Os princípios do modelo gerencial



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POLÍTICAS PARA A EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL (1990-1998)

Deise Mancebo*

OS PRINCÍPIOS DO MODELO GERENCIAL


Assistimos no Brasil, a partir desta década, o surgimento de um modelo institucional gerencialista que, através de discursos políticos, atos legislativos e medidas aparentemente isoladas de administração e gestão, dão conteúdo à reforma administrativa do Estado brasileiro. Tal ideário vem conquistando adeptos não só entre setores conservadores, mas também no interior de grupos, que até duas décadas atrás, destacavam-se na luta pela implementação de um modelo político-participativo de universidade.

A análise dos principais documentos referentes à reforma administrativa do Estado e de seus desdobramentos para a universidade, formulados principalmente a partir do último governo, pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e acompanhados de perto pelo Ministério da Educação (MEC), evidencia claramente, um conjunto de propostas condizentes com o modelo institucional gerencialista, além de uma afinidade orgânica com os ajustes neoliberais apregoados pelos organismos internacionais. Pretendo discutir nesta comunicação, os princípios que têm norteado tal modelo, destacando suas repercussões para a educação superior pública brasileira.

A racionalização de recursos é o “carro-chefe” desta reforma. Segundo este princípio, a centralidade do Estado brasileiro na manutenção das políticas sociais, dentre elas a da educação superior, é drasticamente diminuída, através da transferência das decisões de investimento para a esfera do mercado. Objetiva-se enxugar o aparelho do Estado e retirar-lhe o ônus de financiar integralmente as instituições de educação superior públicas, incluindo a pós-graduação. Sua aplicação comporta uma dupla implicação para as instituições de ensino superior. Primeiro, impõe-lhe a diversificação das fontes de recursos, donde as propostas em trânsito sobre o ensino pago, o incentivo à criação de Fundações de Apoio Universitário, a prestação de serviços a assessorias e empresas, de modo a deslo­car progressivamente o financiamento das universidades do setor público para o privado, em especial, para o produ­tivo. Em decorrência, conduz o ensino e a pesquisa a uma subordinação à lógica pri­vada, impondo, desta forma, uma perda da capacidade crítica e re­flexiva inerente a este trabalho.

O segundo princípio refere-se à gestão direcionada aos resultados, para cuja execução a avaliação gerencial é o dispositivo central e até mesmo pré-condição para que uma instituição de educação superior mantenha a credencial de universidade e a autonomia daí advinda1. A avaliação gerencial compreende o controle do sistema educativo, por parte de um “Núcleo Central”, que não tem a pretensão de intervir diretamente na sua gestão. A história das instituições é desconsiderada e os percalços políticos e institucionais atravessados pelas escolas não se constituem em indicadores para ações eficazes, desencadeadas por parte do governo, visando à melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão. Em contrapartida, a medição, via de regra quantitativa, informa os sujeitos (estudantes, administradores e docentes) sobre o estado do sistema no qual exercem suas atividades, sua própria ação sobre o sistema; compara e hierarquiza estabelecimentos escolares, alimenta a emulação entre eles e constrói a expectativa de que as próprias instituições criem mecanismos para a melhoria da sua situação2.

A flexibilidade de gestão é um terceiro fio condutor, justificado no caso da educação superior, basicamente pela exigência de ampliação do sistema, ao menor custo possível3. Em nome deste princípio, estão postuladas, na atualidade, a eliminação do regime jurídico único, do concurso público e da dedicação ex­clusiva para o exercício da docência, favorecendo contratos mais ágeis e econômicos, como os “temporários”, “precários” e outras denominações já em voga. A reformulação curricular em andamento4 é outro exemplo de flexibilização dos cursos superiores. Neste caso, as motivações do MEC e de algumas “comissões de especialistas” aí instituídas, vêm apontando para um aligeiramento da duração e diminuição dos conteúdos fornecidos nos diversos cursos de formação. No entanto, o ponto central quando a questão é flexibilizar, encaminha-se no sentido de aceitar e promover uma diversificação das instituições, instituindo novos tipos de estabelecimentos de ensino. A legislação específica sobre esta matéria5 aprofundou e “engessou” a já existente convivência entre instituições de diferentes portes, organizadas em torno de objetivos diferentes, determinando para algumas (ou muitas) o propósito exclusivo de preparação de profissionais (o ensino), e para outras, a meta de produção de novos conhecimentos (a pesquisa) aliada à formação de profissionais.

O quarto princípio é o da qualidade do serviço educacional. A qualidade gerencial constitui-se num conceito diretamente derivado da lógica mercantil, segundo o qual a qualidade educacional é destituída de seu caráter de direito da população. Para os reformadores brasileiros, a qualidade é construída a partir da competição e alcançada através da competência meritocrática. Deste modo, a proposição de melhoria da qualidade do serviço educacional não tem a pretensão de universalisar-se. Ao contrário, em parceria com o princípio apresentado anteriormente, “remete ao estabelecimento de um rígido sistema de diferenciação e segmentação da oferta educacional (...e só pode...) ser conquistada através da flexibilização dos mercados educacionais” (Gentili, 1995, p.199), tendo por destino concentrar a formação de qualidade em algumas poucas instituições, tratadas como “centros de excelência”. Em relação à educação superior, é importante destacar as novas políticas de apoio à pesquisa dos órgãos financiadores, como CNPq e FAP’s, as proposições do Programa de Apoio a Núcleos de Excelência (PRONEX) e o privilégio concedido a certas áreas do conhecimento, consideradas estratégicas para o desenvolvimento (associado) brasileiro, que em conjunto com as propostas governamentais de avaliação institucional “determinam” como e onde pode ocorrer um serviço educacional de qualidade.

O quinto e último princípio apregoado pela atual reforma, refere-se à descentralização gerencial, que pode ser sintetizada na seguinte proposição: os principais parâmetros educacionais são estabelecidos de forma concentrada num núcleo estratégico e se descentraliza a gestão administrativa destes. A despeito da terminologia utilizada, na realidade, por esta fórmula, pouca autonomia é reservada às diversas instâncias escolares e universitárias6. É parte integrante desta lógica, o mascaramento da heteronomia, ou da “autonomia como delegação política” (Lima, 1977), construindo-se uma “ilusão de participação”, através do apelo a um maior compromisso e envolvimento dos segmentos educacionais, inclusive no financiamento, ainda que parcial, do sistema.

MODELO GERENCIAL E CULTURA UNIVERSITÁRIA

Para os planejadores, a reforma gerencial proposta para a educação superior não depende somente das mudanças constitucionais e jurídicas. Consideram que a assunção, por parte dos envolvidos, de um efetivo compromisso com os novos resultados a serem alcançados é vital para o sucesso da empreitada (Nunes, 1996). Deste modo, para a implantação do modelo gerencial faz-se necessária uma verdadeira mudança institucional de ordem cultural.

Primeiramente, torna-se imperativa a construção de um outro universo simbólico-cul­tural acadêmico, no qual novas representações sobre a ciência e a tecnologia devem ser forjadas, requerendo nossa atenção, em especial, quanto ao seu aspecto de regulação social (Popkewitz ,1994). Especificamente em relação à pesquisa, os critérios de prioridade podem ser substituídos por outros abalizados pela “relevância econômica e perspectivas de lucros dos temas de investigação; virtualidade destes para criarem novos produtos e processos; probabilidade de serem financiados por empresas sediadas na região da universidade” (Santos, 1997), em síntese, a instrumentalização da ciência e da técnica em benefício dos mais aptos. As áreas de menor comerciabilidade como a das humanidades e das ciências sociais, correm, deste modo, o risco de marginalização.

Impõe-se ainda o desenvolvimento de subjetividades - modos singulares de ver, sentir e agir no mundo - mais afeitas a todo este ideário neoliberal. “É preciso que os indivíduos introjetem o valor mercantil e as relações mercantis como padrão dominante de interpretação dos mundos possíveis, reconhecendo no mercado o âmbito em que, “naturalmente”, podem - e devem - desenvolver-se como pessoas humanas” (Mancebo, 1996).

É preciso ainda transformar a educação numa agência racionalmente orientada para o mercado de trabalho, para a criação de vantagens competitivas entre os seus sujeitos, para a aprendizagem e a docência individuais, onde os valores relacionados ao aperfeiçoamento e aos fins sociais tornem-se preceitos secundários. “A orientação de mercado minimiza, ainda, a necessidade de apelar às restrições éticas (internas) e/ou às jurídico-políticas (externas) impostas ao comportamento humano. Esses dois tipos de controle são encarados como limitados quanto à eficiência, diante das possibilidades disciplinadoras do mercado” (Mancebo, 1998).

Diretamente relacionada à construção da lógica do mercado encontra-se a exacerbação do individualismo. Este ideário não é novo, qual seja, o próprio conceito de indivíduo foi elevado ao nível de bandeira política e realidade econômica pelo liberalismo dos séculos XVII e XVIII, constituindo-se em parcela significativa do imaginário social da modernidade. O que se apresenta como peculiar, na atualidade, é a ênfase dada a uma concepção de sujeito racional-econômico, cuja suposição básica é a de que os homens se comportam e agem como indivíduos auto-interessados (Peters, 1995).

Um último aspecto que merece ser destacado nesta dinâmica refere-se à “competição administrada”. Conforme um dos formuladores conceituais da reforma gerencial brasileira, “este princípio (...) estabelece que a forma mais duradoura de buscar a eficiência no serviço público é a instituição de mecanismos que estimulem a competição na prestação dos serviços públicos (...levando) em conta a redução de custos operacionais, o aumento na qualidade dos serviços prestados, o atendimento de metas, de padrões de desempenho, etc” (Nunes, 1996, p. 10). Em outros termos, dá-se lugar à aceitação e legitimação de novas formas de discriminação e exclusão social e à naturalização de uma espécie de darwinismo social que vêm gerando uma cidadania de segunda classe no interior da universidade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

GENTILI, Pablo. Que há de novo nas novas formas de exclusão educativa? Neoliberalismo, trabalho e educação. Educação & Realidade, v.20, n.1, p. 191-202, jan./jun. 1995.

LIMA, Licínio C. O paradigma da educação contábil: perspectivas gerencialistas no ensino superior em Portugal. In: SGUISSARDI, Valdemar, SILVA Jr, João dos Reis (orgs). Políticas públicas para a educação superior. Piracicaba: Editora UNIMEP, 1997. p. 23 - 62.

MANCEBO, Deise. Estratégias discursivas neoliberais: uma contribuição para a análise de suas repercussões na educação e na universidade. Revista do Departamento de Psicologia, Universidade Federal Fluminense, v.8, n.1, 1996 (no prelo).

__________. Autonomia universitária: reformas propostas e resistência cultural. Universidade e Sociedade, ano VIII, n.5, p. 51-59, 1998.

NUNES, Marcos Alonso. Agências Autônomas: Projeto de Reforma Administrativa das Autarquias e Fundações Federais do Setor de Atividades Exclusivas do Estado. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado/Fundação Escola Nacional de Administração Pública, jun. 1996. (mimeo)

PETERS, M. Governamentalidade neoliberal e educação. In: SILVA, T.T. (org.) O sujeito da educação: estudos foucaultianos. 2.ed. Petrópolis: Vozes, 1995.

POPKEWITZ, Thomas S. Sociologia política de las reformas educativas. Madrid: Morata, 1994.



SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice: o social e o político na pós-modernidade. 3.ed. São Paulo: Cortez, 1997.


* Professora Dra Adjunta da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

1 A “avaliação finalística”, conforme descrita acima, tem sido um dos principais dispositivos das políticas adotadas para a educação superior brasileira. Ocorreram tentativas, neste sentido, no governo José Sarney (Projeto do Grupo Executivo para a Reforma da Educação Superior - GERES, em 1985/1986), tiveram continuidade no governo de Fernando Collor de Mello (“Uma Nova Política para o Ensino Superior”, em 1991), foram intensificadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, formulado em 1995, pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), do governo Fernando Henrique Cardoso e foi consagrada através da Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9394/1996).

2 O Exame Nacional de Cursos, instituído pela Lei nº 9131 de 24 de novembro de 95 e regulamentado pela Portaria nº 249 de 18 de março de 1996, é exemplar no sentido exposto anteriormente.

3 Sobre a necessidade de expansão da rede de educação superior, é elucidativa a leitura do material distribuído no “Seminário Nacional sobre Ensino Superior”, ocorrido em dezembro de 1996, sob o título “A política nacional para o ensino superior brasileiro”; a proposta do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) para o Plano Nacional de Educação (PNE), de setembro de 1997, em documento intitulado “Roteiros e metas para orientar o debate sobre o Plano Nacional de Educação” e o Projeto de Lei nº 4173/98, apresentado pelo executivo ao Congresso. Neste dois últimos textos, a expansão é defendida, através de instituições de ensino superior que não priorizem a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, e com razoável participação, do setor privado.

4 Vide Edital MEC/SESu nº 04/97.

5 A abertura definitiva para este nível de flexibilização ocorreu a partir da própria LDB (Lei 9394 /96), cabendo ao Decreto 2306 de 19 de agosto de 1997 a regulamentação da matéria para o sistema federal de ensino, instituindo os seguintes tipos de estabelecimentos de educação superior: Universidades, Centros Universitários, Faculdades Integradas, Faculdades, Instituições Superiores e Escolas Superiores.

6 A Lei 9192 de 21 de dezembro de 1995, que regulamenta a escolha dos dirigentes universitários, bem ilustra este processo de autonomia mitigada.

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