O processo da Tomada de Decisão na Gestão Pública: Identificação de Necessidades (in)Formativas



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O Processo da Tomada de Decisão na Gestão Pública: Identificação de Necessidades (in)Formativas
Fernanda Nogueira

Alain Tobelem

Chris Gerry
Resumo
In this globalising world, in which the speed of both technological change and information transfer is a constant source of astonishment society in general and the public service in particular demands of its "servants" a continual updating of skills and attitudes, equipping them to face the constant challenges of the current conjuncture. The research reported on here has the broad, central aim of characterising and analysing the decision-making process in the management of public organisations. From this perspective, the project will focus on public sector decision-makers, exploring the effects of the information to which they have access, and the training they receive (and provide), on the strategic behaviour of their organisations and, in particular, the extent to which changes in the latter may improve the level of satisfaction enjoyed by final clients/users.

1 - Problemática e a sua Importância

Na actual conjuntura, de um mundo globalizado, em que a velocidade de informação e o avanço tecnológico surpreende tudo e todos, a sociedade em geral, e o serviço público em particular, exigem do seu “servidor” uma constante actualização e uma nova atitude profissional, por forma a enfrentar os permanentes desafios desta conjuntura. Sempre que se verifica uma mudança radical no “cenário”, torna-se crucial repensar as práticas, os processos, a forma de resolver os problemas, pelos quais as pessoas agem, tanto na esfera privada como na publica. À medida que a percepção do mundo se acelera, que as pessoas são, cada vez mais, bombardeadas com informação, oriunda dos diversos meios de comunicação, que cada indivíduo encarna a profecia da aldeia global de Marshall McLuhan, ligado ao resto do mundo pelas mais diversas formas, cresce, também, a perplexidade em relação ao ritmo das mudanças, obrigando a que o ambiente organizacional, tanto nas empresas privadas como na esfera pública, e ainda nas organizações não governamentais se transforme drasticamente (Drucker, 1976).

Podemos dizer que, enquanto cidadãos da mesma “aldeia global” e, nesta passagem vertiginosa da “Galáxia de Gutemberg” à “Galáxia de Marconi”, qualquer gestor ou administrador, público ou privado, independentemente da sua nacionalidade, ramo de actividade, nível hierárquico, ou área de especialidade, é obrigado a (re)pensar todas as práticas de gestão. Nesta realidade complexa, os serviços públicos não ficam isentos de novas atitudes profissionais (competência) e práticas de gestão (eficiência), de uma maior autonomia e justiça por forma a que se possa garantir, não só, o aparecimento de novas políticas como a minimização do fosso existente entre as directivas e políticas públicas (já existentes) e as novas estratégias empresariais em permanente actualização (Drucker, 1980).

Perante tais exigências a gestão de qualquer “empreendimento” passa a requerer uma maior manipulação e flexibilidade do conhecimento e da (in)formação, por parte dos seus gestores ou administradores. Tomar uma decisão é uma tarefa que requer conhecimento, segurança e coerência. Decidir sobre os recursos de uma instituição sejam eles materiais, financeiros ou humanos é um factor determinante para o sucesso ou para o fracasso dessa mesma instituição (Allison, 1971). Torna-se assim necessário, e perante tais factos, que o processo de renovação e (ou) actualização dos profissionais da administração pública se agilize, com vista a tornar o “gestor” público mais apto a intervir na realidade, com maior autonomia e competência, através do processo da tomada de decisão (Rocha, 1996).

Mas, e apesar da sua designação, a administração pública apresenta uma singularidade: enquanto forma concreta de organização humana e objecto de investigação e de análise, mesmo com uma literatura científica considerável, desenvolvida ao longo do século XX, dedicada à elucidação do seu funcionamento, constitui um ambiente algo distante, inacessível e de difícil penetração tanto pelo analista interessado na sua eventual reforma como, pelos clientes finais. Consequentemente, a investigação acerca da administração pública tem apresentado grandes limitações, talvez porque tipicamente se tem realizado "à distância", quer por observadores (economistas, sociólogos, especialistas de gestão ou cientistas políticos) algo afastados das realidades quotidianas dos serviços públicos e da burocracia, quer por altos funcionários públicos aposentados, que se aproveitam do seu inside knowledge e contactos privilegiados (Osboene & Gaeber, 1994). Contudo, entre estes dois extremos do contínuo, tem vindo a emergir um corpo de teorias e interpretações relativas à administração pública, fruto da existência de novas categorias de peritos nesta matéria, nomeadamente, ex-políticos e ex-funcionários públicos que transitaram para o mundo académico, bem como académicos recrutados para a vida política e/ou administração pública. Esta permeabilidade das fronteiras entre academia, burocracia e política tem permitido uma maior compreensão mútua, embora gradual e parcial, e uma visão mais pormenorizada de como funciona a administração pública (Camacho, 1982).

Para além das dificuldades e limitações acima mencionadas a análise da administração pública tem trazido, muitas vezes, traços ideológicos pronunciados, facto que minou bastante a credibilidade de muitas das análises teóricas e das avaliações empíricas realizadas. A persistência destas características ideológicas relaciona-se com três dimensões interligadas e parcialmente sobrepostas, a saber:



  • a obra realizada por uma primeira geração de ideólogos – sobretudo na década de 70 – que forneceram a legitimação académica necessária ao projecto político de um estado mais magro e eficiente, através da privatização de largas componentes do sector público e da liberalização do mercado para bens públicos (entre outras mercadorias), no sentido de transcender o paradigma do estado previdência que prevalecia nas décadas anteriores, e de transformar, fundamentalmente, a relação estado – função pública – cidadão contribuinte;

  • a concretização de uma nova visão do mercado para os bens públicos que se vinha a impor, a um ritmo e com uma força variável em diferentes esferas, desde o início da década de 80: através quer do aparecimento de Organizações Não Governamentais (ONG) quer das privatizações, determinados bens e serviços públicos deixaram de o ser; além disso, uma vez exposta à concorrência, uma outra parte da função pública (por exemplo, o ensino superior, serviços hospitalares e segurança social) foi sujeita a uma autonomização acrescida, tanto em termos orçamentais como administrativos, e foi obrigada a emular cada vez mais as práticas empresariais do sector privado (benchmarking competitivo e managerialismo), independentemente da adaptabilidade de tais modelos às realidades vividas pelos serviços públicos e sociais (Gerry & Nogueira, 2000).

A literatura sobre a administração pública apresenta, ainda, uma outra particularidade que merece a nossa atenção: tem incidido muito mais sobre a relação entre políticos e burocratas, até recentemente, e, atribui menor importância à relação entre estes e o próprio cliente último dos serviços públicos (Denhardt, 1990). Esta disproporcionalidade evidencia, não só, os imperativos e prioridades do managerialismo, mas também, a confiança – exagerada na nossa opinião – dos defensores da public choice na capacidade do mercado traduzir fielmente as preferências dos consumidores finais de bens e serviços públicos (Osborne & Gaebler, 1994; Moe, 1994). Minimiza-se assim, através desta importação, uma das mais nobres e principais tarefas do funcionário ou decisor público que, de certa forma, o destingue do gestor privado: identificar problemas e necessidades, estudar e implementar a decisão, em processos altamente burocratizados. Por outro lado, e devido em grande parte ao ambiente altamente burocratizado onde actua, só é possível ao funcionário público decidir, e desmantelar esse processo, se, permanentemente, se munir de (in)formação que, de alguma forma, o apoie na aplicabilidade dos modelos inerentes ao processo da tomada de decisão.

Todavia e apesar da importância quer da formação quer da informação de que o decisor público possa ser detentor, durante o processo de decisão, esta poderá, por si só, não ser suficiente para que a decisão reproduza os resultados, previamente, esperados. Em termos teóricos podemos dizer que a decisão se situa num espaço em que um dos extremos representa a decisão empírica, com uma grande componente intuitiva e casuística, e o outro a decisão racional, científica ou programada. Naturalmente, as teorias da decisão preocupam-se com este segundo tipo, apoiando-se em princípios, processos lógicos e técnicas analíticas, que conduzam a soluções, tanto quanto possível, racionalmente objectivas. Porém, reconhece-se que a racionalidade objectiva prosseguida pelas teorias da decisão é uma meta de difícil alcance, devendo antes falar-se da racionalidade subjectiva ou de racionalidade “limitada” por força de factores vários, como sejam: (a) a dificuldade de se dispor de uma informação completa sobre todas as alternativas possíveis e respectivos resultados; (b) a dificuldade de análise em termos de custos e benefícios de todas as alternativas; (c) a ordem de preferência, de valor, ou de utilidade do decisor face às alternativas que conhece; e (d) os condicionalismos organizacionais internos e do meio envolvente. Mas decidir, optar, tomar uma posição frente a uma ou várias escolhas são desafios, frente aos quais, os gestores em geral, e não menos os administradores públicos, são colocados permanentemente. No entanto, fazê-lo em “ambientes” controversos (com concorrentes privados munidos de outras regras) e rígidos (estruturas pouco flexíveis, políticas pré-definidas, orçamentos limitados) pode dotar, esses desafios, de uma dificuldade extrema, principalmente se o decisor não se munir da (in)formação necessária ou se, não manipular correctamente essa (in)formação (Simon, 1983).

Aliado à dificuldade de certas tomadas de decisão pública, designadamente quando há múltiplos e simultâneos objectivos de natureza social a atingir, está o problema, nem sempre considerado pelo decisor, do tempo ou momento da decisão, sempre que estão em causa pretensões individuais ou colectivas a que a Administração deveria dar resposta em tempo útil, mas que nem sempre dá, umas vezes por dificuldades de ordem burocrática, outras por falta de (in)formação, e manipulação da mesma, sobre a matéria em questão, e ainda outras por falta de motivação para o desempenho, abalando, assim, seriamente a sua imagem de eficácia e provocando custos de natureza económica e social. Assim, e embora se saiba que a decisão é, muitas vezes, o resultado de compromissos negociados, ou não, entre forças e poderes existentes ou o reflexo da personalidade de quem decide, o correcto conhecimento sobre as técnicas e instrumentos têm a vantagem de fazer alargar o horizonte das soluções possíveis para a resolução dos problemas e de reduzir o grau de incerteza da decisão, proporcionando ao decisor, individual ou colectivo, escolhas mais racionais e adequadas à persecução dos objectivos organizacionais, sociais e políticos. Por outro lado, e compartilhando a opinião de diversos autores citados por Pfeffer (1994), decidir não é o mais importante, o mais importante são as consequências dessa decisão. Desta forma, e desde já, se podem recordar três aspectos importantes relativamente às decisões (Simon, 1983; Sfez, 1990; Pfeffer, 1994):

uma decisão, só por si, não muda nada. Pode-se decidir lançar um novo produto, empregar um candidato, implementar uma nova estratégia, etc., mas a decisão não se porá a si própria em vigor. Estas, e outras, resoluções evaporam-se muitas vezes antes de produzirem quaisquer resultados. Não basta portanto conhecer a “ciência da decisão”, é preciso sabermos algo sobre a “ciência da aplicação”;

no momento em que a decisão é tomada, talvez não possamos saber se ela é boa ou má. A qualidade da decisão, quando medida pelos resultados, só pode ser conhecida quando se tornarem conhecidas as consequências da decisão;

passamos mais tempo a viver com as consequências das nossas decisões do que a tomá-las. Pode ser uma decisão organizacional ou pessoal, em qualquer dos casos é provável que os efeitos dessa decisão fiquem connosco mais tempo do que o que levámos a tomar a decisão, independentemente da quantidade de tempo e de esforço que investimos.

Se é verdade que as decisões, por si só, nada mudam; se, no momento em que a decisão é tomada, podemos não conhecer as suas consequências; e se passamos, na maior parte dos casos, mais tempo a viver com as nossas decisões do que a tomá-las, então parece evidente que é deslocada a ênfase atribuída a muitas práticas de gestão sem que, em simultâneo, se atribua a devida atenção quer às necessidades de (in)formação dos decisores públicos, aos mais diversos níveis hierárquicos, quer à maneira como essa (in)formação é posta à sua disposição, quer às consequências e possíveis ramificações dessas decisões (Chase, 1989). Desta forma, e conscientes de que a decisão passa, também, por um problema de (in)formação em carreira, pensamos que, na construção de mecanismos de gestão de bens e serviços públicos, que possam progressivamente tornar-se mais eficientes, transparentes, participados e justos, há que dar maior atenção às necessidades de (in)formação continua dos decisores públicos por forma a que as suas decisões se tornem continuamente mais eficientes, eficazes e efectivas, e simultaneamente contemplem, de forma séria, questões como: (a) que modelos de decisão adoptar?, (b) Quais as técnicas e instrumentos inerentes a esses modelos? (c) que características têm em comum? (d) como e onde se vão aplicar?, (e) quais os possíveis resultados?, e (f) de que forma irão contribuir para a satisfação total dos utentes/clientes?

2 - Hipótese de partida

As reflexões que acabamos de proferir justificam, em certa medida, a hipótese que formulamos para o estudo em causa, nomeadamente, a maior ou menor facilidade, por parte do decisor público, na tomada de decisão, estar mais relacionada com a capacidade que o decisor tem em se munir de (in)formação e no saber inerente à manipulação dessa informação do que propriamente no “poder” que o mesmo detém para decidir sobre factos concretos.



3 - Objectivos e Algumas Questões Inerentes ao Estudo

A preocupação central desta pesquisa é, assim, a de identificar e analisar o processo de decisão na gestão das organizações públicas, que posteriormente vierem a ser seleccionadas, tentando para tal esclarecer alguns aspectos, relacionados com a (in)formação de que dispõem os decisores públicos, antes da integração na carreira e ou longo desta, que possam, ou não, estar associados a comportamentos estratégicos das organizações e, que, de alguma forma, venham, ou não, a contribuir para a satisfação (melhoria da qualidade de vida) dos seus utentes/clientes últimos. Deste macro-objectivo duas questões podem desde já ser levantadas:

De que forma poderá contribuir a (in)formação dos decisõres públicos para as suas tomadas de decisão?

Poderá esta informação ser considerada como um instrumento fundamental e (ou) condicionador de apoio à tomada de decisão?

São ainda objectivos deste estudo: - investigar quais as necessidades de (in)formação e a sua aplicação a determinados tipos de comportamentos estratégicos inerentes aos modelos da tomada de decisão, “importados” na sua maioria do sector privado, para a administração pública; - identificar o ajustamento/desenvolvimento entre o processo da tomada de decisão e o interesse público; - identificar características comuns, no processo de tomada de decisão, com base no contributo, ou não, das diferentes entidades para a satisfação dos seus utentes/clientes últimos; - identificar atitudes de competência e desempenho político-social; - identificar e compreender a importância da aprendizagem permanente para o processo da tomada de decisão do dia-a-dia nos serviços públicos; - identificar as necessidades formativas inerentes ao processo de reconstrução do conhecimento da autonomia decisional individual e colectiva; - identificar atitudes de pesquisa e de expressão elaboradas no conhecimento.

De referir, ainda, que através da investigação a desenvolver pretendemos contribuir para a discussão em torno da reactualização/modernização da Administração Pública. Neste sentido, e ainda de forma pouco estruturada, algumas questões se levantam desde já. Questões estas que, pensamos nós, poderão ajudar a atingir os objectivos definidos, embora saibamos que muitas delas poderão ficar sem resposta e que, entretanto, outras irão surgir. De qualquer forma desde já se destacam:


Ao nível da estrutura organizacional/processo decisório

Quem são e como se caracterizam as entidades públicas da região Norte que melhores e piores serviços prestam aos utentes? Que políticas enformam a sua concepção e acção? Qual a sua estrutura orgânica? Assentam a sua organização numa estrutura rígida, hierarquizada, centralizada ou numa estrutura flexível, de informação intensiva, de tipo rede? Como são identificados os problemas ou as necessidades do público alvo da instituição? Que tipo de projectos desenvolvem? A quem se dirigem esses projectos? Que dificuldades, institucionais, encontram para os concretizar? Por quem foram pensados (dentro ou fora da instituição)? Quem decide sobre a implementação desses projectos? Que tipo de metodologias são utilizadas no processo de decisão?


Ao nível do processo decisório/formação

Qual o perfil formativo dos seus funcionários? Quais as suas habilitações formais? Que cargo ocupam na hierarquia? Como foram seleccionados para esses cargos? Qual o seu poder de decisão? Como se desenrolam os processos de decisão? Os processos de decisão são hierarquizados? Estão, os processos de decisão, assentes em processos rígidos e uniformes, ou existe alguma autonomia?

É fácil o acesso à informação de que necessita para o desempenho da sua função? Para além da informação é fácil o acesso à formação? Sentem alguma dificuldade na decisão por falta de informação? Sentem alguma dificuldade na decisão por falta de formação?
Ao nível do processo decisório/políticas, programas, objectivos e resultados

Os decisores públicos sentem-se capazes de analisar os seus problemas, de equacionar as suas necessidades e recursos para melhor decidirem sobre os projectos que melhorem a qualidade de vida dos seus destinatários (utente / clientes)?

Os decisores públicos e as práticas de formação e de informação, por eles desencadeadas, têm contribuído para a mudança estratégica (no sentido de melhor servir o cliente/utente) da administração pública?

Que efeitos visíveis existem entre a formação / informação em carreira (dos decisores públicos) e o processo de tomada de decisão?



4 - Metodologia

4.1 - Definição do Método

"O trabalho cientifico, como se sabe, é agenciador de um processo de produção que desemboca num produto. Se se quiser partir de um conceito da forma geral da prática, como actividade que se exerce sobre uma matéria prima para a transformar num produto final, recorrendo a determinados meios de trabalho, a caracterização diferencial da prática científica exigirá a especificação dos diversos elementos que a integram" (Almeida e Pinto 1982: 9).

Vários têm sido os autores que consideram o método o principal factor definidor da cientificidade de qualquer análise. Mas afinal em que consiste a metodologia e as técnicas?

Quanto à metodologia podemos dizer que, esta, é a estratégia de pesquisa a adoptar ou seja diz respeito à maneira de como investigar. Lima (1987: 10), refere-se à metodologia como a “análise sistemática e crítica dos pressupostos, princípios e procedimentos lógicos que moldam a investigação de determinado problema. Situam-se aqui questões relacionadas com a estratégia da pesquisa a adoptar em referência e adequação a certos objectos de análise e em ordem à relacionação e integração dos resultados obtidos através do uso de técnicas ...”. Quanto às técnicas podemos considerá-las como sendo os instrumentos de recolha e tratamento da investigação considerada útil para o estudo.

Mas, e ainda segundo Lima (1987:15,19) citando Greenwood (1965) os principais métodos são: o experimental, o de medida (análise extensiva) e o estudo de casos (análise intensivo). Quanto às técnicas o autor, citando Pinto e Grawitz (1967), refere como sendo as mais importantes as documentais, que integram as clássicas e a análise de conteúdo; e as não documentais, de observação indirecta (entrevistas, questionários, escalas de atitudes e testes) e de observação directa (observação participante e não participante).

Tendo consciência de que o objectivo da investigação científica é não só descobrir e descrever acontecimentos e fenómenos, mas também explicar e compreender por que razões tais fenómenos ocorrem, o método seleccionado para o presente estudo, de forma a transformar a "matéria prima" em "produto final", foi o estudo de casos ou análise intensiva. Isto porque, é o que "consiste no exame intensivo, tanto em amplitude como em profundidade, e utilizando todas as técnicas disponíveis, de uma amostra particular, seleccionada de acordo com determinado objectivo (ou, no máximo, de um certo número de unidades de amostragem), de um fenómeno social ..." (Almeida e Pinto, 1982:87). Ainda sobre método do estudo de casos Cristóvão (1986) define-o como sendo uma combinação de técnicas de recolha de dados, usada para obter informação profunda, sistemática e completa, sobre fenómenos de interesse.

Concretamente desejamos efectuar um estudo comparativo de casos, estando prevista a realização, numa primeira fase, de um estudo expedito/exploratório sobre um conjunto de entidades de um determinado sector (instituições públicas, instituições públicas de gestão privada, instituições privadas,...) da região Norte que de alguma forma retractem a pluralidade institucional existente (diferentes forma jurídicas), no sector, a partir das quais realizaremos uma investigação intensiva e comparativa, quer ao nível da cadeia interna, quer externa, da tomada de decisão, tendo em atenção as necessidades de (in)formação, por parte dos diversos decisores, nas diversas estruturas e níveis hierárquicos.

Admite-se, assim, a hipótese de que as diferenças existentes venham a identificar algumas das características inerentes a comportamentos estratégicos para a tomada de decisão.



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Selecção do Sector



Guião para o Estudo de Casos

Selecção das Entidades



Teste e Aprovação do Guião




Estudo de Casos



Conclusões e Recomendações


Figura 2: Metodologia do Estudo

Tendo em atenção o tipo de informação que pretendemos atingir, está prevista a utilização de uma combinação de técnicas de recolha sistemática e profunda. Para tal, é essencial a utilização de técnicas documentais clássicas (legislação, relatórios de actividades, arquivos e outro material existente em cada caso seleccionado) e de técnicas não documentais, mais precisamente o questionário e a entrevista (entrevistas informais e formais abertas). No tratamento da informação será essencial a análise de conteúdo que, sucintamente, consiste na descrição qualitativa e/ou quantitativa, sistemática do conteúdo das comunicações, bem como a triangulação da informação recolhida, através das diferentes técnicas utilizadas e da informação vinda das diferentes unidades de observação, sendo este processo, como refere Patton (1990), um meio para tornar mais credíveis as conclusões da investigação.

Pretende-se, desta forma, que a natureza da pesquisa, em causa, se evidencie exploratória, descritiva e oxalá prescritiva. Exploratória, no sentido de que tem a função de trazer novos conhecimento acerca do conceito estratégico da tomada de decisão, ou processo decisório, aplicado a entidades públicas com maior e menor probabilidade de contribuírem para satisfação do cliente/utente. Descritivo, porque tem a função de descrever as possíveis características dos comportamentos estratégicos associados à tomada de decisão. Prescritiva porque se pretende contribuir, desta forma, para o aperfeiçoamento do processo da tomada de decisão por parte dos decisores públicos regionais.



4.2 - Etapas do estudo

A investigação envolve três momentos temporais, como sejam: (1) histórico, referente ao passado das entidades; (2) presente, constatam-se os factos referidos ao momento actual; e (3) futuro, é possível - ou espera-se que assim seja - a partir das análises efectuadas, concluir sobre algum padrão de comportamento futuro, caso as condições analisadas se repitam. Durante as referidas análises, como já tivemos oportunidade de referir, faremos recurso a várias técnicas simultâneas, como: inquéritos e entrevistas; recolha de dados gerais e históricos, a partir de informantes chave, investigação e estudo de documentos e registos, existentes em organismos, locais ou centrais. A utilização simultânea destas técnicas, associada à preocupação de questionar a possibilidade do investigador fazer uma observação extensiva e repetida dos fenómenos, conferem à informação recolhida, por este método, um bom nível de validade e confiança (Cristovão, 1986:121). Pretendemos, face ao exposto, terminar o presente estudo em 2004.



7 - Referências Bibliográficas

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Fernanda Nogueira

Departamento de Economia e Sociologia - UTAD

Av. Almeida Lucena, nº 1, 5000 Vila Real

E-mail: nogueira@utad.pt





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