Os desvios de recursos da seguridade social



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OS DESVIOS DE RECURSOS DA SEGURIDADE SOCIAL

Juliano Sander Musse1

Floriano Martins de Sá Neto2

Não existe na história brasileira instituição mais relacionada a fraudes e desvios de verbas públicas do que a Previdência Social. Ao longo de seus 87 anos de existência foram inúmeras as CPI's instaladas para se contrapor a décadas de má gestão e desvios de conduta de seus dirigentes. Para melhor compreender o histórico de crises e as reformas da Previdência Social, devemos iniciar a análise sob a forma de três elementos determinantes para compreender sua conformação: o patrimonialismo, a instabilidade econômica e a falta de transparência na gestão dos recursos arrecadados e aplicados.

Durante a política desenvolvida por Getúlio Vargas, populista e centralizadora, concentrou-se muito poder nas mãos do Estado. No entanto, foi um governo marcado por intensa produção legislativa, com inovações no campo das relações de trabalho e das políticas sociais. Entre a revolução de 1930 e o Estado Novo, o Brasil viveu um período de graves conturbações políticas durante o qual se teceu, em meio a conflitos de toda espécie, uma nova ordem econômico-social.

Em 1948 o sistema de previdência já contava com trinta Caixas de Aposentadorias e Pensões, seis Institutos e cerca de três milhões de segurados. Mas, a inadimplência do governo para com o sistema já era registrada. A dívida do Estado com os Institutos correspondia a 85% das despesas totais do conjunto do sistema no mesmo ano. Também as reservas financeiras do sistema eram repassadas ao Estado, através de investimentos em títulos da dívida pública ou ações de empresas estatais. Esses recursos foram utilizados para o projeto econômico do governo. Contaram por exemplo com recursos da Previdência as indústrias de celulose, siderurgia, de álcalis e energia elétrica.

No final do governo de Juscelino Kubitschek, quando foi aprovada a Lei Orgânica da Previdência Social, tentou-se uniformizar as contribuições e as prestações dos diferentes institutos. Iniciou-se então o processo de unificação da Previdência Social, uniformizando procedimentos, normas, critérios de concessão de benefícios e prestação de serviços. Naquele momento houve uma ampliação dos benefícios e serviços prestados à população, entre eles a reafirmação do direito de aposentadoria por tempo de serviço a todas as categorias, aposentadorias especiais por atividades insalubres, penosas e perigosas.

Em contraposição foi desencadeada uma crise financeira da Previdência, causada por débitos acumulados pelo governo, desvio de verbas e ampliação de benefícios, sendo esta uma crise oriunda da má administração e do descompromisso do governo com o dinheiro dos trabalhadores.

Durante o período da ditadura militar, a intervenção do Estado volta-se, prioritariamente, para garantir uma maior acumulação do capital. Há, a partir de então, um grande crescimento econômico concomitantemente ao crescimento das desigualdades sociais em função da concentração de renda.

Adentramos a década de 70 com o aprofundamento da crise da Previdência Social. Os seus recursos passam a ser usados para financiar a expansão do capital privado industrial, mediante investimentos na infra-estrutura básica, como construção de rodovias e pontes. Esses desvios fizeram com que a Previdência entrasse em outra crise financeira, que só repercutiu socialmente entre o final da década de 70 e início dos anos 80. Período em que já se apregoava o colapso definitivo do sistema previdenciário.

É, nesse período, que a Previdência Social passa a funcionar como um sistema de repartição simples, de forma que os valores arrecadados eram destinados a cobrir os gastos com benefícios, sem investimentos a médio e/ou longo prazo.

É importante registrar que a história do sistema é de crises e nunca de falência sistêmica.

A partir da Constituição Cidadã, promulgada em 1988, a Previdência Social passa a compor o Sistema de Seguridade Social, juntamente com a Saúde e a Assistência Social. A Constituição Federal passou a dar, portanto, outro contorno à política previdenciária, principalmente porque a sua margem de recursos era superavitária. A previdência urbana tinha um superávit tão grande que conseguia cobrir a previdência rural, pouco contributiva.

A partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) a crise do Estado passa a ser o carro-chefe de todas as proposições: a máquina estatal precisa ser enxugada, as privatizações de empresas públicas precisam ser agilizadas, precisa-se combater o desperdício público e tornar a máquina administrativa eficiente.

Nesse tipo de entendimento a Previdência Social se torna a vilã do desequilíbrio das contas públicas. O segundo governo de FHC coloca na pauta do dia a reforma previdenciária, e cria a expectativa de que com esta medida, se resolveria grande parte dos problemas fiscais.

Desta forma, a primeira reforma realizada em 1998 pelo governo FHC veio alterar a lógica da Seguridade Social, quando aprovou a Emenda Constitucional nº 20 (EC 20), que restabeleceu o regime de previdência social de caráter contributivo, determinando o equilíbrio financeiro e atuarial.

A partir desta reforma o regime previdenciário, que impunha como condição para a aposentadoria o tempo de trabalho, passa a impor: (i) tempo de contribuição, (ii) estabelecimento de idade mínima para aposentadoria para o serviço público, e (iii) privatização de parte da previdência e a redução dos benefícios previdenciários. E para o setor privado a EC 20 cria o Fator Previdenciário (FP), mecanismo aplicado ao RGPS que guarda relação com alíquota de contribuição, idade do trabalhador, tempo de contribuição à previdência social e, principalmente, com expectativa de sobrevida do segurado (conforme tabela anual divulgada pelo IBGE). Quanto menor a idade e maior a expectativa de sobrevida, menor o índice e a RMV – Renda Mensal Vitalícia. Com os benefícios sob a édige do FP, aposentar-se mais cedo não é interessante e raramente aposentar-se com idade avançada garante a integralidade média.

As reformas propostas são marcadas pela lógica do equilíbrio financeiro do sistema, ao mesmo tempo em que aponta para novas perdas de direitos previdenciários para as pessoas trabalhadoras. Essa lógica vem desde a EC 20 e continuou com a apresentação do PL 9, da PEC 40 e da PEC 67.

A partir das reformas, a Previdência Social volta-se apenas para o caráter contributivo, apresentando um método de cálculo que aumenta a correlação entre contribuição e benefício de forma a permitir a redução de subsídios implícitos no sistema, distorcendo, assim, os princípios da Seguridade Social.

A Previdência do setor público, por exemplo, caminhava com dificuldades. No início dos anos 90 existia um número pequeno de aposentados no sistema público, comparativamente ao número de ativos, tanto na área estadual, quanto na federal. O governo sabia que para deixar o seu pessoal recolhendo as contribuições previdenciárias para o INSS, teria que contribuir com a sua parcela sobre a folha de salário, como acontece com os empregadores da iniciativa privada. Adotou uma política de não-ação, mantendo a previdência pública desorganizada e a serviço de seus interesses.

Quando as reformas atuais iniciaram-se, instalou-se um terror entre o funcionalismo público, o que levou grande número de servidores à aposentadoria. Os efeitos sobre os gastos públicos, em valores, foram significativamente acrescidos piorando a situação financeira do Regime Próprio.

A história da Previdência Social demonstra e comprova que todas as vezes que os governos precisaram amenizar as insistentes crises ou fazer caixa para alimentar o superávit primário, recorreram aos recursos do sistema. O quadro atual pouco difere dos anteriores.

Um claro exemplo foi a criação das Desvinculações de Recursos da União (DRU). A DRU é um mecanismo que permite o governo federal utilizar como quiser 20% de toda a receita federal. Por conta da grandeza desses recursos foi fácil garantir a aprovação da sua prorrogação até 2011. Mas será realmente extinta em 2011? É importante frisar que a DRU sempre caminhou na contramão do crescimento sócio- econômico ao retirar recursos da sociedade a fim de obter o superávit primário e por extensão transferi-los ao mercado especulativo. Esses recursos deveriam ser canalizados em favor da sociedade, em obras de infra-estrutura e criação de emprego. No entanto, são direcionados para os rentistas, credores da União.

Fato é que a política social tem financiado o pagamento de juros nos últimos anos. Ninguém discute a necessidade de pagamento dos juros da dívida pública, mas porque os recursos têm que ser oriundos da Seguridade? Não existe outra fonte?

As políticas sociais mais prejudicadas pelo mecanismo da DRU sempre foram a Seguridade e a Educação. Vejamos alguns números. Em 2005, foram desvinculados R$ 33 bilhões da Seguridade Social, portanto das políticas de Saúde, Previdência e Assistência Social. Em 2006, as receitas desviadas alcançaram de R$ 34,2 bilhões, em 2007 cerca de R$ 38,8 bilhões e no último ano, em 2008, o equivalente a R$ 39 bilhões. Portanto, em apenas quatro anos foram desviados para outras finalidades mais de R$ 145 bilhões (Tabela 1). Esses recursos entraram nos cofres públicos para serem aplicados nas políticas de Assistência Social, Previdência e Saúde, mas foram canalizados para o orçamento fiscal, principalmente a composição do superávit primário. Na Educação, estima-se que os mecanismos de desvinculação de recursos (FSE, FEF e DRU) retiraram, em 12 anos e em valores corrigidos, cerca de R$ 72 bilhões3.

Embora tenha amparo legal, mecanismos como a DRU não contribuem para a adequada utilização dos recursos orçamentários. Percebe-se que na maioria das vezes é construído um discurso para convencer a opinião pública de que a previdência é inviável, tanto econômica como socialmente, e que a questão pode ser resolvida através da previdência privada. Isso é levado a cabo com o objetivo de justificar reformas e retirar do Estado a responsabilidade de assumir despesas na área social, particularmente, na Seguridade.

Mesmo diante dos efeitos da crise no último trimestre de 2008; da extinção da CPMF e da parcela desvinculada pela DRU, o resultado da Seguridade Social em 2008 permaneceu positivo em R$ 13,2 bilhões (embora tenha tido uma queda de 39% em relação a 2007), como mostra a Tabela 24.

A Tabela 3 apresenta o uso de contribuições sociais nos mais diversos órgãos5 e demonstra que além da DRU, outros mecanismos são utilizados para desviar recursos das contribuições sociais, como, por exemplo, a utilização indevida em outros órgãos e a retenção dos recursos arrecadados nos cofres do Tesouro Nacional. Do total arrecadado, cerca de 76% foram para a Seguridade e 24% foram desvinculados pela União e/ou retidos pelo Tesouro.



A Previdência Social é o maior programa de redistribuição de renda de que dispõe os governos para a realização da justiça social e para garantir a paz social no seio familiar. A não prorrogação da DRU e a volta do Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS), com a implementação da gestão quadripartite deliberativa, além do uso exclusivo das fontes de financiamento da Seguridade Social (previstas constitucionalmente), poderiam constituir-se em uma sinalização de que a Seguridade Social passaria a ser administrada a partir da lógica social e não da lógica de mercado, produzindo efeitos multiplicadores sobre a melhoria das condições de vida da população brasileira.



1 Economista e pesquisador da Assessoria Socioeconômica da ANFIP

2 Auditor-fiscal da RFB, presidente da Fundação ANFIP


3 http://diplo.uol.com.br/imprima2045

4 Dados mais recentes estarão disponíveis, em breve, na publicação: “Análise da Seguridade Social 2010” (o livro estará disponível na página da ANFIP: www.anfip.org.br)

5 Apenas algumas despesas do Orçamento Fiscal, como a merenda escolar, têm cobertura legal para serem financiadas com recursos da Seguridade Social.


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