O poder judiciário no processo ambiental


Técnicas de tutela do meio-ambiente



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Técnicas de tutela do meio-ambiente

De início mister relembrar que à lei é vedado excluir a apreciação pelo Judiciário de toda e qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, da CF/88), sendo o processo ferramenta de natureza pública indispensável para a realização da justiça e da pacificação social, devendo ser entendido como instrumento de realização de valores, especialmente constitucionais74; aliás, como já referido no ponto 1.2 deste trabalho.

Em se tratando de jurisdição há dois sistemas de tutela processual: um destinado às lides individuais, tendo por instrumento adequado o CPC, e outro destinado à tutela coletiva, qual seja, o CDC (art. 81). Dessa forma, em havendo ação coletiva para proteção do meio ambiente é condição que se utilize das regras de direito processual da Lei nº 7.347/85 conjuntamente com o CDC, pela perfeita interação-integração desses diplomas legais75.

Somente a partir dos anos 70 que o Brasil deu os primeiros passos efetivos para a proteção jurídica do meio ambiente76. O meio ambiente passou a ser bem jurídico autônomo a partir do art. 3º, inc. I, da Lei nº 6.938/81, que o definiu como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Posteriormente veio o já referido art. 225 da CF/88, o que acarretou uma sobreposição de regimes jurídicos em matéria ambiental.

O termo meio ambiente, como comentado alhures, compreende os elementos naturais, o ambiente artificial (construído) e o ambiente histórico-cultural, não desprezando a interdependência entre os elementos mencionados e o homem. Uma floresta, desta forma, ao mesmo tempo em que é um imóvel particular, é bem de uso comum do povo, devendo ter sua qualidade ambiental preservada.

O direito que pretende proteger o meio ambiente não pode ser o mesmo que tenha por fulcro as matérias tradicionais do Direito, uma vez que visa tutelar interesses pluriindividuais (difusos), que superam a noção de interesses individuais ou coletivos, tendo o direito ambiental uma ligação com todas as demais áreas do direito (administrativo, civil, processual civil, empresarial, trabalhista, penal, tributário, internacional e, principalmente, constitucional).

As características do meio ambiente são de titularidade difusa, interessando, inclusive, às futuras gerações, e é por esta razão que o proprietário de um bem ambiental, por exemplo, não tem o direito de exaurir esse bem, degradando-o, pois tem responsabilidade pelas qualidades do bem, e sua recuperação77.

Especificamente para a tutela jurisdicional em matéria ambiental mister lembrar: a Lei nº 7.347/85, que é a lei da Ação Civil Pública, sem prejuízo da ação popular (art. 5º, da Lei nº 7.347/85 e art. 5º, LXXIII, da CF/88)78; o mandado de segurança coletivo, disciplinado no artigo 5º, inciso LXX, da CF/8879; o mandado de injunção, disposto no inciso LXXI, do mesmo artigo 5º; bem como a Ação de Inconstitucionalidade prevista no artigo 103 da Lei Maior80.

Maria Isabel de Matos Rocha, além de lembrar que o dano ambiental é imprescritível, uma vez que vem se produzindo ao longo do tempo e continua se desenrolando, de modo que não se iniciou o prazo prescricional81, também enfatiza alguns tipos de procedimentos cabíveis em defesa do meio ambiente. Diz a autora82:

O art. 83 do CDC estabelece a admissibilidade de todas as ações e providências necessárias e o art. 21 da Lei da Ação Civil Pública torna aplicável o dispositivo à ação civil pública. O regime processual daquela lei pode, assim, ser usado para todo o tipo de ação cabível para a defesa do meio ambiente.

A legitimação é concorrente e disjuntiva, em litisconsórcio facultativo (cada um pode agir sozinho).

Para estarem legitimados para a ação ambiental, as associações ou sindicatos não precisam ter a defesa do meio ambiente como finalidade institucional, basta-lhes defenderem valores entre os quais esteja o meio ambiente.

O Ministério Público pode defender interesses difusos (transinidividuais indivisíveis de pessoas indeterminadas e ligadas entre si por circunstâncias de fato), direitos coletivos e individuais homogêneos.

Para a defesa de direitos ambientais, todas as ações são admissíveis: procedimento cautelar (onde se pode pedir a caução pelo dano e onde pode ser dada a liminar, inclusive demolição cautelar)83, ordinário (para fazer cumprir obrigações de fazer ou não fazer, podendo a vítima fazer a obra adequada para eliminar poluição à custa do devedor ou cobrando depois por isso), sumaríssimo, de execução, de nunciação de obra nova, ação popular (para anular ato lesivo ao meio ambiente), ação civil pública. A antiga ação cominatória (ainda possível em matéria de direitos de vizinhança individuais), tem herdeira muito mais eficaz na ação civil pública, quanto à sua pretensão de obter sentença a respeito de obrigação de fazer, e nesta pode-se pedir a condenação em verba destinada ao Fundo de Reconstituição de Bens Lesados (Lei 7.347/85). Também são admissíveis mandado de segurança individual ou coletivo (art. 5º, LXX), e mandado de injunção (art. 5º, LXXI).

O presente estudo, por uma questão de delimitação de objeto, analisará, com detalhes, apenas a Ação Civil Pública e a possibilidade de concessão de liminar, bem como o instituto da tutela antecipada e como ela pode ser usada em favor do meio ambiente. O que não se pode olvidar, todavia, é que as ações coletivas com base na LACP e no CDC sujeitam-se às normas de procedimento nelas contidas; no entanto, em havendo lacunas nas referidas leis, lançar-se-á mão das regras insertas no CPC (art. 90 do CDC).

Cabe fixar, no entanto, que o CDC (art. 81, III) inovou a LACP uma vez que ampliou a proteção dessa lei não apenas aos direitos coletivos e difusos, mas, também, aos direitos individuais homogêneos, compreendidos como tais os oriundos da mesma fonte84.

Verificar-se-á alguns dos principais pontos ligados à Ação Civil Pública, aduzindo que com a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, pela primeira vez o legislador outorgou instrumentos processuais à tutela do meio ambiente, tendo em vista que antes da LACP o meio ambiente era defendido apenas de forma individual ou por meio da atividade administrativa do Poder Público no exercício do poder de polícia administrativa85.

Vera Lúcia Jucovsky86 bem sintetiza os interesses agasalhados pela LACP. São eles:

a) interesses gerais ou comuns, que pertencem a todas as pessoas; b) interesses difusos, transinidividuais, indivisíveis, pertencentes a pessoas indeterminadas e vinculadas por certos fatos; c) os interesses coletivos, transinidividuais, indivisíveis, titularizados por grupo ou classe de pessoas com liames entre si ou com a outra parte por determinada relação jurídica; d) os interesses individuais homogêneos, resultantes de ordem comum; e) os interesses individuais indisponíveis.

Percebe-se, assim, que a ACP “é o direito expresso em lei de fazer atuar, na esfera civil, em defesa do interesse público87, a função jurisdicional”88.

A União, Estados, Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações, além do Ministério Público, podem ingressar em conjunto, ou não, com uma ACP, sendo que hodiernamente, até mesmo os órgãos despersonalizados da administração pública89 têm legitimidade para intentá-la quando de ações para proteção do consumidor.

Maria Carmem de Almeida90, acerca da legitimidade do MP bem assevera que:

No caso das ações civis públicas, a legitimidade para agir, está prevista nos arts. 5º e 82º, da LACP e do CDC, respectivamente, sendo esta concorrente e disjuntiva, isto é, cada um dos legitimados pode propor a ação de per si.

Desta forma, quando o Ministério Público propõe a ação civil pública, age por substituição processual à sociedade, na defesa de um bem de todos, isto é, sua legitimidade é decorrente da presença de determinados interesses e da autorização legal para agir, conforme art. 6º, do CPC c/c os arts. 1º, I, e 5º, da Lei 7.347/85.

Vale ressaltar ainda que somente o Ministério Público tem a função institucional de propor a ação civil pública, de acordo com o art. 129, III, da CF, e, portanto o interesse para agir deste é presumido, ao contrário dos demais legitimados que deverão demonstrá-lo. (...)

Acresce ainda que, quando não atuar como parte, deverá o Ministério Público obrigatoriamente atuar como fiscal da lei, art. 5º, §1º, da Lei 7.347/85, nos moldes do art. 82, III, do CPC, já que o interesse público evidencia-se em razão da matéria – proteção do meio ambiente.

No mesmo sentido é o dizer de Vera Jucovsky91 que assevera que quando uma associação promove ação civil pública para a defesa do meio ambiente, o juiz não está indevidamente no lugar dos outros poderes do Estado, usurpando funções, uma vez que está, sim, exercendo atividade própria de agente político, aliás, seu poder-dever institucional, do qual não pode abrir mão.

O art. 3º da LACP diz que: “a ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”, sendo que a ação de reparação por danos ao meio ambiente tem por base a responsabilidade objetiva92, ou seja, independentemente de culpa, como bem prega o art. 14, §1º da Lei nº 6.938/81, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Pode-se, ademais, cumular a obrigação de fazer com a reparação em dinheiro, pela busca da restitutio in integrum, dependendo, claro, do dano concreto, como, por exemplo, uma obrigação de fazer para a reparação natural cumulada com indenização por danos imateriais93.

O art. 2º da LACP afirma que a competência para a ação é do foro do local onde ocorrer o dano, sendo essa uma competência funcional e, portanto, absoluta. Assim decidiu o legislador a fim de facilitar o acesso das vítimas à justiça, justamente pelas melhores condições de coleta de prova pericial e testemunhal. No entanto, se o dano atingir mais de uma cidade a ação poderá ser proposta em qualquer uma delas, não se olvidando da prevenção (artigo 219 e 263, ambos do CPC).

Ainda sobre competência, e também sobre o efeito erga omnes da decisão, a discussão ventilada por Marchesan, Steigleder e Cappelli94:

Quando o dano tiver alcance regional, como por exemplo, uma usina hidrelétrica construída entre dois estados-membros ou a poluição hídrica ou atmosférica que alcance várias cidades, a ação deverá ser proposta no foro da capital do Estado porque, de acordo com o art. 93, inciso II, do CDC, ressalvada a competência da justiça federal, é competente para a causa a justiça local: ‘II – do foro da Capital do Estado ou do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente’. (...)

Interpretando o art. 93, o STJ já manifestou a posição de que o foro da capital dos Estados é competente para as ações cujos danos sejam de âmbito nacional. ‘Competência Ação Civil Pública. Defesa dos Consumidores. Interpretação do art. 93, II, do CDC. Dano de âmbito nacional. Em se tratando de ação civil coletiva para o controle de âmbito nacional, a competência não é exclusiva do foro do Distrito Federal. Competência do juízo de Direito da Vara Especializada na Defesa do Consumidor de Vitória/ES’. (Conflito de competência 26842 – DF, DJ 5.8.02, Rel. Min. Waldemar Zveiter).

Neste segundo julgado, o STF reconheceu a eficácia erga omnes de decisão proferida por juízo da capital de Estado para ação civil pública que versava sobre dano de âmbito nacional: ‘Processual Civil. Ação rescisória em ação civil pública interposta por associação do consumidor. Empréstimo compulsório sobre combustíveis. DL nº 2288/86. Restituição do indébito. Indicação de contrariedade a dispositivo constitucional. Impossibilidade de apreciação. Competência expressa no art. 105, III, ‘a’, da CF/88. Dissídio jurisprudencial do STJ. Ausência de prequestionamento. Efeitos da sentença. Legitimidade ativa. (...) 7. O argumento de que a extensão da eficácia erga omnes somente é cabível nas hipóteses previstas originalmente na Lei nº 7.347/85 cai por terra diante da autorização para a interação entre a Lei da Ação Civil Pública e o CDC (art. 21 da Lei 7.347/85, com redação que lhe foi dada pelo art. 117 da Lei 8.078/90). Assim, afasta-se a alegação de incompetência do juízo da 4ª Vara Federal de Curitiba para a concessão de amplitude territorial à sentença, porquanto tal amplitude está prevista no ordenamento jurídico, nos arts. 16 da Lei 7.347/85 e 103 da Lei 8.078/90 e é efeito da sentença de ação deste gênero’ – RESP 29402/PR, Ministro José Delgado, 1ª Turma, j. 2.4.01.

Assim, conclui-se (...) para os danos de âmbito regional ou nacional, deverá ser proposta a ação na Capital do Estado ou no Distrito Federal. Quanto à limitação dos efeitos da coisa julgada erga omnes para os limites da jurisdição do magistrado que proferiu a decisão, o STJ já se manifestou contrariamente, embora a matéria não esteja consolidada.

Percebe-se, então, que via de regra a competência é da Justiça Estadual, a menos que se comprove lesão a bens, serviços ou interesses da União, ou causas fundadas em tratados internacionais, caso em que a competência será da Justiça Federal, embora não seja esse um posicionamento unânime.

No que diz respeito às medidas de urgência, a Lei nº 7.347/85, previu, no art. 12, a concessão de liminar95 ao afirmar que: “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”. Recorda-se, por oportuno, que as limares buscam dar efetividade ao processo principal, ou seja, proteger o bem até que o direito seja definido. O que se tem percebido, é que, ou o Judiciário defere e mantém a liminar, ou a situação anterior do bem não terá como ser restabelecida ao final do processo96.

Sérgio Ferraz97 anuncia que a liminar: “não é um provimento excepcional, a ser restritivamente examinado e concedido. Ou seja, a liminar não é uma exceção à idéia do due process of law. Pelo contrário: ele constitui uma etapa naturalmente integrante do devido processo legal da ação civil pública”.

Uma vez não atendida a medida liminar o autor da ACP tem duas possibilidades, ou a execução por terceiro, à custa do devedor, ou a execução da astreinte imposta pelo juiz justamente para casos de descumprimento, sendo ela exeqüível, no entanto, somente depois do trânsito em julgado da sentença98, o que faz perceber a insuficiência de medidas processuais que dêem efetividade à liminar.

Para Marchesan, Steigleder e Cappelli99 a partir da tutela específica100 prevista no CDC, o juiz poderá determinar, por exemplo, a interdição do estabelecimento condenando o réu a não produzir ruídos na casa de espetáculo até que sejam feitas as obras de contenção acústica.

Não se pode deixar de referir, no entanto, que a partir do art. 273, § 6º do CPC, que se utiliza de técnicas mandamentais e executivas lato sensu, resta possível a concessão de tutela antecipada quando um ou mais dos pedidos forem incontroversos, no mesmo sentido dos artigos 84, § 3º do CDC, e 461, § 3º, do CPC.

Errou o legislador ao permitir, de acordo com o art. 12, § 1º, da LACP, a suspensão da execução da liminar, pelo Presidente do Tribunal, a fim de que não ocorra “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”, pois a suspensão dessa liminar por outra pessoa que não a mesma que a concedeu, independentemente de audiência e dispensa do colegiado para o qual deverá subir o agravo, é inconstitucionalmente inadmissível por ferir o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. Por sorte, na prática o expediente raras vezes é usado pelo colegiado101.

No tocante à prova, há quem defenda102 a inversão do ônus da prova em matéria ambiental, pela sua peculiaridade do dano, que, não raras vezes é presumido, e, também, pela adoção do princípio da hipossuficiência aliado aos princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador.

O art. 18, da LACP, por seu turno, trata das custas dizendo que: “nas ações de que trata esta Lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”103.

Quanto ao alcance da sentença, Paulo Valério Dal Pai Moraes104 aduz que a solução para ações civis públicas que versem sobre interesse difuso é a seguinte:


  1. julgada procedente – fará coisa julgada erga omnes e qualquer pessoa poderá aproveitar a sentença para, demonstrando o nexo de causalidade de seu direito individual com o dano reconhecido na decisão judicial, fazer sua liquidação por artigos. Caso não queira beneficiar-se da sentença, poderá simplesmente optar pela ação individual;

  2. julgada improcedente por falta de provas – o ente coletivo que ingressou com a ação pode renová-la, assim como os outros entes coletivos, que não ajuizaram a ação, podem propô-la. É o chamado non liquet – não faz coisa julgada erga omnes;

  3. julgada improcedente com apreciação da prova – faz coisa julgada erga omnes somente para os entes coletivos (para preservar a segurança jurídica). Não faz coisa julgada para os indivíduos. É o que se denomina de coisa julgada secundum eventum litis, in utilibus (esta expressão se aplica aos indivíduos).

Quando a ação versar sobre interesse individual homogêneo:

  1. para os entes coletivos – faz coisa julgada tanto no caso de procedência, quanto de improcedência;

  2. para os indivíduos:

b.1. – se não há ação individual em trâmite – pode esperar e liquidar a sentença posteriormente;

b.2. – se já tem ação individual em trâmite – pode suspender sua ação individual, aguardando a procedência da ação coletiva para liquidá-la ou não suspender, e então, continuando em sua ação individual, abrir mão de qualquer eficácia da sentença coletiva; pode ainda, se habilitar na ação coletiva, hipótese em que se submete à coisa julgada erga omnes tanto in utilibus quanto in pejus.

Por fim, a Lei nº 9.494/97 alterou o art. 16 da LACP para limitar os efeitos da coisa julgada ‘nos limites da competência territorial do órgão prolator’. (...) A tentativa de limitação dos efeitos da decisão judicial é ineficaz porque deve-se perquirir qual é a competência do juízo para, então, verificar qual o limite da decisão. (...) Para as ações cujo dano seja regional ou nacional, será competente o juízo da Capital de qualquer Estado onde ocorrer o dano, ou do Distrito Federal.

Agora no que pertine essencialmente à antecipação de tutela (art. 273 do CPC) recorda-se que ela poderá ser concedida no curso do processo de conhecimento, e é tida como um ataque aos males que o decurso do tempo pode acarretar ao processo, servindo para evitar não só um dano irreparável ou de difícil reparação, como, também, para evitar o abuso de direito e o uso procrastinatório do processo.

Como já bem salientado no ponto 1.2 do presente estudo, a impossibilidade de o legislador prever quando a tutela antecipada deve ser concedida, e as medidas executivas necessárias e adequadas, é que fez com que referido poder fosse concedido ao juiz, o que reforça a idéia de que o juiz não pode deixar de ter poder para aplicar a técnica processual adequada. Isso significa, em outras palavras, que se o juiz incorporou o dever de prestar tutela antecipada no caso concreto, ele passou a ter, também, o poder de conferir efetividade a ela, mediante a aplicação do meio executivo, uma vez que seria ilógico pensar que o juiz tem poder para conceder a tutela, mas não para efetivá-la tão só pela omissão do legislador ou pela falta de clareza da lei105.

Por certo não se pode confundir a tutela antecipada com a tutela cautelar. A primeira mostra que não só a ação pode causar prejuízos, como, também, a omissão, já a segunda não pode satisfazer, ainda que provisoriamente, o direito acautelado, para não desnaturar sua função que é de resguardar a efetividade do processo principal por meio de uma simples tutela de cognição sumária; ou seja, a cautelar assegura que o resultado do processo, ao seu fim, possa ser obtido.

Embora ambas, tutela antecipada e cautelar, tenham a nota da provisoriedade, não se pode olvidar, por certo, que a tutela antecipada não é caracterizada pela instrumentalidade, isto é, não se destina a assegurar a utilidade da tutela final, como objetiva a cautelar, uma vez que antecipação de tutela é, como já referido, satisfativa.

A antecipação de tutela baseada em fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação poderá ser requerida não só depois de terminada a fase instrutória, como depois de ter sido proferida a sentença, quando não se pode pensar em restrição à produção de prova. Por certo que se pressupõe a prova inequívoca106, suficiente para o surgimento da verossimilhança107, como necessária para a concessão da tutela antecipada de cognição sumária baseada em fundado receio de dano. Essa prova inequívoca, que convence o juiz da verossimilhança deve ser entendida como a prova suficiente para o surgimento do verossímil, que não basta, como se sabe, para a declaração da existência, ou não, do direito (não fazendo a tutela antecipada, portanto, coisa julgada material). Para a obtenção da tutela antecipada o interessado poderá se valer de prova documental, testemunhal ou pericial antecipadamente realizadas, além de laudos e pareceres de especialistas que poderão substituir a prova pericial, sem esquecer que testemunhas poderão ser ouvidas imediata e informalmente, nos dias seguintes ao requerimento da tutela, além da possibilidade de haver, também antecipadamente, inspeção judicial (art. 440 do CPC)108.

Antecipar a tutela significa prestá-la antes do tempo normalmente previsto para tanto,que seria ao final do processo. Como via de regra é a produção da prova que posterga o processo, admite-se que a tutela antecipada seja concedida antes que as provas requeridas pelas partes tenham sido produzidas109, ou seja, diz-se que há postecipação da produção da prova110.

Quanto aos procedimentos compatíveis com a tutela antecipada é certo dizer que ela é cabível tanto no procedimento ordinário como no sumário, mas dúvida surge quanto aos procedimentos especiais que têm certas particularidades. Afirma Marinoni que, em regra, admite-se a tutela antecipada nos procedimentos especiais, explicando que “os procedimentos especiais que possuem previsão de tutela antecipatória em atenção à necessidade de proteção imediata de um direito evidente não requerem, para a concessão de tutela antecipatória, fundado receio de dano, mas apenas a demonstração do direito afirmado, ou o preenchimento de determinados requisitos estabelecidos pelo legislador como imprescindíveis para a configuração da evidência do direito”111.

A tutela antecipada por “fundando receio de dano irreparável ou de difícil reparação” pode ser deferida antes da ouvida do réu, pois esperar para ouvi-lo pode comprometer a efetividade da tutela de urgência112, pode ser concedida após a contestação, sendo um equívoco do legislador não admitir a execução da sentença na pendência do recurso de apelação, nem quando estão presentes os requisitos da tutela antecipada. Ou seja, não basta dizer que o recurso de apelação não será recebido no efeito suspensivo quando confirmar a antecipação de tutela, pois é óbvio que a apelação não tem força para suspender a eficácia da tutela antecipatória. O correto seria o art. 520 do CPC prever que a sentença pode ser executada na pendência de apelação quando conceder a tutela, não importando se a tutela foi ou não concedida antecipadamente, e se a sentença está, ou não, confirmando a tutela. Lembrando, ainda, que é cabível o requerimento da tutela no tribunal, pois o fundado receio de dano poderá aparecer em segundo grau113.

Há quem tenha dificuldade para entender a tutela ressarcitória na forma antecipada, pois pensa que o bem lesado deverá ser reparado, necessariamente, em dinheiro, não conseguindo supor que, por vezes, o ressarcimento é imprescindível para que um direito não patrimonial não venha a ser lesado. Assim, é certo que a tutela ressarcitória antecipada pode ser prestada, na forma específica, isto é, in natura, quando se determina, forte no art. 461 do CPC (tutela individual) ou no art. 84 do CDC (tutela coletiva) que, por exemplo, o réu preste um fazer que supra a reparação em dinheiro, como ocorre quando a empresa, responsável por poluir um rio, faça algo para que ele seja despoluído, reparando o dano114.

Acerca da irreversibilidade mencionada no art. 273, §2º, do CPC, o STJ115 já decidiu que “a exigência da irreversibilidade inserta no §2º do art. 273 do CPC não pode ser levada ao extremo, sob pena de o novel instituto da tutela antecipatória não cumprir a excelsa missão a que se destina”.

A fim de terminar esse ponto do estudo as ponderadas palavras de Marinoni116:

Não cabe ao intérprete se render ao desrazoável, mas sim construir um sistema que seja racional e justo à luz dos valores da Constituição. Note-se que não estamos, de forma arbitrária, dizendo o que é razoável, mas apenas propondo uma interpretação consentânea com o direito constitucional à tempestividade da tutela jurisdicional e com as razões que inspiraram a reforma do CPC, o que, aliás, é dever da doutrina realmente preocupada com o aperfeiçoamento do instrumental processual civil posto à disposição da sociedade.


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