O ordenamento Territorial e a Questão Ambiental nas Áreas Úmidas Urbanas da Amazônia



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III Encontro da ANPPAS
  23 a 26 de maio de 2006
  Brasília-DF

O Ordenamento Territorial e a Questão Ambiental nas Áreas Úmidas Urbanas da Amazônia

Josiane S. A. de Souza, José A. Drummond, Lucila M. S. Silva, Odete F. M. da Silveira. Universidade de Brasília (UnB) e Instituto de Pesquisas do Amapá (IEPA)

RESUMO


Este artigo busca e discute a coerência entre a legislação e a gestão ambiental com as políticas setoriais que podem facilitar ou dificultar o ordenamento territorial. Normalmente, as restrições ambientais nem sempre são seguidas e as dificuldades de fiscalização permitem o crescimento dos efeitos das ações antrópicas sobre o meio ambiente. As decisões sobre as políticas de crescimento e de preservação geralmente são tomadas de forma independente, por setores diferentes do governo, em resposta às pressões de grupos antagônicos. A coordenação pode existir, mas apenas em casos pontuais isso tem ocorrido. Deste modo, o objetivo é mostrar e discutir as polêmicas sobre o ordenamento territorial e a questão urbana ambiental no Brasil, com ênfase nas cidades da Amazônia.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho inicia a investigação por meio da pergunta: A legislação local e a gestão ambiental têm contribuído para a realização de um ordenamento territorial sustentável? A resposta à pergunta não é trivial. A pressuposição fundamental desse trabalho é a identificação da coerência entre as políticas setoriais e a política de proteção ao meio ambiente. Normalmente os objetivos dos órgãos do governo estão distantes da realidade, o que existe são as restrições ambientais, nem sempre seguidas, com dificuldades de fiscalização permitindo o crescimento de ações antrópicas sobre o meio ambiente. As decisões sobre as políticas de crescimento e de preservação geralmente são tomadas de forma independente, por setores diferentes do governo, em resposta a pressões de grupos antagônicos. A coordenação pode ocorrer, mas em casos pontuais. O trabalho procura contribuir para reflexões sobre o processo de ordenamento territorial e a gestão ambiental no Brasil, especialmente nas áreas urbanas.

Desse modo, esse trabalho mostra as formas de como o poder público lida com os problemas de uso e ocupação desordenados em áreas úmidas urbanas, correlacionando os movimentos migratórios ao estado do Amapá, aos planejamentos propostos e executados ao longo de sua existência, às legislações federal, estadual e municipal e as atuais ações concretas locais.

A metodologia utilizada neste trabalho baseou-se em projetos de pesquisa já desenvolvidos no Amapá e leituras bibliográficas. Neste encaminhamento, o presente trabalho tem o intuito de mostrar e discutir as polêmicas de ordenamento territorial no Brasil desde as grandes áreas, estados da Amazônia legal até a escala de cidades.

1. ORDENAMENTO TERRITORIAL E AS CIDADES AMAZÔNIDAS

Antes de adentrar a questão básica do trabalho convém esclarecer as fundamentações básicas conceituais do termos envolvidos. Inicialmente, buscando-se as palavras disjuntas de ordenamento territorial na raiz lingüística portuguesa vêm do verbo ordenar e território, os quais significam respectivamente pôr em ordem, arranjar; e uma extensão de terra. Deste modo, entende-se em um primeiro momento ordenamento territorial como “organização de uso de extensão de terra”. Uma atividade de colocar no lugar, mas especificamente indaga-se: Pôr em ordem o quê? Onde? Como? E para quê? Neste momento, nota-se a complexidade da palavra e atenta-se para a sua dificuldade de utilização no país.

Ao se relacionar o ordenamento territorial com as cidades, complica um pouco mais pois ao verificar o conceito de cidade, nota-se que sua noção resume-se na aglomeração de habitantes e atividades distintas de exploração direta do solo, conduzem as especializações das tarefas e contribuem nomeadamente para as trocas de uma sociedade (Roncayolo, 1978). Neste caso, utilizou o conceito de cidade brasileiro vinculado ao critério demográfico, ou seja, pela densidade demográfica do Ibge chamada de sede distrital.

O processo de urbanização é mundial, em 1950 somente 30% da população mundial vivia em áreas urbanas, atualmente, existem previsões no próximo ano a metade da população mundial será urbana. Dessa maneira se faz necessário refletir sobre o processo de urbanização na Amazônia.

A disposição das cidades no Brasil são resquícios dos processos históricos de colonização. A urbanização no Brasil foi intensificada na década de 1960 devido basicamente ao processo de industrialização retardada no Brasil. Atualmente cerca de 80% dos brasileiros residem em meio urbano. A urbanização da Amazônia também foi influenciada pelos direcionamentos de eixos de ocupação federal e econômicos e população flutuante no norte e nordeste.

Geralmente, quando se fala em Amazônia, pensa-se logo em conservação da biodiversidade, o desmatamento e a expansão da fronteira agrícola, fluxos populacionais migratórios desordenados e sem controle, ocupação urbana desordenada e regulamentação fundiária deficitária. Atualmente, a maioria da população amazônica concentra-se em núcleos urbanos, que vão desde vilas, povoados até a cidade propriamente dita. Nesta região, os problemas sociais como concentração de riqueza, acesso privilegiado à informação e a violência, são bastante evidenciados enquanto os problemas ambientais urbanos como a escassez e a poluição da água, resíduos sólidos, degradação do solo e outros não são facilmente perceptíveis.

É evidente que a maioria dos amazônidas urbanos aponta como principais problemas a distribuição de renda e as condições de habitabilidade, colocando o homem como centro das atenções, enquanto que a comunidade técnico-científica prioriza a problemática sócio-ambiental urbana, tratando o espaço geográfico urbano como um todo, não as partes individuais. Porém, conduzir ações concretas que tratem desta problemática exige diretrizes provenientes da esfera pública e acadêmica.

Além dos conceitos de ordenamento territorial, cidades e o processo de urbanização, outro fundamento teórico igualmente importante é o conceito de ordenamento territorial como um sistema de planejamento e gestão territorial, que pode contribuir para a viabilização do desenvolvimento sustentável. No entanto, planejar e implementar ações que estão ligadas às questões econômicas, sociais, ambientais e culturais, tanto em esferas locais como globais, requer no mínimo diálogos sobre ordenamento territorial e desenvolvimento sustentável com diversos autores a fim de melhor compreendê-los como objeto científico e instrumento técnico. Esse conceito tem sido difundindo no Brasil como uma das estratégias do desenvolvimento sustentável. Logo, está vinculado a uma premissa maior, de crescimento industrial e utilização de recursos naturais não renováveis e o risco da perpetuação humana, enquanto o conceito de sustentabilidade é proveniente da biologia populacional, e tem sido aplicado segundo Brown (1987), para os sistemas humanos por analogia. A sustentabilidade originalmente é estimada em capacidade de suporte (resiliência), pois as populações biológicas tendem a crescer indefinidamente em números, porém cada população pode atingir seus limites, condições ou recursos, uma densidade máxima.

Não se pode esquecer que as políticas públicas territoriais além de serem decisões do Estado, também são influenciadas pela sociedade e mercado, tornando-se complexas quando se considera a sustentabilidade ambiental. Apesar das influências econômicas globais, salienta-se a proposta brasileira de gestão social do território pela tentativa de ampliar a perspectiva de participação social, através de conselhos, fóruns e outros.

2. A INCOERÊNCIA ENTRE AS LEGISLAÇÕES AMBIENTAL E URBANAS COM A REALIDADE NA AMAZÔNIA.

Hipoteticamente far-se-á um exercício de aplicação, primeiramente explicitará o problema em um estado da Amazônia, posterior a legislação brasileira que perpassa pelo mesmo e por último as discussões.



a) o problema real de uma cidade com ocupação em área úmida.

Conforme mostrado na figura 1, tudo se passa capital de Macapá/AP, ela possui 270.628 hab (Censo, 2000), dos quais 8,32% moram em áreas úmidas urbanas. Normalmente, elas habitam as áreas úmidas por ter poucos recursos financeiros, demonstrando que a configuração espacial urbana reflete a estratificação social. Salienta-se que as ocupações de áreas úmidas urbanas ocorrem também em outras cidades da Amazônia, como, por exemplo, Belém e Manaus. E também em outras cidades do país. (Souza, 2003)



As características das ocupações de áreas úmidas de Macapá (cidade de Macapá: 270.628 hab e 63,72% da pop. Estadual- Censo 2000)):

1. Quase toda a extensão de áreas úmidas úrbanas ocupada por palafitas, residindo cerca de 8.32% da população urbana nessas áreas, o aumento ocupacinal se deu através de fluxos migratórios provenientes das ilhas do Pará (em busca de equipamentos sociais, como escola e hospital) e do nordeste, principalmente, o estado do Maranhão (busca de terras e oportunidades de emprego).

2. As condições ambientais de habitabilidade e infra-estrutura urbana são mínimas, todos os serviços urbanos como água e energial elétrica são clandestinos, sem esgoto e coleta de lixo, e também a inexistência de instalações prediais de posto de saúde, escola e posto policial. Este fato caracteriza a forma e dinâmica com que a divisão de classe social marca o espaço da moradia humana.

3. As áreas úmidas urbanas não estão incluídas na delimitação oficial dos bairros, pois a legislação é anterior a algumas dessas ocupações. Essas áreas foram denominadas pelo IBGE, no censo 2000, como “áreas diversas”. Consolidando a exclusão social dessa população “de seres humanos anfibios” de viver a margem da cidade e sociedade

Figura 1: A problematização das áreas úmidas de Macapá/AP.

b) a legislação federal brasileira.

A legislação brasileira destacada neste momento se refere a legislação que tem influências nas questões ambientais, territoriais e urbanas. Deste modo, é válido efetuar uma breve retrospectiva histórica do arcabouço destas leis no Brasil. Sua evolução histórica é marcada pelos objetivos e interesses diversos da maior parte da forças políticas no Congresso, de acordo com o momento político do país (Drummond, 1999 e Souza, 2000). As leis que atingem as questões territoriais denotam uma preocupação de soberania militar territorial, sendo excessivamente centralizadora na esfera federal, tanto que a até a atualidade, a maior parte das terras da Amazônia ainda estão sob o domínio da União (figura 2).

1ª. Período, fase Imperial, primeira lei urbana do país, a qual “fixou a competência dos vereadores, deixando-lhes a incumbência de legislar sobre todos os aspectos relativos às edificações e suas decorrências para as cidades”. Desde então a doutrina administrativista tem reconhecido aos municípios o poder de regulamentar e policiar as construções. Constitucionalmente, a carta de 1824 “já encontrara distinto o domínio público do domínio particular e seu objetivo consistiu em manter os direitos patrimoniais de cada um”.

2ª. Período, Primeira República, Código Civil brasileiro, que autorizou restrições ao direito de construir, e apareceram questões referentes a desapropriações, assuntos estes bastante relevantes nos dias atuais.

3ª. Período, Segunda República, marcada por uma concepção revolucionária, havendo a inserção do Estado Social nos planos político, econômico, social e jurídico da Nação, e, por conseqüência, trazendo profundas modificações ao urbanismo brasileiro, que passa a ter preocupações mais funcionais e sociais para as cidades.

Figura 2: Histórico da Legislação Urbana no Brasil.

Fonte: Adaptado de Mattos et al, 2002.

A normatização legislativa ambiental sobre o meio urbano no Brasil, voltada para todas as questões socioeconômicas teve inicio na década de 1980. E teve como marco, a Lei 6.938, de 31/08/1981 que institui a Política Nacional de Meio Ambiente, exigindo instrumentos normativos para empreendimentos potencialmente poluidores (figura 3).



Legislação Federal

Características

*Decreto 24.643/1934 e Lei no 9.433/1997

O primerio dissocia a propriedade privada da terra e recursos minerais e hídricos. E o segundo valoriza economicamente as águas como recurso mineral

*Código Florestal (Decreto 23.793/1934;Lei no 4.771/65, com alterações introduzidas pela Lei Federal no 7.754/89)

Tentou também dissociar a terra da flora, porém o estado legislou e não conseguiu intervir, embora tivesse efeitos preservacionistas. Considera de preservação permanente as florestas situadas ao longo de cursos d’água variando a dimensão da área conforme a largura destes cursos, e também ao redor de lagos, lagoas e nascentes

Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938 de 1981 e Lei 7.437 /1985)

Resolução 001 do CONAMA



Exigiu procedimentos de avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente poluidores, dentre os quais, o de parcelamento urbano. A segunda permitiu a abertura de processos civis contra todos os que cometem agressões aos direitos dos consumidores, ao patrimônio histórico e artístico e ao patrimônio ambiental. A Resolução do CONAMA obriga a elaboração de estudos obrigatórios Estudo de Impactos Ambientais.

*Constituição Federal

Garante o direito a cidadania e proteção dos meio ambiente. Afirma no no artigo 21, inciso IX que o ordenamento territorial do Brasil é competência da União. E no âmbito da União, por força da MP nº 103, de 01 de janeiro de 2003 (artigo 27, inciso XIII, letra l), é atribuído ao Ministério da Integração Nacional, juntamente com o Ministério da Defesa, o ordenamento territorial do país. contemplou a regra pela qual “a propriedade atenderá a sua função social”. No art. 170 contemplou a “função social da propriedade” como um dos princípiosfundamentais da Ordem Econômica. O art. 182 concretiza o princípio: “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. consolida a exigência do EIA/RIMA para instalação de atividades poluidoras e parcelamento do solo; o plano diretor (áreas urbanas com mais de 20.000 habitantes) e zoneamento urbano; o Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo.

*Decreto-Lei no 2.490, de 16 de agosto de 1940; Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946

Declara como pertencentes à marinha e mantêm-se sob tutela da União sob a alcunha de terrenos de marinha, são de propriedade da União Federal, terrenos que se estendem a partir da posição da linha de preamar-médio (média dos avanços de maré) até 33m em direção a terra (1831)

*Lei no 7.754 de 14/05/1989

Institui a proteção às florestas e nascentes dos rios

O Código Civil. Lei 10.405, de 10 de janeiro de 2002.

Traçou os contornos do direito de propriedade e as regras que disciplinam o direito de construir

Lei 6.766 de 10/12/1979

E a Lei 9.785 de 29/01/1999,



A primeira trata do parcelamento do solo urbano brasileiro, estabelece a existência de áreas destinadas para diversos usos público que devem ser proporcionais à densidade de ocupação da gleba. A segunfa modifica a primeira, padronizou em esfera federal os procedimentos para parcelar o solo urbano

Lei Nº 10.257/01 Estatuto da Cidade.

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências (estatuto da cidade). Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental

Lei N. 9.985, 18 /07/2000.


SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação. CAPÍTULO II. Art. 4o O SNUC tem como VIII objetivo- proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;

Lei 6.803 de 02/06/1980 e a Lei 6.938 de 31/08/1981

A primeira dispõe sobre o zoneamento industrial em áreas críticas de poluição. Sobre o zoneamento urbano, e a segunda também estabelece esse instrumento.

Lei nº 9.433/97(Lei de Águas)

Cria novos instrumentos (pagamento pelo uso da água e inversão dos valores arrecadados na própria bacia e autogestão por comitês de bacia) e somando-se a isso a proposta de inclusão das reservas legais nas áreas de preservação permanente que margeiam os corpos de água, ter-se-á configurado um programa capaz de resolver dois dos maiores problemas ambientais brasileiros: a degradação de bacias hidrográficas e regulamentação de efluentes

Figura 2: Legislação federal, relacionar as principais leis aplicáveis às áreas úmidas.

Fonte: Adaptado de Mattos et al, 2002.

Salienta-se a Lei 6.766 de 10/12/1979 também substitui outros textos legais (Decreto-lei 58 de 10/12/1937 e Decreto-lei 271 de 28/02/1967) que regulamentavam de forma modesta os aspectos ambientais. A nova Lei exige zelo com o saneamento ambiental das áreas a serem parceladas, ela padronizou em esfera federal os procedimentos para parcelar o solo urbano. Restringindo de modo proibitivo: 1) a ocupação de solo em terrenos alagados e sujeitos a inundação, antes de tomadas as providências para o escoamento das águas; 2) terrenos que tenham sidos aterrados com materiais nocivos à saúde; 3) com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigências específicas das autoridades; 4) terrenos em que as condições geológicas desaconselham sua edificação; 5) em áreas de preservação ecológica ou que a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, e; 6) ocupação e uso do solo em 15 metros das margens de águas correntes, dormentes, faixas de domínio de rodovias, ferrovias e dutos.

Dentre o arcabouço legal federal, o Estatuto da Cidade tentar reduzir a parca clareza de palavras das outras leis, ela regulamenta o capítulo II do Título VII da Constituição de 1988, apresentando-se sob cinco capítulos: diretrizes gerais, instrumentos da política urbana, plano diretor, gestão democrática da cidade, e disposições gerais. Desse modo, ela regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Destacam-se as diretrizes gerais como: a) o direito a terra urbana, moradia; b) gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; c) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; d) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população; e) oferta de equipamentos urbanos e comunitários; ordenação e controle do uso do solo e inclusive a degradação e poluição ambiental; f) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. Dos instrumentos da política urbana regulamentados pela referida Lei, releva-se o planejamento municipal, em especial: a) plano diretor 920 mil hab.); b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social.



c) Discussões sobre o problema e a legislação federal brasileira.

Ao observar o arcabouço da legislação brasileira que perpassa pela questão urbana, nota-se que é um contexto bastante complexo, acredita-se que mesmo para especialistas na temática, ora as leis se complementam e ora se contradizem. Quando espacializa-se mentalmente a cidade de Macapá e nela se sobrepõem as diretrizes das leis, a complexidade aumenta. No entanto, se correlacionada com a legislação ambiental, facilita um pouco a sua compreensão.

As primeiras leis que tinham enfoque urbano reportavam-se somente as questões de organização das edificações, desapropriações e posteriormente mais funcionais e sociais. A preocupação ambiental com o meio urbano está atrelada ao surgimento da legislação ambiental no Brasil, a qual está marcada pelo surgimento do Código Florestal iniciando o período desenvolvimentista entre 1934 a 1988 (Drummond,1999). As primeiras leis ambientais tinham ênfase nos recursos naturais (1934 a 1964); seguindo a tendência mundial, passou a se preocupar com a poluição (1974 a 1975); depois a legislação ambiental voltou-se para o meio ambiente (1981 a 1998). Somente em 1988 com a Constituição Federal, ela se volta para o meio urbano. No entanto, suas diretrizes práticas só serão estabelecidas efetivamente em 2001 com o Estatuto da Cidade, também seguindo a preocupação mundial com o crescimento da população urbana e seus impactos ambientais.

Após a correlação entre os interesses estratégicos legais do Brasil, far-se-á uma tentativa de aplicabilidade dessas leis. Inicia-se pela competência e jurisdição sobre os corpos de água. De acordo com a Constituição, um rio é municipal quando seu curso for inteiramente contido dentro dos limites do município; definição análoga se aplica a rio estadual. É federal o rio cujo curso atravessa a fronteira estadual ou servir de limite internacional. Assim, em tese, poder-se-ia ter programas independentes para as três esferas de governo. Mas, obviamente, tais programas seriam pouco eficazes. A meta de qualidade da água de um rio estadual só poderá ser atingida se os municípios com domínio sobre os afluentes participarem. O Governo Federal controla os recursos que poderão financiar um programa de combate à erosão, o governo municipal é o mais bem posicionado para monitorar a execução das obras, enquanto o estadual detém a competência legal para fiscalizar a implementação do conjunto das medidas.

As áreas úmidas urbanas de Macapá têm conexão com rios nacionais, estaduais e municipais, a sua maior parte territorial está ocupada por uma população sem condições financeiras, e que igualmente as indústrias e outras atividades de uso e ocupação, também lançam efluentes na águas. E como a água é um recurso mineral (Decreto 24.643/1934), ela deve ser conservada, incluindo suas matas ciliares (Decreto 23.792/1934 e Lei 7.754/1989), sendo que onde ela tem influência de maré, seus terrenos são de propriedade da União (Decreto 2.490/1941). No entanto, a ocupação desordenada na cidade já foi efetuada e como cidadãos, essa população têm direitos, inclusive de uso ao solo. A Política Nacional do Meio Ambiente exige o parcelamento do solo, mas como verdadeiramente implementá-lo se existem áreas urbanas que ainda são terrenos de marinha? Pode-se requerer a discriminação para o município, no entanto o processo é demorado e até ser efetivado, muitas vezes já estão ocupadas. Poucos são os municípios que têm domínio legal de uso e ocupação sobre seus territórios.

Até o ano de 2002, a cidade de Macapá não tinha conhecimento quantitativo e qualitativo do problema das áreas úmidas e muito menos um Plano Diretor. Somente em 2003 foi feito um estudo sobre as áreas úmidas esmiuçando a qualidade sociambiental. O Plano diretor da cidade de Macapá, trata as áreas úmidas, como setor misto, inserido na Subzona de Ocupação Prioritária prevista no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Macapá, com as seguintes diretrizes específicas: a) incentivo à média densidade; b) estímulo à verticalização média condicionada à implantação de infra-estrutura; c) incentivo à implantação de atividades comerciais e de serviços compatibilizadas com o uso residencial e com atividades de médio porte, controlados os impactos ambientais.

No que diz respeito às áreas úmidas, o Plano Diretor a considera como patrimônio ambiental e devido a sua fragilidade ambiental deve esforçar-se para evitar seu uso por ocupações e atividades que venham a causar a sua degradação. Prevê também o remanejamento das famílias assentadas e sua recuperação progressiva. Prioridade na proteção das áreas não ocupadas com a preservação do cinturão de área verde nas suas margens. Para a execução destes objetivos prevê-se duas estratégias: 1) Programa de Proteção e Recuperação, com ênfase na gestão integrada, abrangendo: a) envolvimento de setores governamentais responsáveis pelo meio ambiente, pelo desenvolvimento social e econômico e pela habitação popular; b) articulação com o órgão estadual responsável pela proteção ao meio ambiente; c) priorização das áreas para progressiva recuperação de acordo com o seu grau de ocupação por residências; d) definição de uma metodologia de atuação para a proteção das áreas desocupadas. 2) Promoção da Habitação Popular no Município de Macapá, tem como objetivo geral favorecer o acesso à moradia em condições de habitabilidade para população de baixa renda, evitando a ocupação e conseqüente degradação de áreas ambientalmente frágeis e reduzindo o déficit habitacional na cidade de Macapá ampliando a oferta de habitação popular e o acesso à terra urbana para a população de baixa renda condicionados à proteção ambiental. 3) Programa de Proteção e Recuperação das Ressacas, incluindo a criação de espaços de lazer e de preservação;

A preocupação da questão urbana na Amazônia aumenta quando se observa o Estatuto da Cidade que embora apresenta instrumentos, ter sido aprovado e estar em vigor, ainda existem muitas dúvidas e os questionamentos sobre vários itens desta lei, especialmente, no que se refere a sua aplicabilidade, fiscalização e penalidade. Ela pode se tornar mais uma lei escrita sem aplicabilidade real, merecendo melhor disposição para ligar-se com as outras leis, aumentando a junção com elas, contribuindo para imprimir maior solidez e estabilidade ao conjunto. A participação social obrigatória tem ocorrido, isso tem servido para abrir suas portas à comunidade, ao cidadão comum, de modo que toda população possa interagir e participar do planejamento e gestão de sua cidade. No entanto ainda fica a dúvida se após o processo participativo se é considerado o bem-estar da coletividade.

A clareza e a simplificação são itens que devem compor a Legislação fazendo com que a Gestão Urbana não tenha divergentes interpretações e uma administração incoerente. A participação popular coloca o anseio do coletivo sobre o individual, tornando a população um integrante do processo de mudança e assim responsável pelo meio em que vive.

De acordo com BRASCO & ROCHA (1987), (1987), a utilização de um planejamento integrado deve abranger as partes, os elementos e o todo de um sistema ou ecossistema. E para MOTA (1995), a idéia envolve planejamento com desenvolvimento; desenvolvimento ordenado com maior racionalidade, eficiência social, ambiental e econômica, tendo como objetivo a “preservação” no sentido de que é mais lógico e correto prevenir os problemas ao invés de buscar soluções para corrigi-los a posteriori. Porém, qualquer administração pública terá dificuldades em encontrar encaminhamentos para criar empregos, equipamentos sociais e manter a qualidade de vida de uma população que cresce aceleradamente. Essas dificuldades aumentam quando ignoram-se ou não são consideradas as proposições existentes em trabalhos direcionados à gestão pública.

Os interesses diversos e conflitantes com disputas intra-governamentais e de outros setores técnicos, a sucessão de governantes com interesses diferenciados, a substituição de técnicos por pessoal não capacitado para assumir algumas funções e a descontinuidade dos objetivos no planejamento público, a carência de esclarecimento e pouca participação da sociedade, são fatores primordiais para o surgimento e agravamento dos problemas urbanos.

De maneira geral, é de conhecimento público a ineficiência do Estado em planejar a partir da prevenção e controle a longo prazo. Inserido neste contexto, o Amapá não possui, ao nível estadual, diretrizes capazes de ultrapassar mandatos governamentais.

Historicamente, vários documentos foram elaborados, objetivando subsidiar o planejamento urbano, dentre os quais destacam-se: “Estudos de Planejamento para Colonização do Território Federal do Amapá” (STRAUS, 1958) que contém proposições para a escolha de áreas destinadas à instalação de colônias agrícolas, no intuito de minimizar a concentração populacional no meio urbano; “Plano Urbanístico da Cidade de Macapá (GRUNBILF DO BRASIL, 1960); “Macapá: Plano de Desenvolvimento Urbano” (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1973) e “Planejamento Urbano, Arquitetura e Turismo (COLE E ASSOCIADOS, 1977). No entanto, esses documentos, financiados com recursos públicos, contendo informações, dados e proposições capazes de contribuir com o uso e ocupação racionais, não foram levados em conta pelos governantes, conduzindo a uma ocupação desordenada.

A malha urbana é o reflexo dessa forma de organizar o espaço: grandes vias de circulação, que ligam os lugares e que relacionam as diferentes funções, articuladas com locais de estar, praças e pracetas que sustentam uma vivência de lazer; bairros, prédios e quarteirões que organizam a lógica da habitação na estrutura; elementos que definem um desenho característico de que resulta, conseqüentemente, uma forma de ocupar o território e de organizar os usos do solo. O problema de déficit habitacional é apenas um dentre muitos, as questões ainda por resolver pela gestão ambiental urbana, como: as dificuldades de acesso a terra gerada pela concentração de propriedade, resultando nas ocupações ilegais; carência de saneamento básico e, aumento do desemprego.

Os debates visando identificar os principais entraves do ordenamento territorial no Brasil conduziram a percepção das necessidades mais latentes para sua execução. Dentre muitas condicionantes sobressaíram-se: a participação das comunidades em todos os processos, de políticas públicas mais integradoras, de reconhecer as diferenças culturais, econômicas, territoriais, e naturais; enfim, buscar alternativas na sua própria diversidade, investir na educação, criar estratégias para a valorização da identidade cultural, e aumentar o poder de negociação com os países desenvolvidos.

As dificuldades do ordenamento territorial não consistem somente em identificar suas condicionantes. Descobrir e compreender o que é preciso em termos de administração de recursos é muito mais fácil do que implementar realmente programas administrativos multinacionais. A ciência fornece uma compreensão dos mecanismos dos problemas ambientais, mas as causas e soluções são em última análise uma questão de valores humanos e de comportamento humano. Na análise final todas as questões ligadas ao meio ambiente e a negociações globais dependem de acordos políticos e econômicos, acrescentando-se as modificações na forma de agir e pensar dos brasileiros capazes, pela pressão social ter influências neste processo, no entanto urge a necessidade de educação mais abrangente e apropriada.

O ordenamento territorial no Brasil tem sido feito de forma que as terras permanecem sob o domínio do governo federal, que executa diversas políticas setoriais individuais sobre o espaço, as vezes elas se sobrepõem ou contrapõem-se, a exemplo da política fundiária realizada pelo INCRA incentivando de certo modo o desmatamento, quando exige o uso da terra e produtividade agrícola e a política preservacionista do IBAMA. No entanto, o crescimento de ocupação acelerada, o processo de urbanização e a intensificação de atividades econômicas que exigem grandes extensões territoriais têm exigido medidas imediatas, que se não forem tomadas poderão alcançar proporções ainda maiores, caso não se estabeleçam ações integradas dentro de uma gestão planejada.

Nas cidades, o processo de ocupação algumas vezes possui o apoio de atores públicos, como políticos e líderes comunitários, os quais pressionam as instituições públicas a estender algumas vezes, clandestinamente os serviços sociais públicos.

A solução dos problemas ligados ao território dependerá das estratégias adotadas pelas instituições públicas, das prioridades e seriedade dos governantes e mobilização da sociedade civil. Ressaltando-se que os sucessos dessas estratégias dependerão da capacidade de incluir no planejamento a previsibilidade e flexibilidade diante das possíveis intervenções que poderão ocorrer.

Devido à sua centralidade na dinâmica das relações sociais, políticas e econômicas, as cidades são alvo de inúmeros projetos cujos objetivos parecem apontar para um mesmo dilema: como lidar com os passivos ambientais e culturais que caracterizam as heranças insustentáveis construídas em séculos de urbanização e cuidar das ocupações ilegais espontâneas em áreas úmidas? Quando as leis federais, estaduais e municípios não forem capazes de indicar soluções imediatas e razoáveis, deve-se observar o principio da razoabilidade, observando cada caso, quando o dano ambiental for quase irreversível comprometendo a capacidade de resiliência do ecossistema e o remanejamento da população tiver um custo maior para a sociedade e melhor regulamentar e buscar alternativas considerando a complexidade do problema.

A legislação ambiental brasileira tem objetivos diferentes da maior parte da forças políticas no Congresso, pautadas no desenvolvimentismo e no ambientalismo proibitivo. Para Drummond (1999) a legislação brasileira é uma das melhores do mundo, mas ela não pega, não tem eficácia e eficiência direta, segundo ele, devido ser dependente de vários fatores como: da “saúde” da legislação ambiental e das políticas ambientais que dependem do ativismo dos cidadãos e das organizações ambientais, os quais por sua vez, dependem do grau de permeabilidade democrática dos órgãos regulatórios e executivos da área ambiental .

A dificuldade de tomar decisões, coletivamente para Hirschman (1958) é uma das características de países menos desenvolvidos. Mesmo quando os governos são capazes de formular políticas coerentes, é freqüente faltar às condições de implementá-las. Muitas leis são aprovadas porque as partes contrariadas sabem que a legislação não será aplicada. A constituição brasileira é jovem, suas instituições políticas administrativas são recentes e ainda em estado de estabilidade com conflitos entre elas. Adicionado a esse fato, considera-se a esfera do poder legislativo no processo decisório. Sua formação é constituída por partidos políticos frágeis em sua maioria, com perfil ideológico mal definido. Todo esse contexto dificulta elucidar as políticas de gestão territorial e gestão ambiental no Brasil. Na verdade, segundo o autor em questão, o que se percebe são conjuntos de medidas isoladas de defesa do meio ambiente, tomados sob pressão, seja de grupos de interesse, seja das circunstâncias. Conjuntos coerentes de medidas é a exceção, não a regra. Desse modo, conclui-se que a coerência das decisões políticas, mais que um problema técnico, decorre da possibilidade de composição de interesses antagônicos. Mas esta é dificultada pelo fato de os grupos interessados moverem-se em planos distintos.

De acordo com a referência bibliográfica atual e fundamentada em Gasques (2001) pode-se dizer que a proteção do meio ambiente é de interesse coletivo, a pressão é difusa. O investimento é de longo prazo. O valor descontado dos benefícios é pequeno. As maiores interessadas, as gerações futuras, são sub-representadas nas decisões presentes. Em contraposição, o crescimento de um setor particular da economia, como a ocupação urbana, é de interesse específico de determinado grupo. A pressão é direta, bem focada, eficaz. Os benefícios da ocupação do solo urbano em áreas inapropriadas são imediatos. O valor presente dos benefícios é maior, muito maior em épocas de recessão. Se os objetivos de proteção ambiental e crescimento das cidades têm dimensão temporal distintas, os impactos fiscais dos dois conjuntos de políticas são opostos. A curto prazo, enquanto a política de novos terrenos urbanos é fonte de receita tributária, significando maior demanda dos serviços públicos e aumento de eleitores, a proteção do meio ambiente produz despesas para o Tesouro Nacional e custos para o setor privado. Nessas circunstâncias, a proteção ao meio ambiente é tratada com menos eficácia e eficiência. Permeia todas as políticas, mas não tem preeminência nenhuma. Na melhor das hipóteses, ela é vista como uma restrição adicional que limita a expansão da economia.

As interações humanas com o sistema natural desenvolvem-se, essencialmente, pelas formas e condições de ocupação do território, de apropriação dos recursos naturais e da organização social adotada para o atendimento das suas necessidades, expressas pelo padrão de consumo de cada sociedade. A realidade ambiental resulta, portanto, dos processos dinâmicos e interativos que ocorrem entre os diversos componentes do ambiente natural e social determinados pelo padrão e modelo de desenvolvimento almejado.

A gestão ambiental significa exercer uma efetiva influência ou interferência nos diversos modos de interações das relações sociais com o ambiente, de tal forma que se logre um processo de desenvolvimento sustentável. Ao analisar as características mais importantes e os efeitos mais duráveis de uma série relativamente longa das leis, decretos e regulamentos de caráter ambiental, emitida pelo governo federal brasileiro nota-se que elas são muitas vezes contraditórias.

Em vista do que precede, presume-se que não é possível que por mais que se crie um plano de ordenamento territorial, os atores sociais envolvidos deverão ser sensibilizados para participarem efetivamente. Inclusive, será necessário definir o papel da União, Estados e Municípios. Acredita-se deve ser delegado ao município a capacidade de gestão e uso do solo das cidades. E primordial a implantação de novas políticas públicas integradas visando buscar encaminhamentos alternativos.

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