Os estranhos caminhos do nosso dinheiro Ladislau Dowbor 16 de julho de 2013



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Os estranhos caminhos do nosso dinheiro

Ladislau Dowbor

16 de julho de 2013

1 - O dinheiro

O dinheiro tem um papel essencial nas nossas vidas, no embate político, na organização econômica, na geração de empregos – enfim, permeia de uma maneira ou outra a maior parte das nossas atividades. É estranho, neste contexto, que o desconhecimento dos mecanismos do dinheiro seja tão generalizado. Mais estranho ainda, é o fato que as pessoas possam ter cursado o ciclo escolar completo sem nunca ter tido uma aula sobre o dinheiro. E mesmo na universidade, a não ser que tenha cursado economia ou ciências contábeis, o futuro profissional da nossa sociedade não terá tido uma só aula sobre este objeto de desejo, o dinheiro. Objeto de desejo, mas sobre tudo um estruturador poderoso da sociedade, densamente articulado com os mecanismos de poder político, econômico e cultural.

No entanto, é apenas papel. Ou menos ainda, hoje é um simples sinal magnético no nosso cartão, no computador do banco. Ou seja, pode ser criado nas quantidades que se queira, pois o custo da sua produção é negligenciável. Claro, se o governo sair criando moeda sem controle, esta perderá o seu valor, e teremos uma inflação descontrolada. Por isto, inclusive, um particular imprimir moeda é proibido. Mas o essencial, aqui, é entender que o dinheiro não vale pelo que é, mas pelo que permite adquirir. Um país sem produção em ampla escala pode emitir quanto dinheiro quiser, não ficará mais rico. O dinheiro, ao fim e ao cabo, constitui um vale que nos permite adquirir bens e serviços. É um direito sobre bens econômicos. O ticket refeição que recebo numa empresa é também um vale, só que o dinheiro em circulação oficial me permite ter acesso a qualquer bem ou serviço disponível no mercado. O seu valor está no valor dos bens e serviços que representa.

Quem tem mais dinheiro é porque merece? Do ponto de vista dele, provavelmente sim. Mas é saudável ter dúvidas. E isto nos leva à questão central deste pequeno estudo: Como as pessoas chegam às suas fortunas? Através de que misteriosos mecanismos de levitação o dinheiro tende a ir sempre para cima? Por que razão quem tem mais dinheiro tende a juntar mais dinheiro, ainda que a sua contribuição para a economia seja medíocre ou negativa? Pecunia pecuniam parit, o dinheiro gera dinheiro, já diziam os antigos. O problema, francamente, não é de hoje. Mas entender os mecanismos ajuda, sobretudo porque o parit é cada vez maior, e vai cada vez mais para os mesmos.

A lógica básica, que nos orienta como sociedade, é que seja remunerado o esforço que aumenta a riqueza da sociedade, o seu bem estar, a sua qualidade de vida. O que queremos é viver melhor, e isto não significa necessariamente mais bonecas Barbie nos shoppings. A lógica aqui é importante: nas sociedades que funcionam, o acesso a uma remuneração maior vai para quem contribui mais para a sociedade. De certa forma, constitui uma compensação justa pelo esforço. Remunerar melhor as atividades que geram os resultados mais positivos para a sociedade tende a melhorar a vida de todos, porque é o volume de riqueza real que aumenta. É sobre esta base que se criaram as regras do jogo, o chamado mercado, e em função das limitações naturais do mercado, se criaram os mecanismos de alocação através do Estado.

O nó da questão está hoje no fato de que há cada vez menos relação entre o quanto a pessoa, a empresa, um setor da economia ou um conjunto de atividades contribuem para a sociedade, e a quantidade de “direitos” sobre a produção dos outros, através dos “vales” chamados dinheiro, os diversos grupos conseguem. Será que o esforço do professor vale tão pouco assim, visto pelo prisma da sua remuneração? E o do especulador financeiro ou imobiliário vale tanto assim, visto pelo prisma da desorganização econômica que gera? O nosso desafio, é que as regras do jogo herdadas funcionam cada vez menos, e levam a deformações crescentes.

Numa economia monetária moderna, o essencial é assegurar que o dinheiro, ou seja, o direito sobre bens e serviços de produção ou de consumo, vá para as mãos dos que melhor o saberão utilizar. Neste ponto reside o objetivo central da economia: na linguagem de economistas, trata-se de otimizar a alocação de recursos escassos. Conforme onde vai parar, o nosso dinheiro vai se transformar no financiamento de melhores tecnologias para a agricultura familiar, o que levará a mais comida na nossa mesa e a melhores preços; ou poderá se transformar em compras em Miami, o que pode ser agradável, mas a partir de certo limite realmente não ajuda a economia, e vai gerar empregos em outro lugar. Olhar o dinheiro deste ponto de vista, nos leva a compreender melhor a sua utilidade. Para os que querem entender a economia, portanto, um bom conselho é follow the money, siga o dinheiro.

Um bom ponto de partida é distinguir ganhos de transferência e ganhos produtivos. Tomemos o exemplo de uma pessoa que comprou uma casa a baixo preço, prevendo que a área em que se situa a casa irá sofrer valorização geral. Depois de um ano a mesma pessoa revende a casa, digamos, pelo dobro do preço. É indiscutível que esta pessoa enriqueceu. Mas do ponto de vista do país, da economia como um todo, houve alguma modificação? É óbvio que não, pois o interessado não construiu nada, não aumentou o patrimônio de riqueza da sociedade. O que um ganhou em valor, o outro perdeu, pois com o que recebeu poderia agora comprar apenas meia casa. São ganhos de transferência. Inversamente, podemos conceber uma pessoa que empatou o seu dinheiro na construção de um prédio, e o revendeu com lucro. São ganhos produtivos, o prédio está aí, e várias famílias poderão viver nos apartamentos construídos. O empresário que tomou a iniciativa ganhou dinheiro, mas gerou a riqueza correspondente. São ganhos produtivos. Inclusive, se por alguma razão perdeu dinheiro na obra, o prédio aí está. A sociedade ganha.

Isto por sua vez nos faz entender melhor que para a sociedade como um todo, em termos que chamamos macroeconômicos, o dinheiro, os tickets ou qualquer tipo de vale constituem apenas papel. Uma sociedade pobre que imprime mais papéis continuará pobre. Mas do ponto de vista do indivíduo, da unidade produtiva, do que chamamos de nível microeconômico, este papel representa riqueza, simplesmente porque outras pessoas aceitarão este papel para entregar bens e serviços concretos, riqueza real.

O acesso à riqueza não se dá apenas através do dinheiro, da troca comercial, da compra. Quando viajamos pela Europa, ficamos impressionados com a riqueza social acumulada. São cidades com boas infraestruturas, sistemas públicos de saúde, de educação, de pesquisa, de lazer e semelhantes que estão disponíveis gratuitamente para todos. O seu uso é gratuito, mas não a sua construção e manutenção. Na realidade, a renda individual que por alguma razão nos cabe – salário, lucro, aluguéis, renda de aplicações financeiras – tem uma dimensão direta, a renda líquida que recebemos e que entra na nossa conta bancária, e uma dimensão indireta, via impostos. O imposto que pagamos se transforma em escolas, ruas pavimentadas, parques, e outros bens de consumo coletivo. O que se constata, é que quanto mais evoluída a sociedade, mais elevada é a dimensão pública da nossa renda.

A proporção da renda que se transforma em bens públicos, e a que é gasta diretamente pelas pessoas, é muito importante. A cidade de Paris investiu muito no metrô. O resultado é que se está sempre a uma distância a pé de uma estação, chega-se rapidamente a qualquer parte da cidade, gastando muito pouco, pois o custo do transporte é diluído entre milhões de usuários. Sai mais barato para todos. No caso de se optar pelo transporte individual como em São Paulo, gasta-se a energia necessária para mover um carro de duas toneladas para transportar uma pessoa tipicamente de 70 quilos. E como o espaço ocupado – espaço nobre da superfície urbana – é limitado, perdemos uma média de duas horas e quarenta minutos no trânsito. Assim, São Paulo se torna uma cidade de altos custos, enquanto uma cidade rica como Paris optou por custos mais baixos.

Toronto, por exemplo, tem numerosas piscinas públicas. Os seus custos de manutenção são diluídos entre muitos usuários, o que permite que haja controle da qualidade da água, segurança e semelhantes. Inclusive as piscinas escolares são abertas ao público, em horários apropriados. Esta opção pode ser comparada com cidades onde por ausência de infraestruturas públicas de lazer, pessoas de renda elevada constroem as próprias piscinas, e a maioria da população simplesmente não tem acesso. Quando se chega de avião, passando por cima dos bairros mais ricos, vê-se muitos espelhos azuis de piscinas particulares. O custo individual fica muito elevado, tanto em termos de construção como de manutenção. E o curioso é que são pouquíssimo utilizadas, pois ficar sentado sozinho numa piscina não é muito interessante. Depois que se mostrou para os amigos, ficam os custos, incomparavelmente maiores. E afinal, queremos ter a piscina, ou ter o seu uso? E poder brincar na água, sobre tudo quando se é criança, é muito importante, seja a criança rica ou pobre, e é muito bom fazê-lo numa piscina pública com outras crianças.

Um terceiro exemplo é o da saúde. Nos Estados Unidos, onde a saúde é em grande parte privada e paga “out-of-pocket”, ou seja o cliente paga diretamente do seu bolso a cada acesso ao serviço, os gastos anuais por pessoa são da ordem de US$ 7.300, enquanto no Canadá, onde a saúde é dominantemente pública, e a qualidade dos serviços muito superior, os gastos são da ordem de 3.200 dólares. Isto tem lógica, pois serviços públicos de saúde investem muito na prevenção, em não deixar as pessoas ficarem doentes, enquanto a clínica privada se interessa justamente no doente, no tratamento. Isto não significa que a gestão será sempre mais racional quando nas mãos do setor público, mas significa sim que há um conjunto de áreas da economia que funcionam muito melhor através dos serviços públicos, como por exemplo as políticas sociais.

Aqui as pessoas se dividem muito em termos ideológicos, entre os que dão maior valor ao público e os que querem que tudo seja privado. Mas do ponto de vista econômico, trata-se essencialmente de bom senso, de entender o que nos faz viver melhor gastando menos recursos. A roupa, o automóvel, a refeição no restaurante ou a boneca Barbie funcionam melhor no circuito da renda individual, enquanto as infraestruturas, as políticas sociais e semelhantes funcionam melhor no quadro do sistema público. E tem mais: uma densidade maior de sistemas públicos e gratuitos, ao ampliar os espaços de acesso para todos, gera sociedades mais democráticas. Nada como um sistema público universal de educação para equilibrar uma sociedade. O que se busca é uma produtividade sistêmica maior do conjunto. A alocação inteligente dos recursos é essencial. É a política do bom senso.

E há evidentemente o pior dos mundos, em que os grupos mais ricos se apropriam das políticas públicas, de certa forma o público a serviço do privado. O resultado são bairros ricos com ampla infraestrutura pública, enquanto bairros pobres, além de terem uma população com renda individual baixa, têm pouco acesso ao consumo coletivo, ainda que paguem muitos impostos. É ruim também para os que têm mais renda, pois além de pagarem impostos pagam planos de saúde ou escolas privados. Neste caso o setor público, em vez de equilibrar a sociedade, aprofunda os desequilíbrios. O resultado é uma perda de qualidade de vida para todos. Isto nos leva ao ponto chave: assegurar que o sistema público se torne um instrumento de desenvolvimento de uma sociedade equilibrada. Para isto, a forma de captação, gestão e destino final dos recursos públicos é essencial.

2 – O recurso público

A alocação de recursos é feita por intermediários, sejam eles governo, bancos, seguradoras, fundos de pensão, ou os gigantes planetários que chamamos de investidores institucionais. Todas essas instituições recolhem recursos com diversas justificativas. Mas são intermediários, ou seja, trabalham com dinheiro que é do público, e deveriam destinar os recursos a atividades fins. Não se justificam em si, por sobreviverem ou enriquecerem, e sim se as suas atividades contribuem para uma economia que funcione melhor. Não há razão para que cobremos produtividade dos recursos que confiamos ao governo, e que não cobremos a produtividade do dinheiro que confiamos ao banco.

O governo, principal intermediário, aloca os recursos segundo um orçamento discutido no parlamento e aprovado em lei. Fato importante: o governo tem de assegurar a captação dos recursos que vai investir. A política fiscal (fazenda) e a aplicação (planejamento) têm de estar casados na peça orçamentária. No conjunto do planeta, os governos são os maiores gestores de recursos, e quanto mais rico o país, maior é a participação do governo nesta mediação. Isto tem lógica, pois quanto mais desenvolvido o país, maior é a proporção de consumo coletivo relativamente ao “out-of-pocket” individual.

A tabela abaixo é interessante, pois mostra esta correlação rigorosa entre o nível de desenvolvimento e a participação do setor público. Nos países de renda baixa, a parte do PIB que cabe ao governo central é de 17,7% , elevando-se numa progressão regular à medida que chegamos aos países de alta renda.



i Falar mal dos governos parece ser um consenso planetário, mas precisamos cada vez mais deles, inclusive nos países desenvolvidos que hoje pagam o preço do vale-tudo financeiro desregulamentado e das privatizações irresponsáveis.

Paises de:

Governo central, porcentagem do PIB, início anos 2000

Baixa Renda

17,7

Renda média baixa

21,4

Renda média alta

26,9

Alta renda

31,9

Fonte: Finance and Development, IMF, Dez. 2007

Note-se que se trata, na tabela acima, dos gastos do governo central apenas, os gastos públicos totais são bem mais amplos. “Há uma década os gastos do governo americano eram de 34,3% do PIB, comparados com 48.2% na zona europeia, uma distância de 14 pontos; em 2010, o gasto americano esperado é de 39,9% do PIB comparado com 47,1%, uma distância de menos de oito pontos percentuais”. ii Lembremos que a cifra equivalente no Brasil é de 35%. Na Suécia, que ninguém vai acusar de ser mal gerida, é da ordem de 60%. E são cifras anteriores à intervenção do Estado para salvar os bancos.

Seja qual for a política adotada, portanto, é essencial assegurar a qualidade da alocação de recursos por parte do maior ator, o governo. Essa correlação entre o nível de prosperidade do país e a participação do setor público não é misteriosa: simplesmente, o mundo está mudando. Antigamente, éramos populações rurais dispersas, e as famílias resolviam muitos dos seus problemas individualmente, com a água no poço e o lixo na valeta. Na era urbana generalizam-se os investimentos sociais, pois precisamos de redes de água e esgoto, de guias e sarjetas, de redes escolares, de sistemas de segurança, sistemas de transporte, destino final de resíduos sólidos e assim por diante, evidentemente assegurados com forte presença do setor público. São serviços de consumo coletivo. A urbanização expande naturalmente a dimensão pública das nossas atividades.

Há que levar em conta igualmente, nesta presença crescente do setor público em todo o planeta, a mudança da composição das nossas atividades. Há poucas décadas, o que chamávamos de atividades produtivas eram essencialmente atividades industriais, agrícolas e comerciais. Hoje passam a ocupar a linha de frente as políticas sociais. Vale lembrar que o maior setor econômico dos Estados Unidos não é a indústria bélica, nem a automobilística, mas a saúde, com 18,1% do PIB, e crescendo. No Brasil, somando a população estudantil, os professores e gestores da área educacional, estamos falando de mais de 50 milhões de pessoas, um quarto da população do país. As políticas sociais estão se tornando um fator poderoso de reestruturação social, pelo seu caráter capilar (a saúde tem de chegar a cada pessoa) e a sua intensidade em mão de obra, além de sua função essencial de aumento da produtividade sistêmica do país. São setores de atividade onde, com a exceção dos nichos de alta renda, o setor público tem prioridade evidente, frequentemente articulado com organizações da sociedade civil, outra área em expansão, caracterizando um setor público não governamental. A economia social e suas variantes ocupam um lugar crescente no conjunto das atividades econômicas, e com isto se expande a parte pública no conjunto.

Um terceiro eixo de transformação social é a evolução para a sociedade do conhecimento. Hoje quase todas as atividades envolvem uma forte incorporação de tecnologia, de conhecimentos dos mais variados tipos, do conjunto do que temos chamado de “intangível”, ou de “imaterial”. Quando o essencial do valor de um produto está no conhecimento incorporado, mudam as formas de organização correspondentes. Na base está um amplo processo social que envolve as pesquisas dos mais diferentes setores, a generalização do acesso à educação, e os sistemas de difusão de informações que elevam a densidade de conhecimento no conjunto da sociedade, com fortíssima participação de recursos públicos em todos os níveis. A tendência natural é os conhecimentos se tornarem bem público (creative commons), pela facilidade de disseminação que as tecnologias modernas permitem, e pela compreensão que gradualmente penetra na sociedade de que o conhecimento se multiplica melhor quando se compartilha. O conhecimento é um fator de produção cujo consumo não reduz o estoque, pelo contrário.

Quando o MIT, principal centro de pesquisa dos Estados Unidos, cria o OCW (Open Course Ware) passando a disponibilizar de forma aberta e gratuita as suas pesquisas, é porque funciona melhor: do lado do financiamento, porque permite pesquisa fundamental sem a obrigação de geração de lucro imediato; do lado da produtividade das pesquisas, pois a colaboração faz com que todos trabalhem na ponta, evitando travamentos e duplicações; e também do lado do aproveitamento pois com a divulgação aberta o conhecimento se multiplica. A China utiliza o sistema CORE (China Open Resources for Education). A Inglaterra contratou em 2012 Jimmy Wales, criador da Wikipedia, para montar o sistema de acesso aberto e gratuito a toda pesquisa britânica que envolva recursos públicos. O livre acesso ao conhecimento gera enriquecimento para todos, é uma forma inteligente de multiplicarmos os nossos recursos.

A urbanização, a expansão do peso relativo das políticas sociais e a evolução para a economia do conhecimento constituem megatrends, macro-tendências que transformam a sociedade, e que exigem de nós sistemas de gestão muito mais diversificados, descentralizados e flexíveis, regras do jogo renovadas, não bastando apenas o mercado, hoje dominado por estruturas cada vez mais oligopolizadas e burocratizadas por gigantes de intermediação.

Estamos assim, pensando o médio e longo prazos, evoluindo para uma sociedade em rede, para sistemas densamente interativos e colaborativos. A urbanização leva a uma ampliação acelerada das dinâmicas da gestão local, em que as comunidades se apropriam do seu desenvolvimento. As políticas sociais geram processos mais descentralizados e participativos. A sociedade do conhecimento nos leva para processos colaborativos em rede. As políticas públicas têm um papel chave a desempenhar nesta transição para uma sociedade moderna, e com isto aumenta a importância dos recursos públicos no funcionamento da sociedade em geral, e em consequência também a necessidade de democratizar as decisões e de assegurar a transparência dos fluxos. Temos de repensar o Estado.



3 – O Estado

As críticas ao tamanho do setor público refletem frequentemente uma visão ideológica e um conhecimento fragmentado da realidade. Quando o Estado nos diversos países administra entre um terço e metade do PIB, melhorar a produtividade do setor público constitui a melhor maneira de melhorar a produtividade sistêmica de toda a sociedade. O Relatório Mundial sobre o Setor Público, elaborado pelas Nações Unidas em 2005, mostra a evolução que houve a partir da visão tradicional da “Administração Pública” baseada em obediência, controles rígidos e conceito de “autoridades”, transitando por uma fase em que se buscou uma gestão mais empresarial, na linha do “public management” que nos deu, por exemplo, o conceito de “gestor da cidade” no lugar do prefeito, e desembocando agora na visão mais moderna que o relatório chama de governança participativa ou “responsive governance”.

Esta última forma de organização implica que no espaço público a boa gestão se consegue por meio da articulação inteligente e equilibrada do conjunto dos atores interessados no desenvolvimento, os chamados atores interessados, ou “stakeholders”. É uma gestão que busca “responder”, ou “corresponder” aos interesses que diferentes grupos manifestam, e supõe sistemas amplamente participativos, e em todo caso mais democráticos, na linha da “governança participativa”, o que por sua vez exige a ampliação da transparência de todos os processos.

A evolução da Administração Pública tradicional para a Nova Gestão Pública se baseou numa visão privatista da gestão, buscando chefias mais eficientes. A evolução mais recente para a Governança Participativa está baseada numa proposta mais pública, onde as chefias escutam melhor o cidadão, e onde é a participação cidadã, através de processos mais democráticos, que assegura que os administradores serão mais eficientes, pois mais afinados com o que deles se deseja. É a diferença entre a eficiência autoritária por cima, e a eficiência democrática pela base. A eficiência é medida não só no resultado, mas no processo.

O quadro abaixo ajuda a visualizar esta evolução:

Evolução do conceito de governo




Administração Pública

Nova Gestão Pública

Governança Participativa

Relação cidadão-estado

Obediência

Credenciamento

Empoderamento

Responsabilidade da administração superior

Políticos

Clientes

Cidadãos, atores

Princípios orientadores

Cumprimento de leis e regras

Eficiência e resultados

Responsabilidade, transparência e participação

Critério para sucesso

Objetivos quantitativos

Objetivos qualitativos

Processo

Atributo chave

Imparcialidade

Profissionalismo

Participação

(UN, World Public Sector Report 2005, p. 7)

“O modelo de governança...enfatiza um governo aberto e que se relaciona com a sociedade civil, mais responsabilizada e melhor regulada por controles externos e a lei. Propõe-se que a sociedade tenha voz através de organizações não governamentais e participação comunitária. Portanto o modelo de governança tende a se concentrar mais na incorporação e inclusão dos cidadãos em todos os seus papeis de atores interessados (stakeholders), não se limitando a satisfazer clientes, numa linha mais afinada com a noção de ‘criação de valor público’.”... “A teoria da governança olha para além da reforma da gestão e dos serviços, apontando para novos tipos de articulação Estado-sociedade, bem como para formas de governo com níveis mais diferenciados e descentrados”...“A abertura (openness) e transparência constituem portanto parte deste modelo emergente” (UN, World Public Sector Report 2005, p.13)

O novo modelo que emerge está essencialmente centrado numa visão mais democrática, com participação direta dos atores interessados, maior transparência, com forte abertura para as novas tecnologias da informação e comunicação, e soluções organizacionais para assegurar a interatividade entre governo e cidadania. A visão envolve “sistemas de gestão do conhecimento mais sofisticados”, com um papel importante do aproveitamento das novas tecnologias de informação e comunicação.

Para a discussão no Brasil e na América Latina, estes pontos são muito importantes. Têm a virtude de ultrapassar visões saudosistas autoritárias, e também a pseudo-modernização que colocava um gestor (manager) onde antes tínhamos um político, resultando numa mudança cosmética por cima. É uma evolução que busca a construção de uma capacidade real de resolução de problemas através dos pactos necessários com a sociedade. Esta sistematização de tendências mundiais vem dar maior credibilidade aos que lutam pela apropriação das políticas pela cidadania, na base da sociedade, em vez da troca de uma solução autoritária por outra.

A visão e as soluções existem. A acelerada informatização de todo o sistema administrativo, a aprovação de leis como a Lei da Transparência de maio de 2012, o resgate de instrumentos de planejamento, e sobre tudo a eleição de governos comprometidos com a redução das desigualdades, geraram mudanças profundas. Numa década foram tiradas da miséria 40 milhões de pessoas, foram gerados quase 20 milhões de empregos formais, generalizou-se o acesso à luz elétrica, mais de um milhão de alunos da escola pública passaram a frequentar universidades, o salário mínimo passou a ter um valor minimamente decente, o apoio à micro e pequena empresa, bem como à agricultura familiar, deu um salto imenso. A alocação sistemática e sustentada dos recursos onde são mais necessários, ou seja, na base da sociedade, está transformando o país.

Mas temos pela frente o imenso esforço de melhoria do processo decisório, de racionalização da máquina pública. A máquina que herdamos, apesar do impacto modernizador da constituição de 1988, continua sendo, na sua estrutura e sobre tudo na sua cultura, uma máquina mais voltada para a administração de privilégios do que propriamente para a prestação de serviços. Continua a ser extremamente difícil, no quadro das instituições existentes, promover o uso racional dos recursos públicos. Na linha de frente do travamento da modernização necessária, está o problema da deformação do processo eleitoral.



4 – A representação política

Podemos partir de um exemplo prático. A Friboi é da JBS, o maior grupo mundial na área de carne. O pesquisador Alceu Castilho constata: “Existe uma bancada da Friboi no Congresso, com 41 deputados federais eleitos e 7 senadores. Desses 41 deputados financiados pela empresa, apenas um, o gaúcho Vieira da Cunha, votou contra as modificações no Código Florestal. O próprio relator do código, Paulo Piau, recebeu R$ 1,25 milhão de empresas agropecuárias, sendo que o total de doações para a sua campanha foi de R$ 2,3 milhões. Então temos algumas questões. Por que a Friboi patrocinou essas campanhas? Para que eles votassem contra os interesses da empresa? É evidente que a Friboi é a favor das mudanças no Código Florestal. A plantação de soja empurra os rebanhos de gado para o Norte, para a Amazônia, e a Friboi tem muito interesse nisso. Será que é mera coincidência que somente um entre 41 deputados financiados pela empresa votou contra o novo código?”iii

No Brasil este sistema foi legalizado através da lei de 1997 que libera o financiamento das campanhas por interesses privados.iv Podem contribuir com até 2% do patrimônio, o que representa muito dinheiro. Os professores Wagner Pralon Mancuso e Bruno Speck, respectivamente da USP e da Unicamp, estudaram os impactos. “Os recursos empresariais ocupam o primeiro lugar entre as fontes de financiamento de campanhas eleitorais brasileiras. Em 2010, por exemplo, corresponderam a 74,4%, mais de R$ 2 bilhões, de todo o dinheiro aplicado nas eleições (dados do Tribunal Superior Eleitoral)”.v

A empresa que financia um candidato – um assento de deputado federal tipicamente custa 2,5 milhões de reais – tem interesses. Estes interesses se manifestam do lado das políticas que serão aprovadas, por exemplo contratos de construção de viadutos e de pistas para mais carros, ainda que se saiba que as cidades estão ficando paralisadas. Ou maior facilidade para o desmatamento, como no exemplo acima. Do lado do candidato, apenas assentado, já lhe aparece a preocupação com a dívida de campanha que ficou pendurada, e a necessidade de pensar na reeleição. Quatro anos passam rápido. Entre representar interesses legítimos do povo – por exemplo, mais transporte de massa e mais saúde preventiva – e assegurar a próxima eleição, o político fica preso na armadilha. É o próprio processo de decisão sobre o uso dos recursos públicos que é de certa maneira privatizado. Neste sentido o resgate da dimensão pública do Estado torna-se essencial.

O Brasil não está sozinho neste processo de deformação da política. O próprio custo das campanhas, quando estas viram uma indústria de marketing político, é cada vez mais descontrolado. Segundo o Economist, no caso dos EUA, os gastos com a eleição de 2004 foram de 2,5 bilhões de dólares, em 2010 foram de 4,5 bilhões, e em 2012 ultrapassaram 5 bilhões. Isto está “baseado na decisão da Corte Suprema em 2010 que permite que empresas e sindicatos gastem somas ilimitadas em marketing eleitoral”. Quanto mais cara a campanha, mais o processo é dominado por grandes contribuintes, e mais a política se vê colonizada. E resultam custos muito mais elevados para todos, já que são repassados para o público através dos preços.vi

Comentando os dados dos gastos corporativos na campanha eleitoral americana de 2010, Robert Chesney e John Nichols, da universidade de Illinois, escrevem que os financiamentos corporativos “se traduziram numa virada espetacular para a direita: a captura da vida política por uma casta financeira e midiática mais poderosa do que qualquer partido ou candidato. Não se trata apenas de um novo capítulo no interminável romance entre o dinheiro e o poder, mas de uma redefinição da própria política pela conjunção de dois fatores: o fim dos limites nas doações eleitorais por parte das empresas e a renúncia por parte da imprensa ao exame dos conteúdos das campanhas. Resulta um sistema no qual um pequeno círculo de conselheiros mobiliza montantes surrealistas para orientar o voto para os seus clientes. Este ‘complexo eleitoral dinheiro-mídia’ constitui presentemente uma força temível, subtraída a qualquer forma de regulação, liberada de qualquer obrigação de prudência por uma imprensa que capitulou. Esta máquina é permanentemente mediada por cadeias comerciais de televisão que faturaram, em 2010, 3 bilhões de dólares graças à publicidade política”.vii

E a deformação é sistêmica: além de amarrar os futuros eleitos, quando uma empresa “contribui” e por tanto prepara o seu acesso privilegiado aos contratos públicos, outras empresas se vêm obrigadas a seguir o mesmo caminho, para não se verem alijadas. E o candidato que não tiver acesso aos recursos, simplesmente não será eleito. E como este dinheiro gira em grande parte na mídia, que veicula as campanhas, não se denuncia o processo. Todos ficam amarrados. Começa a girar a grande roda do dinheiro, partindo do sistema eleitoral. Ficam deformados tanto os sistemas de captação, como de alocação final dos recursos.

A captação dos recursos públicos se dá através do sistema tributário. Não é o espaço aqui de se entrar no detalhe do sistema tributário do país e da sua necessária reforma. A dimensão que aqui nos interessa, é que a apropriação da política permitiu a instalação de um sistema tributário profundamente injusto e desequilibrado, e que os interesses assim encastelados impedem qualquer reforma significativa. Fazer este tipo de máquina política aprovar um sistema tributário mais justo equivale um pouco à batalha de Lincoln para fazer o congresso americano, composto essencialmente de proprietários de escravos, aprovar o fim da escravidão.

O resultado básico, é que no Brasil os impostos indiretos (que todos pagam no mesmo montante, ao comprar um produto) predominam sobre o imposto de renda, que pode ser mais progressivo; que não existe imposto sobre as grandes fortunas; que o imposto territorial rural é simbólico; que os grandes intermediários financeiros pagam pouquíssimo imposto, enquanto o único imposto série a que eram submetidos, a CPMF, foi abolido, em nome, naturalmente, de proteger “os pequenos”. Acrescente-se a isto a evasão fiscal e terminamos tendo um sistema onde os pobres pagam proporcionalmente mais que os ricos, invertendo-se o papel de redistribuição que o Estado deveria ter. No Brasil, o problema não é de impostos elevados, e sim da estrutura profundamente injusta da carga tributária.

Mas custos econômicos maiores ainda resultam do impacto indireto, pela deformação do processo decisório na máquina pública, apropriada por corporações. O resultado, no caso de São Paulo, por exemplo, de eleições municipais apropriadas por empreiteiras e montadoras, são duas horas e quarenta minutos que o cidadão médio perde no trânsito por dia. Só o tempo perdido, multiplicando as horas pelo PIB do cidadão paulistano e pelos 6,5 milhões que vão trabalhar diariamente, são 50 milhões de reais perdidos por dia. Se reduzirmos em uma hora o tempo perdido pelo trabalhador a cada dia, instalando por exemplo corredores de ônibus e mais linhas de metrô. serão 20 milhões economizados por dia, 6 bilhões por ano se contarmos os dias úteis. Sem falar da gasolina, do seguro do carro, das multas, das doenças respiratórias e cardíacas e assim por diante. E estamos falando de São Paulo, mas temos Porto Alegre, Rio de Janeiro e tantos outros centros. É muito dinheiro. Significa perda de produtividade sistêmica, aumento do custo-Brasil, má alocação de recursos públicos.

Este tipo de apropriação da política leva a que se deformem radicalmente as prioridades do país, que se construam elefantes brancos. A deformação das prioridades mediante desvio dos recursos públicos daquilo que é útil em termos de qualidade de vida para o que é mais interessante em termos de contratos empresariais, gera um círculo vicioso, pois financia a sua reprodução. É preciso corrigir o sistema.

Uma dimensão importante deste círculo vicioso, e que resulta diretamente do processo, é o sobre-faturamento. Quanto mais se eleva o custo financeiro das campanhas, conforme vimos acima com os exemplos americano e brasileiro, mais a pressão empresarial sobre os políticos se concentra em grandes empresas. Quando são poucas, e poderosas, e com muitos laços políticos, a tendência é a distribuição organizada dos contratos, o que por sua vez reduz a concorrência pública a um simulacro, e permite elevar radicalmente o custo dos grandes contratos. Os lucros assim adquiridos permitirão financiar a campanha seguinte, além de engordarem contas em paraísos fiscais.

Se juntarmos o crescimento do custo das campanhas, os custos do sobre-faturamento das obras, e em particular o custo da deformação do uso dos recursos públicos, estamos falando no vazamento de imensos recursos para onde não deveriam ir. Estes “gatos” que sugam os recursos públicos são muito mais poderosos do que os que encontramos nos postes de iluminação das nossas cidades. Pior: o processo corrói a gestão pública e deforma a democracia ao gerar uma perda de confiança popular nas dinâmicas públicas em geral.

Não que não devam ser veiculados os interesses de diversos agentes econômicos na área pública. Mas para a isto existem as associações de classe e diversas formas de articulação. A FIESP, por exemplo, articula os interesses da classe industrial do Estado de São Paulo, e é poderosa. É a forma correta de exercer a sua função, de canalizar interesses privados. O voto deve representar cidadãos. Quando se deforma o processo eleitoral através de grandes somas de dinheiro, é o processo decisório sobre o uso dos recursos que é deformado.

O absurdo não é inevitável. Na França, a totalidade dos gastos pelo conjunto dos 10 candidatos à presidência em 2012 foi de 74,2 milhões de euros, dez vezes menos do que a eleição municipal no Brasil.viii Na Polônia, é vedado o financiamento corporativo das campanhas, e a contribuição da pessoa física é limitada a cerca de 4 mil dólares. No Canadá há um teto para quanto se pode gastar com cada nível de candidatura. A proposta de Lessig para os Estados Unidos, é de que apenas a pessoa física possa contribuir, e com um montante muito limitado, por exemplo de algumas centenas de dólares. A contribuição pública seria proporcional ao que o candidato conseguiu junto aos cidadãos. O candidato receberia apoio de recursos públicos proporcionalmente à sua capacidade de convencer cidadãos comuns. A representatividade voltaria a dominar.

As soluções existem. O dilema está no fato que a deformação financeira gera a sua própria legalidade. Já escrevia Rousseau, no seu Contrato Social, em 1762, texto que em 2012 cumpriu 250 anos: “O mais forte nunca é suficientemente forte para ser sempre senhor, se não transformar a sua força em direito e a obediência em dever”.ix Em 1997, transformou-se o poder financeiro em direito político. O direito de influenciar as leis, às quais seremos todos submetidos. Em resumo, é preciso reformular o sistema, e acompanhar os países que evoluíram para regras do jogo mais inteligentes, e limitaram drasticamente o financiamento corporativo das campanhas. Trata-se aqui de tampar uma das principais frestas de onde se origina o vazamento dos nossos recursos.



5 - A manipulação do orçamento: emendas parlamentares

O fígado não é bom conselheiro, ainda que, tanto em política como em religião (quando mal compreendidos), tenda a ser mais utilizado do que o cérebro. As ideologias, em particular, nos permitem ter certezas sem que precisemos nos dar ao trabalho de entender. Temos de resgatar o bom-senso, e isto inclui aceitar as nossas dimensões frequentemente pouco racionais.

O problema, quando se permite a apropriação privada de espaços públicos, em particular dos legislativos, é que atividades que não são legítimas ou que possam ser perniciosas para a sociedade passam a ser legais. Vimos isto com a lei que permite a compra corporativa das eleições, as transferências baseadas na taxa Selic, a adoção de juros comerciais surrealistas, a agiotagem legalizada, o travamento da reforma tributária. As emendas parlamentares constituem outro bom exemplo desta deformação da política.

É natural que a nossa Constituição permita que o legislativo introduza alterações no orçamento proposto pelo executivo. A lei do orçamento, afinal, é uma das principais peças do governo, indica onde serão alocados os recursos, materializa as grandes opções. O processo de aprovação da peça orçamentária, no entanto, sofre duas grandes deformações.

A principal, como vimos acima, é a pressão para que se aloquem recursos prioritariamente a determinadas grandes obras propostas pelas empreiteiras, que se priorizem as estradas rodoviárias em vez do transporte ferroviário ou aquático, o agronegócio em vez da agricultura familiar, a grande empresa em vez da pequena e assim por diante. São deformações embasadas, conforme vimos, no congresso que temos: em virtude do financiamento corporativo das campanhas, temos uma bancada ruralista, das empreiteiras, das montadoras, dos grandes bancos, da grande mídia, e ao fim e ao cabo muito pouca bancada do cidadão, das pequenas e médias empresas, dos pequenos municípios, dos pequenos meios de comunicação, daqueles em suma que não têm como adquirir os “seus” políticos. As deformações geram o essencial do chamado “custo Brasil”, que onera toda a sociedade, em proveito de alguns grupos. A culpa não é da política, e sim da apropriação privada da política pública.

Um exemplo ajuda. De norte a sul do país, os nossos centros econômicos são quase todos portuários, inclusive no sistema São Paulo-Santos. Transportar carga por água, em grandes distâncias e para grandes volumes, é como ordem de grandeza seis vezes mais barato por tonelada-quilómetro do que transportar por caminhão. As construtoras de estrada, as montadoras de caminhões, as redes de combustível e tantos outros, com fortíssima representação no congresso, forçaram a opção rodoviária. Isto gera boa parte do custo Brasil. Para os setores produtivos em geral, são custos adicionais que reduzem a sua competitividade, e para os consumidores, são preços mais elevados na loja.

Mas outra deformação, que queremos focar aqui, surge não quando se pressiona no legislativo por orientações econômicas deformadas, e sim por pequenas vantagens. Um legislador calcula, por exemplo, que se conseguir aquela ponte para a sua cidade, não precisará nem gastar com a campanha para se tornar prefeito no próximo ciclo eleitoral. Poderá espalhar aos quatro ventos que “trouxe” determinada obra. E em geral é obra mesmo, pois é visível, tem localização bem determinada.

Como funciona? “Em 1993, veio à tona o escândalo que ficou conhecido como ‘anões do orçamento’. Naquela ocasião, os parlamentares indicavam emendas que propunham a alocação de recursos que deveriam ser destinados para entidades filantrópicas ligadas a parentes ou laranjas. Além disso, verificou-se a inclusão de grandes obras no orçamento em face de acerto com as empreiteiras beneficiadas”x A política não é uma ilha, a empreiteira agradece.

No caso da emenda, não se dá dinheiro ao legislador, gera-se um favor que lhe dispensará gastos com a próxima eleição. Com 25 emendas por parlamentar, os volumes se tornam muito significativos. No caso das emendas por bancadas, os deputados apresentam coletivamente e depois repartem, são as chamadas “rachadinhas”. A criatividade reina. Marcos Mognatti apresenta os números de 8.807 emendas, valendo 15,2 bilhões de reais, no orçamento da União em 2007. Ao aceitar (ou não) a emenda proposta, o executivo tem na mão o poder de assegurar ou não o futuro político do legislador. Cômoda mas escandalosa ruptura da divisão de poderes, fonte de uma deformação sistêmica permanente.xi

Emendas Totais e Emendas Puras - 2004 a 2007



O papel do legislativo está na nossa Constituição. No artigo 74º, reza a missão de “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União”, bem como de “comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária” etc. Não há nenhuma base legal para o legislativo se substituir ao ministério dos transportes, e substituir a necessária coerência da peça orçamentária por uma colcha de retalho de interesses fragmentados. Escolher qual ponte será construída, planejar uma visão integrada de transportes, fazer os estudos que permitam definir as prioridades técnicas, é papel do executivo.xii

Há razões, compreensíveis, que obrigam municípios pequenos a recorrer a legisladores para obter determinadas obras. “A baixa capacidade fiscal dos municípios brasileiros, e a visão de que os parlamentares têm por dever de ofício levar recursos – entenda-se obras – para suas bases eleitorais, dificulta uma discussão mais ampla dentro do Congresso para que se modifique o foco das emendas parlamentares, para que não mais sejam classificadas como paroquiais.” O mesmo Mognatti apresenta em tabela o quanto os pequenos municípios dependem das transferências “de cima”. Levar recursos a estes municípios é bom, mas o objetivo legítimo é evidentemente de se reforçar as transferências formais, e não a fragmentar o orçamento por demandas picadas.xiii

O fato é que, a partir dos anos 1990, a prática se generalizou, e hoje grande parte do debate sobre a peça orçamentária proposta não versa sobre as prioridades dos transportes ou da educação, mas sobre as demandas picadas que representam muito mais a estratégia de sobrevivência de determinado representante público e o eventual vínculo com quem financiou a sua campanha, do que uma estratégia de desenvolvimento que o país ou uma região necessitam. Imensos recursos são assim desviados dos seus fins sistemicamente mais adequados e, ponto importante, todo o processo de cooptação de numerosos representantes, generalizado nos anos 1990, tornou-se prática “aceita”. Ou pelo menos, “legalizada” pela prática cotidiana dos diversos níveis legislativos do país. De certa forma, o “comprovar a legalidade e avaliar os resultados” virou um mercado persa.

É essencial fazer aqui com clareza esta distinção. Quando determinadas práticas são generalizadas, não se trata de um problema de pessoas, e sim de gestão, de marco legal, de problemas institucionais. Um deputado que leva para um município distante que ninguém ouve uma obra muito necessária, dentro da prática generalizada, está fazendo a sua parte. Mas outros o farão simplesmente por acordos com empreiteiras, e a tendência será a de se generalizar desvios. Aqui, claramente, apresenta-se como necessária a descentralização efetiva das políticas, inclusive para que os prefeitos dos quase cinco mil pequenos municípios não fiquem sujeitos a eternas negociações com donos de fragmentos do orçamento. O prefeito deve negociar a aplicação dos seus recursos com as comunidades interessadas no seu município. Há prefeitos que acabam passando mais tempo em Brasília do que em seu município.

Os custos maiores vêm do fato dos políticos passarem a tratar de interesses paroquiais, mencionados acima, prejudicando a visão dos interesses da nação. Para muitos, na nossa cultura política, ainda aparece legítimo um deputado defender interesses de quem o elegeu, ou de quem financiou a sua campanha. Mas a deformação da política torna-se inevitável. Para Jorge Hage, Controlador-geral da União, “as emendas orçamentárias individuais pulverizam os recursos públicos em obras de interesse público menor; esvaziam a discussão sobre temas de interesse nacional, pois o parlamentar federal passa a exercer o papel de vereador; e representam o principal caminho para os desvios de dinheiro público verificado pela Controladoria-Geral da União (CGU).”xiv

No nosso caso, é vital reduzir, – e voltamos aqui ao nó górdio do financiamento corporativo das campanhas – o número de representantes que apenas empurram interesses pelos quais são pagos, e cujo interesse principal, portanto, não é o interesse público. A lei que entrou em vigor em maio 2012, Lei da Transparência, que obriga todos os segmentos da administração pública, em todos os níveis de governo, a fornecer as informações sobre as suas transações, faz parte deste gradual e penoso saneamento político. Mas chegará a hora em que deveremos enfrentar a racionalização e atualização do nosso processo decisório, o que envolve tanto a dimensão da área política como da área privada que dela se apropria.

No conjunto, seguimos aqui as visões de Lawrence Lessig, jurista de Harvard que já trabalhou na Corte Suprema dos EUA: quando tantos praticam ilegalidades, é preciso olhar o sistema, gerar transparência, mudar o sistema de financiamento, introduzir sistemas mais eficientes de gestão, resgatar a dimensão pública do Estado. Os grandes desvios são suficientemente grandes para serem legais, ainda que ilegítimos. Apesar das imensas resistências nos diversos níveis de legislativos e das grandes corporações, a reforma política está amadurecendo.xv

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