O desafio da reforma tributária



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O desafio da reforma tributária
CELSO LAFER

Que a reforma tributária é questão complexa, todos sabem. Objeto de debate

incessante nos últimos anos, permanece ainda na agenda dos desafios

prioritários do País, embora avanços tenham sido realizados. A Lei Kandir é

o maior deles, pois a base conceitual sobre a qual se apóia - desoneração

dos investimentos e das exportações - é a que permite ao País projetar-se no

caminho da integração competitiva na economia global. Por essa razão, tenho

me batido contra quaisquer alterações na substância dessa lei.

Por ser matéria complexa, a reforma tributária comporta diversas

perspectivas. Nesse campo, o Ministério do Desenvolvimento tem não apenas

uma palavra forte a dizer, mas o firme propósito de engajar-se na operação

das mudanças necessárias.

Nossa perspectiva é a da produção, da competitividade e do emprego. Há quem

veja a questão tributária sobretudo sob a ótica da arrecadação. Outros, pelo

prisma da repartição da receita entre União, Estados e Municípios. São ambas

perspectivas indispensáveis. Quem poderia negar a relevância da perspectiva

federativa, conhecendo a realidade brasileira; os desequilíbrios entre os

Estados e seus Municípios; a necessidade que têm de dispor de meios para

exercer as suas respectivas atribuições; o indispensável papel da União na

correção desses desequilíbrios; bem como a importância dos mecanismos

automáticos de transferência de recursos, para a sua redistribuição e,

portanto, para o fortalecimento de um federalismo cooperativo? De igual

modo, quem poderia negar a relevância da perspectiva das finanças públicas,

em vista do ajuste fiscal severo em que o País está empenhado, cujo êxito é

condição necessária, ainda que não suficiente, para a sustentabilidade do

crescimento?

Seria grave erro, no entanto, perder de vista a perspectiva crucial do

desenvolvimento. Afinal, se não houver desenvolvimento, não haverá receita

suficiente e, se não houver receita suficiente, não poderá haver

distribuição satisfatória entre os entes da federação.

De fato, a reforma tributária não é a única, mas é uma das condições

fundamentais para o desenvolvimento do País. O sistema que aí está cria

custos inúteis decorrentes de complexidades e variações desnecessárias da

legislação, contém traços inaceitáveis de regressividade e põe o País em

desvantagem na competição internacional, quer no mercado doméstico quer no

mercado externo. Enfim, para recorrer à "lição dos clássicos", não responde

às quatro regras, ainda hoje válidas, postuladas por Adam Smith: certeza,

comodidade, justiça e economia, respectivamente.

Vivêssemos em um mundo de transformações mais lentas e menor

interdependência entre as economias nacionais, talvez o tempo para processar

internamente a reforma tributária fosse mais dilatado. A realidade, porém,

não é esta. A assincronia entre o tempo interno e o tempo externo tem hoje

custos elevados. Não está sob nosso estrito controle, por exemplo, o tempo

diplomático das negociações internacionais na área do comércio de bens e

serviços. Este se acelera, à medida que se intensificam, entre outros,

processos voltados à realização de mais uma nova rodada de negociações

multilaterais no âmbito da Organização Mundial do Comércio. A demora na

reforma tributária tanto magnifica as ameaças de eventuais novas reduções

tarifárias quanto apequena as oportunidades de maior acesso a mercados

externos que se podem vislumbrar no horizonte de um futuro não muito

distante.

Nesse quadro, reveste-se de urgência o duplo desafio de estabelecer isonomia

competitiva entre o produto nacional e o importado e desonerar por completo

as exportações, assegurando a compensação plena dos créditos acumulados,

relativos a impostos indiretos, em operações voltadas às vendas externas,

com o efetivo ressarcimento dos créditos remanescentes - princípio

consagrado no âmbito do multilateralismo desde as origens do velho Gatt.

A complexidade do tema, sua importância e premência recomendam clareza na

identificação dos pontos nevrálgicos de uma reforma tributária. Os maiores

defeitos de nosso sistema tributário, do ponto de vista de seus impactos

sobre a atividade econômica, residem no ICMS e nas contribuições sociais. A

legislação e aplicação do primeiro tornaram-se caóticas, na esteira da

Constituição de 1988, elaborada no marco de uma economia ainda fechada, na

qual o custo da ineficiência podia ser facilmente repassado para a

sociedade. Geram incerteza jurídica, distorcem e inibem decisões de

investimento, produzem custos de outra maneira desnecessários para as

empresas e ainda conservam resíduos de cumulatividade, que prejudicam as

exportações e favorecem o produto importado na competição dentro do mercado

doméstico. As contribuições, por sua vez, são a causa maior da

cumulatividade presente no sistema tributário. Superpõem-se umas às outras,

tendo algumas as mesmas base de cálculo, com pequenas variações.

Desnecessário salientar o que representam para a competitividade da economia

brasileira.

A legislação do ICMS varia tanto de Estado para Estado, que, tendo em vista

ser este o principal imposto do País, não seria exagero falar-se em 27

territórios fiscais distintos. Acresce que, além de desuniforme, a

legislação é instável, ou seja, apresenta variações freqüentes e erráticas

no tempo. Na raiz desse processo está a perda de funcionalidade e poder do

Conselho de Política Fazendária (Confaz), criado, com o então ICM, na

reforma de 1965, com a missão de assegurar que isenções e figuras

assemelhadas só fossem instituídas por acordo unânime entre os Estados.

Pretendeu-se com isso que a legislação e a aplicação desse imposto não

viessem a tornar-se instrumentos discricionários de políticas econômicas

estaduais, instigando o federalismo competitivo.

No entanto, de forma crescente nos últimos anos, não apenas os Estados

passaram a legislar à revelia do Confaz como o próprio Conselho alargou

inapropriadamente seu campo de competências. Acentuaram-se, assim, os traços

competitivos de nosso federalismo, com graves conseqüências para a economia.

A desuniformidade da legislação cria custos desnecessários para as empresas

e a instabilidade prejudica-lhes o planejamento de longo prazo, inerente a

qualquer decisão de investimento de maior fôlego. Toda decisão de

investimento toma por base um cálculo sobre a taxa interna de retorno do

empreendimento, que leva em conta a relação entre custos e receitas ao longo

do tempo. A instabilidade na legislação do ICMS compromete a projeção de

ambas as variáveis - os custos, por razão óbvia, e as receitas, na medida

que afeta as condições de concorrência - e assim constitui fator de

desestímulo ao investimento.

Outro problema grave do regime do ICMS tem a ver com a existência de duas

alíquotas distintas sobre operações interestaduais e com o diferencial de

alíquotas incidentes sobre essas operações e aquelas realizadas dentro de um

mesmo Estado. Sobre as operações originadas nas regiões Sul e Sudeste com

destino às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste recai uma alíquota de 7%.

Sobre todas as demais, 12%. A instituição dessas duas alíquotas visou a

contrabalançar os efeitos da adoção do princípio da origem da cobrança do

imposto, reduzindo a concentração da receita do então ICM nos Estados

industrializados. Os propósitos foram bons, as conseqüências nem tanto.

Não bastasse o incentivo à elisão fiscal, por meio do famoso "passeio de

notas fiscais", a existência de alíquotas distintas no comércio interno e no

interestadual estimula decisões que não respondem a critérios de eficiência

microeconômica, mas a um prêmio tributário "ad hoc".

Com efeito, a inexistência de uma alíquota única para as operações internas

e as interestaduais causa problemas de duas ordens. O primeiro é o chamado

passeio de mercadorias. Em lugar de vender diretamente, dentro do Estado,

com um alíquota de, por exemplo, 18%, o contribuinte envia a mercadoria para

a filial em um Estado vizinho, com alíquota de 12% ou de 7% e de lá remete-a

ao comprador em seu Estado, com a mesma alíquota. Do ponto de vista da carga

tributária final não haverá diferença porque o comprador terá um crédito

menor. Entretanto, do ponto de vista financeiro, haverá um ganho derivado do

fato de a mercadoria em estoque ter uma carga tributária menor. O segundo

problema pode existir - e existe - se um contribuinte recebe mercadorias de

outro Estado com a alíquota de 12% e as revende, todas ou a maior parte,

para clientes noutros Estados, com uma alíquota de 7%. Esse contribuinte

terá saldos credores crescentes e os saldos credores têm sido de difícil

realização.

O corolário dessas distorções é a fragmentação do mercado interno, processo

inseparável da prevalência da competição sobre a cooperação no âmbito da

federação. Sem a correção desse viés, corremos o risco de inviabilizar a

integração internacional pelos descaminhos da desintegração nacional,

comprometendo a força de nosso maior ativo para nos inserir de modo

competitivo em um mundo interdependente: a unidade de um mercado doméstico

de dimensões continentais.

Tudo isso leva à conclusão de ser fundamental uniformizar a tributação desse

imposto em todo o território nacional. Uniformizar internamente para tornar

nosso sistema tributário compatível com os de nossos principais parceiros

comerciais. No rumo da norma tributária uniforme está a criação de um novo

imposto sobre valor agregado, partilhado entre a União e os Estados, com

legislação básica e normas complementares federais. Estaria, assim,

pavimentado o caminho para a adoção do princípio de destino e de uma só

alíquota nas transferências interestaduais.

A cumulatividade das contribuições - outro dos principais focos de

ineficiência e perda de competitividade do sistema tributário - também

precisa ser rapidamente suprimida. A substituição de todas as contribuições

existentes, à exceção da previdenciária, por uma única contribuição, que

obedeça à mesma regra do valor agregado, mas não necessariamente à mesma

sistemática de cobrança do ICMS, é opção que atende de imediato aos

imperativos da integração competitiva, sem comprometer o financiamento das

ações sociais que dependem dos recursos gerados pelas contribuições

cumulativas existentes. No médio prazo, seria possível caminhar na direção

da progressiva absorção da contribuição única pelo novo imposto sobre valor

agregado, à medida que a arrecadação desse imposto crescer pela ampliação do

universo de contribuintes e o processo de descentralização das

responsabilidades sociais do Estado ganhar novo impulso.

O necessário gradualismo na implementação da reforma tributária decorre do

imbricamento que nessa matéria há entre as três dimensões mencionadas ao

início deste artigo. Não é questão, pois, que admita rupturas. É nó a ser

desatado, não cortado. Nessa operação, no entanto, não se pode perder o

objetivo central de criar as condições do desenvolvimento, quando mais não

fosse porque, sem ele, não se alcançará equilíbrio estrutural das contas

públicas, tampouco resolução adequada para distribuição de recursos e

competências entre os entes da federação.

A reunificação fiscal do Brasil, assim como a eliminação dos tributos

cumulativos, colocaria o sistema tributário do País em conformidade com os

princípios de certeza, comodidade e economia postulados por Adam Smith,

aumentando a competitividade de nosso sistema produtivo. A desoneração

concomitante da cesta básica, sobre cujos produtos incide carga elevada de

impostos - assunto para outro artigo -, representaria passo importante para

a atender ao atributo da justiça, também postulado pelo autor de "A Riqueza

das Nações".

Num país desigual como o nosso, diminuir a regressividade do sistema

tributário impõe-se como objetivo de uma reforma digna desse nome, tanto



mais sob um governo de extração social-democrática como é o do presidente

Fernando Henrique.


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