O princípio do Promotor Natural 1 Introdução



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O Princípio do Promotor Natural
1 Introdução
O presente artigo tem por escopo demonstrar que a Constituição Federal de 1988 consagrou o princípio do promotor natural erigindo-o a categoria de princípio constitucional.

O princípio do promotor natural vem gerando acirrados debates na doutrina e na jurisprudência nos últimos anos. Embora a doutrina majoritária acolha a tese do promotor natural, alguns céticos alegam que o promotor natural não foi aceito pelo Ordenamento Jurídico brasileiro, pelo fato da Magna Carta não ter inserido em seu texto um único dispositivo que fizesse referência expressa ao princípio. Este estudo visa, pois, comprovar que a Constituição de 1988, definitivamente, consagrou o princípio do promotor natural, evidenciado-o em inúmeros de seus dispositivos.

O promotor natural, ao contrário do que se pensa e muitas vezes se afirma, é muito mais uma garantia da sociedade, do próprio cidadão, do que dos membros da Instituição, que só reflexamente se beneficiam. A tese do promotor natural fundamenta-se como garantia subjetiva do cidadão em ter, nos diversos processos em que o Ministério Público atua, o promotor legalmente legitimado para o processo, coibindo, assim, as designações casuísticas efetuadas ao alvitre da Chefia da Instituição, afastando a figura do promotor de encomenda.

Mencionado princípio tem como matriz constitucional a independência funcional (art.127, §1º), a garantia da inamovibilidade assegurada aos membros da Instituição (art. 128, §5º, I, b) e por fim, um de caráter genérico, que versa sobre a garantia do devido processo legal (art.5º, LIV), pelas implicações que guarda com o principio do juiz natural.

A escolha do sobredito tema revela-se pelas divergências que este vem causando na jurisprudência pátria. Embora o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgamento histórico, no Habeas Corpus nº 67.759-2-RJ, tenha reconhecido a garantia do promotor natural no sistema constitucional brasileiro, é corrente nos Tribunais pátrios decisões que negam a existência do princípio. O Habeas Corpus nº 67.759-2-RJ, verdadeiro leading case sobre a matéria, que teve como relator o Ministro Celso de Mello, pela sua importância merece ser transcrito:

"HABEAS CORPUS" - MINISTÉRIO PÚBLICO - SUA DESTINAÇÃO CONSTITUCIONAL - PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS - A QUESTÃO DO PROMOTOR NATURAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 - ALEGADO EXCESSO NO EXERCÍCIO DO PODER DE DENUNCIAR - INOCORRÊNCIA - CONSTRANGIMENTO INJUSTO NÃO CARACTERIZADO - PEDIDO INDEFERIDO.

O postulado do Promotor Natural, que se revela imanente ao sistema constitucional brasileiro, repele, a partir da vedação de designações casuísticas efetuadas pela Chefia da Instituição, a figura do acusador de exceção. Esse princípio consagra uma garantia de ordem jurídica, destinado tanto a proteger o membro do Ministério Público, na medida em que lhe assegura o exercício pleno e independente do seu ofício, quanto a tutelar a própria coletividade, a quem se reconhece o direito de ver atuando, em quaisquer causas, apenas o Promotor cuja intervenção se justifique a partir de critérios abstratos e predeterminados, estabelecidos em lei.

A matriz constitucional desse princípio assenta-se nas cláusulas da independência funcional e da inamovibilidade dos membros da Instituição. O postulado do Promotor Natural limita, por isso mesmo, o poder do Procurador-Geral que, embora expressão visível da unidade institucional, não deve exercer a Chefia do Ministério Público de modo hegemônico e incontrastável.”



2 Histórico
O princípio do promotor natural já era contemplado por alguns doutrinadores, antes mesmo da promulgação da Carta de 1988. Como adverte Nelson Nery Junior1, a idéia do promotor natural surgiu, embrionariamente, das conjecturas doutrinárias pela mitigação do poder de designação do procurador-geral. Passando por uma evolução, para significar a necessidade de haver cargos específicos com atribuições próprias a serem exercidos pelo promotor de justiça, vedada as designações arbitrárias, pelo Procurador-Geral.

Alguns doutrinadores sustentam, que o princípio do promotor natural surgiu pela primeira vez no Ordenamento Jurídico brasileiro de forma implícita, na Constituição Federal de 1967, alterada pela Emenda Constitucional n° 1 de 17 de Outubro de 1969, ou como prefere a maioria dos doutrinadores, a Constituição Federal Outorgada de 1969, no seu art. 153, §§ 1º e 15, e, posteriormente, vinha afirmado no art.7º, V, da revogada Lei Complementar n.º 40/81 ( Lei Orgânica Nacional do Ministério Público).

Pode-se citar como precursores do princípio do promotor natural, Sérgio Demoro Hamilton2, Hugo Nigro Mazzilli3, Jaques de Camargo Penteado4 e Paulo Cezar Pinheiro Carneiro5

Sérgio Demoro Hamilton, entretanto, em seu trabalho “Reflexos da Falta de Atribuição na Instância Penal”, parece ter sido o pioneiro em estruturar o princípio do promotor natural, sendo indispensável uma análise deste estudo. Preleciona o autor:


“Na linguagem da doutrina fala-se em “juiz legal” ou usa-se a expressão mais correntia “juiz natural” para indicar o órgão do Poder Judiciário que, segundo determinação legal, vem indicado como sendo o competente para julgar determinado feito(...) Haverá, em contrapartida, um “promotor legal” para oficiar em determinada ação penal?(...) A ausência de uma disciplina legal rígida faz com que muitos autores não meditem, sequer, no assunto, com isso fazendo crer que a intervenção do Ministério Público nos feitos criminais possa efetivar-se de forma indiscriminada e sem qualquer disciplina jurídica.”

E conclui:

“Há, sim, um promotor legal para cada processo penal: é o promotor com atribuição para oficiar no feito. Em outras palavras: somente o órgão do Ministério Público investido de atribuição é que tem capacidade processual para atuar em determinado procedimento(...) depreende-se que é a atribuição que define a esfera de atuação do órgão do Ministério Público em um ou vários procedimentos, na fase judicial ou extrajudicial.”6
Entretanto, a maioria da doutrina que se dedica à análise do tema, é coerente em admitir que foi a Magna Carta de 1988 que real e induvidosamente erigiu o princípio do promotor natural a nível constitucional, devendo este ser observado por todo ordenamento jurídico.

Feita essa breve introdução histórica sobre a gênese do princípio do promotor natural, passaremos a analisar seu conteúdo e abrangência em face do novo regramento constitucional, que erigiu o Ministério Público entre as “Funções Essenciais à Justiça”, desvinculando-o dos Capítulos do Poder Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Judiciário, não se encontrando submisso a qualquer dos Poderes, passou a figurar como órgão autônomo e independente.

A Constituição Federal de 1988 proporcionou um elevado desenvolvimento do papel do Ministério Público na organização do Estado e na consolidação da Democracia. E é nesse contexto que se estrutura o princípio do promotor natural.

O postulado do promotor natural foi definitivamente consagrado pela Magna Carta de 1988, como decorrência iniludível do princípio da independência funcional, (art.127, § 1º, C.F.), e da garantia da inamovibilidade, assegurada aos membros do Ministério Público, (art.128, § 5º, inc. I, b, C.F.). Tendo também, como pilar de sustentação as garantias fundamentais consagradas no art. 5º, incisos I, XXXV, LVIII, LIV, LV, da C.F., mantendo implicações com os princípios do juiz natural e do devido processo legal.

O reconhecimento do princípio do promotor natural, que se revela imanente à disciplina da Instituição contemplada pelo ordenamento constitucional vigente, decorre, de um lado, da garantia de toda e qualquer pessoa física, jurídica ou formal que figure em determinado processo que reclame a intervenção do Ministério Público, em ter um órgão específico do parquet, atuando condizente com as suas atribuições predeterminadas em lei, configurando, portanto, direito subjetivo do cidadão ao promotor (ou procurador), legalmente legitimado para atuar no processo. E de outro, se constitui também como garantia fundamental do princípio da independência funcional, compreendendo o direito do promotor (ou procurador) de oficiar de forma livre e independente, sem influências externas, nos processos afetos ao âmbito de suas atribuições.7

Verifica-se, assim, que o princípio do promotor natural é, na realidade, verdadeira garantia constitucional, muito mais da própria sociedade, do próprio cidadão, do que dos membros do Ministério Público. Já que, é o próprio indivíduo que tem garantido, nos processos em que o Ministério Público atua, que nenhuma autoridade poderá designar ao livre arbítrio, sem a observância de critérios legais, promotor ou procurador específico para determinado feito, e, ainda, que o pronunciamento deste membro do parquet dar-se-á livremente, devendo este agir de acordo com sua consciência e a lei, sem qualquer tipo de influência de terceiros.


3 A Independência Funcional e a Inamovibilidade como Garantias da Observância do Princípio do Promotor Natural
É inegável que o princípio do promotor natural tem matriz constitucional expressa no princípio da independência funcional, que foi, definitivamente, consagrado pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 127, § 1º, que preceitua: “São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.”(grifo nosso).

A independência funcional significa que todos os membros do Ministério Público têm o direito de atuar livre e fundamentadamente segundo a sua consciência e a lei, não estando sujeito às ordens de quem quer que seja.

É preciso salientar, desde logo, que o Ministério Público tem a autonomia funcional assegurada como princípio da Instituição; e como garantia dos seus membros, têm eles a independência no exercício de suas funções.8

A exigência de atuação independente aos membros da Instituição, pautada nos justos valores que devem informar o conteúdo normativo da lei, reside na base da formulação do promotor natural, que vedam interferências ilegítimas da Chefia da Instituição, que mediante designações casuísticas e arbitrárias rompem o regular desempenho das atividades funcionais.

A independência funcional, então, como característica primordial do parquet, no que tange a sua atuação, veda o afastamento imotivado de seus membros, com a finalidade de fazer prevalecer uma prévia e já determinada orientação da Chefia da Instituição. Somente nas estritas hipóteses previstas em lei poderia autorizar casos de novas designações e/ou substituições dos membros do Ministério Público, resultando ilegais, por violação ao princípio do promotor natural, todos os demais afastamentos determinados pelo Procurador-Geral que não tivessem origem legal.

Entretanto, ao mesmo tempo em que a Magna Carta consagra a independência funcional, ela expressamente adota a unidade e a indivisibilidade como princípios institucionais. Sendo imprescindível a análise desses dois princípios, visto que, parte da doutrina que critica a existência do princípio do promotor natural, sustenta como óbice para sua existência, os princípios institucionais da unidade e da indivisibilidade.

Primeiro é necessário perceber que o princípio da independência funcional não guarda relação de prejudicialidade com a unidade e a indivisibilidade.

O princípio da unidade está ligado às questões relativas à impossibilidade de fracionamento do Ministério Público, enquanto Instituição com atribuições especificas definidas na Constituição. Sendo o Ministério Público um só organismo, os seus membros presentam a instituição sempre que atuarem, mas a legalidade de seus atos está vinculada às imposições legais. Trata-se, pois, de uma característica muito mais orgânica do que propriamente funcional do Ministério Público. Não se opondo à idéia de independência funcional, na medida que este princípio, é eminentemente funcional, particularizado na tutela da liberdade de convencimento e de atuação dos membros do parquet.

No que tange ao princípio da indivisibilidade, este é um consectário lógico do princípio da unidade. Significa que qualquer dos membros da Instituição possa validamente ser substituído por outro, sem qualquer vinculação de opinião e, sem que tal fato cause a cindibilidade da instituição. O Ministério Público é, portanto, indivisível, podendo ser presentado por qualquer de seus integrantes. Porém, essa substituição não se da arbitrariamente, mas segundo critérios estabelecidos em lei.

Logo, unidade e indivisibilidade encontram-se em perfeita sintonia com a independência funcional, não significando verticalizar em parâmetros castrense o Ministério Público, nem estabelecer um corte dicotômico, de um lado a unidade e a indivisibilidade, e de outro a independência funcional.9

Assim que, em face das peculiaridades que apresenta o Ministério Público brasileiro, só se pode conceber hierarquia, portanto, apenas num sentido administrativo, pela chefia da Instituição, pelo seu Procurador-Geral, não se podendo cogitar de qualquer subordinação no sentido funcional.

A garantia da inamovibilidade, como acentuado, trata-se de matriz constitucional, juntamente com o princípio da independência funcional, do postulado do promotor natural. A Constituição Federal de 1988 institui de forma expressa a garantia da inamovibilidade aos membros do Ministério Público. A inamovibilidade atua como garantia de ordem subjetiva, tendo por destinatário precípuo o próprio membro da Instituição que não poderá ser afastado ou removido do seu cargo, salvo motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa (art.128, I, b, CF).

A inamovibilidade a que se refere não é aquela meramente geográfica, que impede a transferência arbitrária do órgão do parquet de um lugar para o outro, por finalidade e motivação não previstas em lei, mas sim da inamovibilidade das próprias funções do membro da Instituição, ou seja, das respectivas atribuições.10

A inamovibilidade enquanto garantia subjetiva da independência, concerne não só ao cargo, mas, especialmente, às respectivas funções, que não poderão ser transferidas do membro do Ministério Público legalmente legitimado para exercer as atribuições afetas ao seu órgão de atuação, salvo as respectivas hipóteses taxativamente previstas em lei. A garantia da inamovibilidade existe na medida em que deve existir um promotor natural para cada processo. Se não existisse a previsão do princípio do promotor natural, a garantia da inamovibilidade ficaria despida de eficácia.

Cláudio Lemos Fonteles11 discorda desse posicionamento, ele não considera que radique o princípio do promotor natural na garantia da inamovibi1lidade. Ousamos dissentir do ilustre Procurador-Geral da República, pois, sem a inamovibilidade perde a eficácia o mencionado princípio.

Como adverte o Ministro Sepúlveda Pertence12, embora consagrada em termos substancialmente equiparáveis, a garantia da inamovibilidade dos membros do Ministério Público, não se identifica por completo com à dos juizes, precisamente porque, ao contrário do que sucede com os membros da magistratura, no Ministério Público a garantia há de conciliar-se com os princípios da unidade e da indivisibilidade, impostos no mesmo contexto da Magna Carta.


4 Implicações com o Princípio do Juiz Natural
Doutrinariamente, o princípio do promotor natural foi sendo estruturado a partir do princípio do juiz natural, por analogia. Entretanto, é imprescindível, para a exata compreensão do mandamento do promotor natural, como salienta Sepúlveda Pertence,13 “precatar-se o interprete de certo mimetismo, que compromete freqüentemente as reflexões sobre a organização do Ministério Público e se traduz na tendência de transplante cego das regras e princípios da magistratura judicial.” Pois, o princípio do promotor natural, embora, formulado, a partir do princípio do juiz natural, os dois não se identificam dada às peculiaridades de cada uma das Instituições em comento.

O art. 5º da C.F.dispõe em seus incs. XXXVII, “não haverá juízo ou tribunal de exceção”; LIII, “ninguém será processado ou sentenciado senão pela autoridade competente.” (grifo nosso). Da análise desses incisos infere-se que o princípio do promotor natural tem evidente sede constitucional no inciso LIII, juntamente com o princípio do juiz natural, este também consagrado no inciso XXXVII do mesmo artigo.

Em face do dispositivo LIII, do art. 5º da Lei Maior, extrai-se da locução “processar”, que o legislador constituinte, além de afastar o julgador de exceção, quis também afastar o acusador de exceção. Já que se estivesse o preceito limitado a intitular, apenas, o princípio do juiz natural como garantia constitucional, forçoso seria admitir a redundância, isto porque tal princípio já vem, também, disciplinado no inciso XXXVII do mesmo artigo. Como não se presume palavras inúteis na lei, e tendo o Ministério Público, conforme lhe foi atribuído à titularidade exclusiva para a promoção da ação penal pública14, indubitavelmente, o constituinte pátrio não apenas disse que ninguém poderá ser sentenciado senão pela autoridade competente, mas consagrou igualmente que ninguém poderá ser processado senão pela autoridade competente.

Isto quer evidenciar que o jurisdicionado tem a garantia de ver-se processado e julgado pelas autoridades competentes, previamente estabelecidas pelas leis processuais e de organização judiciária.15 Em razão da exigência constitucional da preexistência do juízo ou tribunal, torna-se indiscutível que, a par do princípio do juiz natural, convive o princípio do promotor natural, evitando que o cidadão seja acusado por alguém escolhido baseado em critérios escusos, para satisfazer interesses obscuros.

Assim, analisando o inciso LIII, art. 5º, C.F., conclui-se tratar o dispositivo do princípio do promotor natural, sob a perspectiva do direito subjetivo que possui o cidadão de ver atuando o promotor legalmente legitimado nos processos que lhe são afetos. Realmente, este é o primeiro direito do acusado: não apenas de ser julgado por um órgão independente do Estado, mas até mesmo antes disso, o de receber a acusação independente de um órgão do Estado escolhido previamente segundo critérios e atribuições legais, abolindo não só o procedimento de ofício e a acusação privada, como enfim e principalmente eliminando a figura do acusador de encomenda, escolhido pelo procurador-geral.16

Assim é que, como decorrência do princípio do promotor natural, advêm as regras que estipulem qual a autoridade que irá processar o cidadão ao qual será imputado algum delito e nesse sentido o princípio do juiz natural e do promotor natural estão imbricados, embora não se confundam, não havendo a possibilidade de existência isolada de um ou de outro em um Estado que se intitula Democrático e de Direito.17

O Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro abrange também, o princípio do promotor natural, como garantia para um julgamento imparcial, posto que o acusado, da mesma forma que possui a garantia de saber qual o juiz o julgará, possui este igualmente o direito de saber quem o acusa, para poder, quando for o caso, opor exceção de suspeição ou impedimento.

Interessante transcrever o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema:

"CONSTITUCIONAL - PROCESSUAL PENAL - MINISTÉRIO PÚBLICO -PROMOTOR NATURAL - O promotor ou o procurador não pode ser designado sem obediência ao critério legal, a fim de garantir julgamento imparcial, isento. Veda-se, assim, designação de promotor ou procurador ad. hoc, no sentido de fixar previa orientação, como seria odioso indicação singular de magistrado para processar e julgar alguém. importante, fundamental e prefixar o critério de designação. O réu tem direito público, subjetivo de conhecer o órgão do ministério público, como ocorre com o juízo natural"18

5 Outras Normas Constitucionais que Consagram o Promotor Natural
Além do art. 5º, incisos XXXVII e LIII, da Magna Carta existem outras normas constitucionais que consagram o princípio do promotor natural. Alguns doutrinadores, conforme analisado, invocam ainda, como alicerces do promotor natural, os princípios constitucionais da igualdade (art. 5º, caput), do devido processo legal (art. 5º, LIV), e da ampla defesa (art. 5º, LV).

O Ministério Público foi consagrado na Constituição Federal como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, caput). Segundo dispõe Paulo César Carneiro19 estas atribuições a serem exercidas pe1a Instituição dependem de um devido processo legal que pressupõe, por força da garantia constitucional prevista no inciso LIV, do art. 5º da Magna Carta, que a intervenção do membro do Ministério Público, nesses casos, se faça através do promotor natural.

A Magna Carta contém preceitos que reportam a obrigatoriedade de respeitar-se o devido processo legal, através dos dispositivos LIII e LV do art 5º, do seu texto, que tratam, respectivamente, do princípio do juiz natural e do promotor natural (como já analisado) e da ampla defesa.

O devido processo legal exige que as diversas funções cometidas a órgãos do Estado, que dele participam, se façam necessariamente através das autoridades que tenham atribuição e competência para este fim. Assim, a acusação deve ser feita pela autoridade com atribuição definida a partir de critérios abstratos e pré-determinados, estabelecidos em lei, para esse fim (promotor natural), enquanto o julgamento exige juiz com competência fixada em lei. Ferir estes preceitos importa violação ao desenvolvimento válido do processo, por desrespeito às normas processuais, infringindo, conseqüentemente, a garantia constitucional do “due process of law”, ou seja, do devido processo legal.

A Constituição Federal conferiu ao Ministério Público a titularidade exclusiva da ação penal pública (art.129, I, C.F.). Com isso, estão suprimidos os procedimentos criminais ex officio que existiam no ordenamento anterior, onde o juiz e o delegado de polícia podiam iniciar a ação penal mediante portaria.

Partindo-se da exclusividade da promoção da ação penal, agora conferida ao Ministério Público (art. 129, I), bem como considerando a inamovibilidade comum de que gozam juizes e promotores, e ainda a garantia da independência funcional que não se dirige apenas para o órgão, mas também para todos os cidadãos, pois, final destinatária de sua atuação, vê-se que o princípio do promotor natural hoje faz parte do devido processo legal.

Ao Ordenamento Jurídico interessa que o Ministério Público concretize os objetivos para os quais foi criado e, no exercício de sua missão, respeite principalmente os princípios da igualdade e da ampla defesa. Está claro que assim como a Constituição assegura a ampla defesa, esta também prevê o princípio da acusação constitucionalmente adequada; isto é, por órgão próprio, criado pela própria Lei Maior, estável, independente, designado para o cargo e para as atribuições previamente fixadas em lei. Jaques de Camargo Penteado sintetiza com brilhantismo : 20

“Quando a Constituição Federal assegura ampla defesa e cria o Ministério Público há que se extrair do sistema integral a conclusão de que o parquet deve ser o primeiro interessado na realização concreta e antecipada daquele princípio e, portanto, direta e substancialmente voltado para a acusação advinda da neutralidade de seu organismo e da normalidade decorrente da distribuição legal dos serviços(...)Governo algum pode interferir no Ministério Público para obter acusação contra inimigo político, sob pena de violação dos princípios da igualdade e da ampla defesa.”


Do exposto, infere-se que o princípio do promotor natural não assenta suas bases constitucionais, apenas nas cláusulas da independência funcional (art.127, § 1º, CF), e na garantia da inamovibilidade assegurada aos membros da Instituição (art.128, § 5º, I, b, CF). Este mantém, ainda, implicações com os direitos e garantias fundamentais asseguradas pelo art. 5° da CF, mais especificamente em seus incisos, I, XXXVII, LIII, LIV e LV. Já que o próprio princípio do promotor natural refere-se a uma garantia do indivíduo, é uma garantia muito mais da sociedade do que do próprio membro da instituição que só reflexamente se beneficia.

Logo, a legalidade da legitimação para o processo e de uma atuação livre predeterminada em lei, ao passo que se estabelece a independência funcional dos membros da Instituição, constituem o direito subjetivo do cidadão ao promotor natural, em face do que disciplina o art. 5°, § 2º da CF: “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.”


6 A Limitação dos Poderes do Procurador-Geral em face do Princípio do Promotor Natural
Hodiernamente, os poderes do Procurador-Geral encontram limites nas cláusulas da independência funcional e da garantia da inamovibilidade assegurada aos membros da Instituição. Não se pode impor um procedimento funcional a um órgão do Ministério Público, senão mediante recomendações sem caráter normativo21, pois a Constituição e as leis, antes de assegurarem aos seus membros garantias pessoais, asseguraram-lhe garantias funcionais, para que possam servir fielmente à sua missão constitucional, de preservar a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, e não para servirem aos interesses da Chefia da Instituição.

O princípio do promotor natural limita, portanto, o poder do Procurador-Geral que, embora expressão visível da unidade institucional, não pode exercer a Chefia do Ministério Público de forma arbitrária. Não se justifica o princípio em vedar a avocação e a designação especial que são instrumentos da unidade e da indivisibilidade da instituição, que a Constituição preservou, mas sim, em dar-lhes disciplina legal cerceadora do arbítrio. 22

O exercício desses poderes, pelo Procurador-Geral, só se justificará, pois, nos limites estritos da lei e com respeito absoluto às atribuições funcionais do membro do Ministério Público, as quais constitui objeto de precisa discriminação legal.

Não é possível conciliar, em face da estruturação do Ministério Público contemplado na Constituição Federal de 1988, a sobrevivência de substituições arbitrárias, de aparência casuística e com indícios veementes de desvio de poder.

O princípio do promotor natural pressupõe, pois, que cada órgão do Ministério Público tenha, de um lado, as atribuições fixadas em lei e, de outro, que o agente legalmente legitimado que ocupa o cargo correspondente ao seu órgão de atuação, seja aquele que irá oficiar no processo correspondente, salvo as exceções previstas em lei.23 Vedando-se dessa forma o promotor ou procurador de encomenda.

A rigor, frente à Carta, a substituição do Promotor Titular, ou seja, daquele que a priori é destinatário de atribuição que o torna legitimado a atuar em nome do Estado, somente pode ocorrer nas hipóteses de suspeição, impedimento, ausência em virtude de faltas, férias ou licença e na pertinência do artigo 28 do Código de Processo Penal. Inadmissível é a substituição verificada por ato discricionário do Procurador-Geral, por sua conveniência e oportunidade.

Sintetizando, a garantia do promotor natural, para que seja observada, requer a presença de quatro exigências básicas:


  1. A investidura no cargo de promotor de justiça;

  2. A existência de órgão de execução;

  3. A lotação por titularidade e inamovibilidade do promotor de justiça no órgão de execução, ressalvada as hipóteses de substituição e remoção previstas em lei;

  4. A prévia definição em lei das atribuições do órgão.

O princípio do promotor natural, no que tange ao âmbito interno da Instituição, incide para restringir os poderes do Procurador-Geral de efetuar substituições, designações e delegações, que devem restringir-se aos casos taxativamente enumerados em lei, sendo vedado ao Chefe do parquet à avocação dos casos afetos ao promotor natural. No Ministério Público, todos os cargos devem ser fixos, específicos, com atribuição e funções previamente estatuídas na lei. Não são mais tolerados os cargos genéricos, cuja função não esteja delineada precisamente na lei.24
7 Da Criação de Grupos Especiais de Promotores
  Cabe, agora, indagar se a criação de comissões formadas por promotores de justiça para investigação de certos delitos fere o princípio do Promotor Natural. Consoante, a melhor doutrina, o princípio do promotor natural compatibiliza-se com a existência de grupos especiais, desde que estes obedeçam aos critérios fixados em lei.

As equipes especializadas de promotores de justiça, criadas com o objetivo de melhor distribuir a promoção da justiça pelo Ministério Público, são indispensáveis e devem ser mantidas. Entretanto, seus componentes deverão ser promotores com cargo fixo e com atribuições designadas por lei, observando-se, necessariamente, o princípio do promotor natural e a garantia da inamovibilidade de que goza o membro do parquet.

Importante observar que o cumprimento ao princípio do promotor natural está no fato da investidura do representante do órgão ministerial se dá de acordo com a lei, e antes do fato a ser investigado e/ou denunciado. 25

No que tange aos grupos especializados, afirmando a existência do princípio, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça que “não ofende o princípio constitucional do Promotor Natural, a denúncia oferecida por Promotor de Justiça integrante de grupo especializado para acompanhar as ações penais relativamente a crimes de extorsão mediante seqüestro, tráfico de entorpecentes, praticados por bando ou quadrilha.”26A pré-constituição do promotor de justiça, ou seja, sua investidura na função antes do fato a ser perseguido, atende ao princípio do promotor natural.


8 Vedação do Promotor ad hoc
A luz da Constituição Federal de 1988 as funções de Ministério Público só podem ser exercidas por integrantes da carreira (art. 129, § 2º, CF). O preceito constitucional afasta definitivamente do ordenamento jurídico brasileiro a figura do promotor ad hoc. Sendo inadmissível em face da Ordem Constitucional vigente a designação de pessoas estranhas aos quadros do parquet para o exercício das funções próprias da Instituição.

A Magna Carta consagrou o Ministério Público como instituição permanente essencial à função jurisdicional do Estado (art. 127, caput, da CF). Sendo erigido a função essencial, nos processos em que deva atuar ou intervir, sua presença é obrigatória, trata-se de norma imperativa, de natureza cogente, não sendo lícito derrogá-la, já que a Lei Fundamental assim dispôs, para a formação válida do devido processo legal. Logo, em hipótese alguma será admitida a substituição do promotor (ou procurador) por pessoas estranhas aos integrantes da carreira.

A nomeação de promotor ad hoc tem como conseqüências à ilegitimidade ad causam e ad processum do promotor ad hoc, além, de violar frontalmente o princípio do promotor natural.

Como assevera Sergio Demoro Hamilton, 27 em ocorrendo à designação de promotor ad hoc, haverá carência de ação, por manifesta ilegitimidade ad causum, caso a ação penal venha a ser proposta, ensejando a rejeição da inicial. Caso o magistrado não venha a rejeitar a peça inicial de acusação, nos termos do art. 43, III, do C.P.P, em razão da manifesta ilegitimidade da parte, poderá o réu opor a exceção da ilegitimidade de parte (art. 95, IV, do C.P.P) ou, ainda, poderá adotar a via mais eficiente e sumária do habeas corpus(art.648, VI, do C.P.P), com o objetivo de obter o trancamento da ação penal em virtude do que dispõe o art. 564, II, do C.P.P.

Entende o ilustre doutrinador que a caricatura do promotor ad hoc é causa de nulidade do processo, trata-se de nulidade absoluta. Este é o entendimento que prevalece no nosso Sistema Jurídico. Contudo, segundo Mazzilli o ato praticado por promotor ad hoc se insere na categoria dos atos inexistentes.

A designação de promotor ad hoc ofende principalmente a Constituição Federal por violação ao princípio do promotor natural, nela consignado, já que a garantia primeira do princípio do promotor natural pressupõe a prévia investidura do agente no cargo, isto é, no seu órgão de atuação, na forma estabelecida pela Constituição. Este princípio tem por escopo assegurar o devido processo legal, resguardando o cidadão de um acusador de encomenda, destituído de independência funcional. Consoante analisado, não se trata de privilégio do membro do Ministério Público, mas, ao revés, de garantia do próprio cidadão.

Por fim, em decorrência do promotor natural e da vedação constitucional do promotor ad hoc, não é admissível a nomeação de advogado para o exercício temporário e precário das funções ministeriais, em razão da eventual ausência do órgão oficiante. Como ainda previsto no art. 448 do CPP, nos procedimentos do Tribunal do Júri, devendo-se ter como revogadas as disposições do citado artigo.
9 Conseqüências da Inobservância do Promotor Natural
O promotor natural ou legal é o promotor legalmente legitimado, titular de órgão específico, previamente criado por lei, com as suas atribuições específicas. Logo, o promotor com atribuição para a causa é requisito indispensável para o desenvolvimento regular da relação jurídica processual que reclame a sua intervenção, seja quando atua como parte, seja quando atua como custos legis.

A falta de atribuição, no processo, do membro do Ministério Público legalmente legitimado, determina a existência de um vício no ato por ele praticado. Disto decorre algumas indagações: quais as conseqüências da violação do princípio do promotor natural? Seria causa de nulidade absoluta ou relativa do processo em que haja figurado órgão originariamente sem atribuição para a causa?

Para responder estas indagações é necessário fazer algumas ponderações. Conforme analisado no tópico acima, a vedação do acusador de exceção (ou de encomenda), integra o rol de garantias constitucionais individuais e coletivas, consectário lógico do devido processo legal, ainda que a garantia do promotor natural não esteja consagrada expressamente em nenhum dos incisos do rol do art. 5º C.F., pois, tal princípio é fruto de uma interpretação sistemática da Constituição, e este mesmo dispositivo constitucional em seu § 2º, diz que tal rol não é taxativo, não excluindo outros direitos e garantias decorrentes do regime e dos princípios adotado por esta Constituição.

Como a Constituição Federal atribuiu, a exclusividade, da promoção da ação penal pública ao Ministério Público, pode-se inferir que no processo penal o princípio do promotor natural consagra-se como direito do acusado, abstratamente considerado, como requisito de regularidade e adequação do exercício do órgão responsável pela persecução penal.

O legislador pátrio entendeu, portanto, que para a realização do direito material seria requisito indispensável para o legal e regular desenvolvimento do processo, nos feitos que reclamasse a intervenção do Ministério Público, que esta se fizesse sempre e, necessariamente, através do promotor natural.

A fixação do promotor natural tem em vista a distribuição constitucional das atribuições, segundo a matéria e a função. Para que o Ministério Público possa exercitar legalmente suas funções no processo é imprescindível que o órgão atue nos limites das atribuições que lhes são conferidas por Lei. O Código de Processo Penal determina em seu art. 564, II, que a ilegitimidade de parte é causa de nulidade absoluta do processo.



Do exposto, pode-se concluir que a conseqüência do vício de falta de atribuição do membro do Ministério Público para atuar no processo determina a nulidade absoluta do ato praticado pelo mesmo, bem como dos atos que dele decorram ou dependam, devendo a nulidade ser declarada de ofício pelo juiz, caso este não o faça, qualquer outro interessado que esteja atuando no processo deverá requerê-la.

Referências


1 NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 88.


2 HAMILTON, Sérgio Demoro, Reflexos da Falta de Atribuição na Instância Penal. In: Temas de Processo Penal, Rio de Janeiro: Lumen Júris, 1998, p. 53.


3 MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministério Público no Processo Penal, In: Justitia, São Paulo, n° 95, 1976. p. 175-179.


4 PENTEADO, Jaques Camargo. O Princípio do Promotor Natural. In: Justitia, São Paulo, n° 129, 1985, p. 114-124.


5 CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministério Público no Processo Civil e Penal – Promotor Natural – Atribuição e Conflito com Base na Constituição Federal de 1988. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995.


6 HAMILTON, op. cit. p. 53-56.


7 CARNEIRO, op. cit. p. 65.


8 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público, 3.ed. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 80.


9 FONTELES, Cláudio Lemos. Reflexões em Torno do Princípio do Promotor Natural. In: Revista da Procuradoria-Geral da República, São Paulo: RT, nº 6, Seção Especial, p. 88.


10 OLIVEIRA, Eugênio Pacealli de. Curso de Processo Penal. 3.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 462


11 FONTELES, op. cit. p. 86.


12 Em voto prolatado no HC nº 67. 759-2-RJ, Tribunal Pleno. Relator o Min. Celso de Mello, DJ 24. 09. 1993.


13 HC 67.759- RJ.


14 Art. 129, inc.I, Constituição Federal de1988.


15 MARCON, Adelino. O Princípio do Juiz Natural no Processo Penal. Curitiba: Juruá Editora, 2004, p. 213-214.


16 MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministério Público na Constituição de 1988. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 78-79.


17 FRISCHEISEN, Luiza Cristina F. Princípio do Promotor Natural. In: VIGLIAR, José M., MACÊDO JÚNIOR, Ronaldo P. (Coord.). Ministério Público II-Democracia. São Paulo: Atlas, 1999, p. 139-142.

18 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, Recurso Especial 11722-0/SP, 08/09/1992. In: RSTJ 39/461.


19 CARNEIRO, op. cit. p. 55-56.


20 PENTEADO, Jaques Camargo. O Princípio do Promotor Natural. In: Justitia, São Paulo, n° 129, 1985, p. 114-124.


21 FONTELES, op. cit. p. 88.


22BRASIL. Supremo Tribunal Federal, HC nº 67.759-2, RJ. Tribunal Pleno. Relator o Min. Celso de Mello, DJ 24. 09. 1993.


23 CARNEIRO, op. cit. p. 51.


24 NERY JUNIOR, op. cit. p. 92.


25 AGUIAR, João Marcelo Brasileiro de. O princípio do Promotor Natural no Direito Brasileiro. Disponível em: . Acesso em: 10 jan. 2004;

26


27 HAMILTON, Sergio Demoro. A Questão do Promotor ad hoc. In: HAMILTON, Sergio Demoro. Temas de Processo Penal.Rio de Janeiro: Lumen Júris, 1998, p. 234-236.


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