórcio Intermunicipal de Educação do Leste Paulista, em 1991.

2 BICUDO, Maria Aparecida Viggiani. Licenciatura e Formação Continuada – O exemplo da Unesp. In: MENEZES, L.C. (Org.) Professores: Formação e Profissão. Campinas: Autores Associados; São Paulo: Nupes, 1996, p. 207-8.

3 RUSSEFF, I. e SASS, O. Os Núcleos de Ensino da Unesp. São Paulo: Cadernos dos Núcleos de Ensino (1). São Paulo: Fundunesp, 1991, p.11.

4 Sob a orientação do magnífico reitor da Unesp, Jorge Nagle, constituíam a equipe de assessoria técnica dos Consórcios Municipais: Fernando Casadei Salles, Ivan Russeff e Odair Sass.

5 Cf. RUSSEFF, I. et alii. “Férias na Escola”: Um programa de articulação entre a Pré-Escola e o Ciclo Básico. In: Cadernos dos Núcleos de Ensino (2). São Paulo: Fundunesp, 1992, p.49 a 55.

6 Logo no primeiro ano de sua vigência, o Consórcio, contando com a colaboração da Reitoria da Unesp e com professores da USP, UNESP e Programa de Pós-Graduação em Educação da PUC/SP, realizaria o I Encontro de Educadores de Pré-Escola, em Casa Branca, reunindo todos os professores dos dez municípios consorciados –cerca de 800-, oferecendo-lhes um curso de atualização durante uma semana. No ano seguinte, a Vunesp se encarregaria de organizar as provas do concurso de Ingresso de professores da rede municipal de ensino de São Sebastião da Grama.

7Dois estudos detalhados sobre a situação do ensino superior municipal foram elaborados pela Assessoria da RUNESP: “A UNESP e o ensino superior municipal” e “O ensino superior no Estado de São Paulo – análise quantitativa”, ambos elaborados em 1990).

8 As Faculdades municipais paulistas eram responsáveis, em 1988, por 6% das vagas do ensino superior no Estado de São Paulo (SEADE).



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