Palavras-chave: Política Educacional. Fontes. Legislação. História das reformas



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REFORMAS EDUCATIVAS NO BRASIL: uma aproximação histórica


Sofia Lerche Vieira

Universidade Estadual do Ceará (UECE)

Fortaleza – Brasil. Abril/2009

Telefone: (55) 85-9998-4084

E-mail: sofialerche@gmail.com

Agências financiadoras: CNPq e FUNCAP



Palavras-chave: Política Educacional. Fontes. Legislação. História das reformas.
A legislação é tema de interesse permanente para a investigação no âmbito das relações entre Estado e Política Educacional. Representa referência importante para pesquisadores e formuladores de políticas, ao mesmo tempo em que oferece registro ímpar de idéias e valores forjados no passado e no presente. O estudo desses documentos abre caminho para a compreensão do pensamento sobre a educação como direito social e suas múltiplas manifestações no aparato jurídico e normativo, assim como para o aprofundamento de concepções pedagógicas e curriculares de diferentes momentos históricos e seus respectivos contextos educativos.

Embora a produção de leis costume ser fértil, as freqüentes mudanças políticas contribuem para o esquecimento de textos cuja contribuição ao conhecimento sobre o campo é indiscutível. Por isso mesmo, nem sempre o acesso a tais documentos é empreitada simples aos que se dedicam a essa área de investigação, sobretudo em se tratando dos estudos de cunho histórico e/ou comparativo.

A presente comunicação apresenta um recorte feito a partir de pesquisa concebida na expectativa de suprir tais lacunas. A finalidade da investigação foi realizar um mapeamento das principais leis de reforma da educação propostas no país desde o Império, oferecendo subsídios para a realização de estudos no âmbito da história da política educacional.

A iniciativa, com três anos de duração foi patrocinada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FUNCAP) e Universidade Estadual do Ceará (UECE), sob a forma de auxílio financeiro, bolsa de pesquisa e bolsas de iniciação científica. A investigação envolveu extenso trabalho de campo junto a acervos públicos, bem como consulta a portais diversos. O inventário realizado contribuiu para sistematizar e disponibilizar aos pesquisadores do presente um acervo de informações sobre a legislação educacional brasileira, abrindo caminho para a realização de novos estudos. Como resultado direto da pesquisa foram publicadas duas coleções de CD-roms com os principais documentos mapeados pelo estudo (VIEIRA, 2006 e 2008a) e um livro (VIEIRA, 2008b).

O trabalho ora apresentado pretende oferecer um resumo das principais iniciativas inventariadas, discutindo aspectos relativos ao seu significado para a política educacional no Brasil imperial e republicano e iluminando as reformas educacionais sob uma ótica de conjunto.


  1. CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS

1.1. A legislação como fonte de pesquisa sobre as reformas

Os instrumentos legais são importante matéria prima para a análise de toda e qualquer política educacional. Isto porque através do exame das leis, é possível vislumbrar não apenas as intenções do Poder Público, como também o ideário pedagógico subjacente às concepções que se anunciam nos diferentes momentos históricos. É nessa direção que se inscreve a presente investigação, ao eleger como objeto de estudo a política educacional expressa em leis de reforma da educação.

O conhecimento de iniciativas ocorridas desde a chegada dos jesuítas em terras brasileiras se deve ao legado que muitos deixaram como contribuição à preservação da memória da educação. O incremento do esforço de identificação e catalogação de fontes de pesquisa impulsionado, sobretudo, pelo seu reconhecimento como especialização da história (ALVES, 2001), tem alimentado o desenvolvimento e aprofundamento de investigações neste campo. As fontes, ferramentas indispensáveis a este trabalho, podem ser entendidas como “o conjunto de documentos que proporciona – independente da data da sua produção, da sua natureza e suporte material – informações pertinentes à História da Educação Brasileira” (NUNES, 1989). Sua catalogação torna possível tanto o exame de políticas do passado quanto à apreensão de seus elos com aquelas do presente. Por isso mesmo, tais estudos são imprescindíveis à construção de um conhecimento sobre a história da política educacional e oferecem elementos indispensáveis a uma compreensão dos nexos que se estabelecem entre a legislação e as reformas educacionais.

O caminho proposto pelo projeto aqui sintetizado foi tomar a legislação educacional como referência buscando através desse instrumento jurídico-normativo captar os diferentes movimentos de reforma no referido campo. O objetivo foi inventariar leis de reforma, de modo a identificar elementos de políticas que deram o tom à educação brasileira em diversos momentos históricos. A reconstrução empreendida buscou delinear um itinerário que permitisse compreender a educação de modo articulado ao contexto mais amplo, de modo a apontar possíveis relações entre o geral e o particular. Embora estes nexos nem sempre sejam explícitos ou plenos, procurou-se identificar sintonias desta natureza nas idéias expressas na matéria pesquisada – a legislação educacional.



    1. Recorte temático – Constituições e leis de reforma

Os principais instrumentos para o entendimento das tendências educacionais que se expressam através da legislação são os dispositivos constitucionais sobre educação, assim como as leis de reforma elaboradas ao longo da história. Embora a política educacional não se esgote nesses documentos, sua análise contribui para uma compreensão das ideologias que circulam em diferentes circunstâncias políticas, econômicas e sociais. Por isso mesmo é importante conhecê-los e estudá-los.

Considerando a importância da legislação para a política educacional, a pesquisa deteve-se sobre os artigos sobre educação nas cartas magnas produzidas entre o Império e a República, considerando alguns elementos do contexto onde estas foram concebidas. Ao mesmo tempo, procedeu a um mapeamento das principais leis de reforma da educação produzidas entre 1827 e 1996.

Na perspectiva da pesquisa, as constituições brasileiras são documentos chaves para compreender os temas relevantes e o contexto dos momentos históricos em que são concebidas. Do mesmo modo, sinalizam (ou não) a agenda de reformas que vão sendo propostas ao longo do tempo. Assim sendo, estudá-las é não apenas oportuno como necessário ao conhecimento da política educacional no país.

As constituições têm se revelado um tema preferencial de pesquisa no campo da política educacional (CATANI & OLIVEIRA, 1993; CURY, 2001; COSTA, 2002; MARTINS, 1996). Outra linha de análise da legislação é aquela inaugurada por Saviani, com a produção de estudos diversos sobre as reformas educacionais de 1968, 1971 e LDB (1976, 1987 e 1997). O significativo número de incursões nesta temática ilustra o valor dos documentos legais para a análise da política educacional no Brasil; não esgotando, porém, seu manancial. Deixam em aberto outras possibilidades de investigação, dentre elas o aprofundamento da articulação entre passado e presente, assim como dos nexos entre o texto e o contexto no qual estes são produzidos.

A interpretação das leis requer uma compreensão do cenário mais amplo onde as decisões sobre os rumos da política educacional são forjadas (SAVIANI, 1976). Assim como as reformas, também os textos das constituições merecem ser interpretados à luz dos contextos em que são produzidos. Neles, não raro, estão razões que ultrapassam a vontade dos legisladores, assim como explicações para mudanças (ou permanências) macro estruturais que determinam boa parte das circunstâncias do fazer educativo.

O estudo da educação nas Constituições Brasileiras e nas leis de reforma permite apreciar seu contraditório movimento enquanto um valor que passa a incorporar-se aos anseios sociais sem, contudo, oferecer a cidadania plena. Do mesmo modo, contribui para melhor situar o lugar das iniciativas propostas ao longo da história. Dadas as limitações desta comunicação, aqui serão apresentadas algumas indicações sobre as iniciativas inventariadas, sem entrar no mérito de seu conteúdo. Com isso pretende-se ilustrar o potencial de análise que tais fontes oferecem.



    1. Recorte temporal – Império e República

Até a proclamação da Independência todas as orientações relativas à educação no Brasil eram oriundas de Portugal. Foi somente a partir de então, que o país passou a conviver com uma legislação concebida pelos dirigentes do nascente Império. No intervalo compreendido entre esta primeira tentativa de ruptura com as deliberações lusitanas e o advento da República, em novembro de 1889, muitas medidas legais foram propostas.

Também as primeiras décadas do regime republicano são pródigas na formulação de projetos de reforma. Durante a Primeira República, que compreende o intervalo entre a curta presidência de Deodoro da Fonseca e a Revolução de 1930, é possível identificar um amplo conjunto de propostas apresentadas pelo poder central.

A organização do campo educacional e o aumento da demanda por escola vão dar continuidade a proposições de reforma. Estas, entretanto, irão traduzir-se em um corpo mais substantivo de medidas, em sintonia com o contexto em que são concebidas. É o caso específico das iniciativas dos anos trinta e quarenta. Entre esses dois marcos da política educacional, foram elaboradas duas Constituições (1934 e 1937), ambas portadoras de significado do período histórico do qual são originárias.

Com o fim da Era Vargas e a retomada da democracia, nova Constituição é produzida (1946). Apesar das expectativas de reforma, todavia, somente nos anos sessenta o país teria novas leis de educação – a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1961), e posteriormente, a legislação concebida sob a égide da ditadura militar. Com a abertura política, o país ganharia nova Constituição (1988) e uma segunda LDB. Alguns aspectos da legislação desses dois regimes políticos – Império e República – merecem ser lembrados.



  1. LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL NO IMPÉRIO

Embora represente um intervalo de tempo de pouco mais de setenta anos, o Império é um período fértil de iniciativas legais no campo educacional (ALMEIDA, 1989 e FREIRE, 2003). A cada uma de suas diferentes fases corresponde pelo menos uma lei de educação. Durante o Primeiro Reinado (1822-1831) é proposta a Reforma Januário da Cunha Barbosa, materializada nas leis de 11 de Agosto e 15 de Outubro de 1827. Sob a Regência (1831-1840) é promulgado o Ato Adicional de 1834, que embora não sendo um instrumento especificamente educacional é de interesse para a área em decorrência dos desdobramentos dele advindos. As demais propostas de leis do Império são do Segundo Reinado (1840-1889), a saber: a Reforma Couto Ferraz (1854) e a Reforma Leôncio de Carvalho (1879).

2.1. Primeiro Reinado

Na cronologia do período monárquico o Primeiro Reinado corresponde ao governo de D. Pedro I que, mesmo sendo herdeiro do trono português, proclamara a Independência (1822). Sob tais circunstâncias os laços de domínio e dependência existentes entre a Metrópole Portuguesa e a antiga Colônia ainda se mantêm firmes, ao mesmo tempo em que começa a ser construída uma identidade brasileira. É uma fase marcada por conflitos de interesses e tensões políticas. De um lado, os que desejavam preservar as estruturas socioeconômicas vigentes; de outro, D. Pedro I e as forças a ele ligadas, com o intuito de aumentar e reforçar o poder do imperador. Esse equilíbrio de forças se expressa na primeira Constituição do Brasil (1824), concebida no alvorecer do Império e dele incorporando suas marcas.

A primeira Carta Magna brasileira traz apenas dois dispositivos sobre educação: o princípio da gratuidade da “ instrução primária (...) a todos os cidadãos” (Art. 179, § 32) e a referência ao ensino de “elementos das ciências, belas letras e artes” em “colégios e universidades”. A ausência de outras orientações sobre o tema no texto de 1824 revela o reduzido interesse suscitado pelas questões da educação naquele momento histórico. Por outro lado, a existência de um artigo sobre a gratuidade da instrução primária revela a presença de um valor público que permaneceria vivo ao longo do tempo, incorporando-se à agenda das política públicas desde então.

Na esteira da Constituição de 1824, um amplo projeto de reforma é encaminhado ao Parlamento1, iniciativa resultante na Lei de 11 de Agosto de 1827 que “crêa dous cursos de sciencias jurídicas e sociaes, um na cidade de S. Paulo e outro na de Olinda”; e, na Lei de 15 de Outubro de 1827, que “manda crear escolas de primeiras letras em todas as cidades, villas e logares mais populosos do Império”. Esses são os dois primeiros instrumentos normativos importantes para a educação no contexto pós-Independência.

A Lei de 11 de Agosto encerra uma fase de ingente luta em favor da idéia de universidade, defendida já na Constituinte de 1823. O texto trata de diversos assuntos relativos aos cursos jurídicos, dispondo sobre currículo, corpo docente, pessoal administrativo e outros. A Lei de 15 de Outubro, por sua vez, prevê a criação das escolas de primeiras letras, apresentando também orientações acerca do currículo, da formação de professores e outras matérias. Trata-se do primeiro instrumento legal elaborado no Império contendo orientações para a educação elementar.

A Regência configura-se como um período assinalado por dificuldades advindas de crises econômicas e instabilidade política. São também freqüentes no período as disputas pelo poder e as reivindicações populares por melhores condições de vida. É nesse contexto que se produz importante documento para a política educacional, a Lei de 16 de Agosto de 1834, mais conhecida como Ato Adicional 1834 (CASTANHA, s. d.).

A importância desse instrumento legal está menos no caráter de sua contribuição educacional e mais no impacto que viria a provocar na organização do Poder Público. Isto ocorreria mais especificamente nas atribuições das Assembléias Legislativas Provinciais, dado que lhes seriam concedidos amplos poderes sobre questões diversas, inclusive, a educação. Dentre suas competências estaria legislar “sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurídicos, academias atualmente existentes, e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que, para o futuro” viessem a ser “criados por lei geral” (Art. 10, § 2°).


    1. Segundo Reinado

O Segundo Reinado corresponde a uma fase de revitalização da monarquia, resultante da precoce ascensão de D. Pedro II ao poder. O período caracteriza-se pela consolidação do Brasil como nação independente e por significativo desenvolvimento industrial e cultural. No campo educacional, todavia, a situação é marcada por insuficiente oferta de ensino elementar e um ensino secundário que beneficia apenas uma pequena parcela da população. A proposição de reformas, contudo, é pródiga.

A primeira das iniciativas do período é a Reforma Couto Ferraz (1854), associada à idéia de que a educação seria instrumento para promover “o alinhamento do Império com as chamadas nações civilizadas” (SQUEFF, 2000). A proposta envolve um amplo conjunto de medidas, instituídas através do Regulamento para a Reforma do Ensino Primário e Secundário do Município da Corte (Decreto nº 1.331A, de 17 de fevereiro de 1854). Posteriormente seriam apresentados dispositivos relativos à definição de novos estatutos para os Cursos Jurídicos (Decreto n° 1.386, de 28 de abril de 1854), para as Escolas de Medicina (Decreto n° 1.387, de 28 de abril de 1854) e para a Academia de Belas Artes.

Outra proposta significativa do período é a Reforma Leôncio de Carvalho (1879). A iniciativa prevê a criação de cursos noturnos para adultos analfabetos nas escolas públicas de instrução primária no Município da Corte (Decreto nº 7.031 A, de 6 de setembro de 1878). Propõe ainda a reforma do ensino primário e secundário no Município da Corte e do superior em todo o Império (Decreto nº 7.247, de 19 de abril de 1879). A reforma institui a liberdade de ensino e de freqüência, medidas polêmicas e criticadas pelo excessivo liberalismo e potencial de favorecimento às escolas particulares.

A análise das iniciativas do Império permite vislumbrar um ideário pedagógico e curricular marcado pela rigidez e pela disciplina, onde prevalece a demarcação dos tempos escolares e a ausência de autonomia da escola e dos professores sobre o processo pedagógico.



  1. LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL NA REPÚBLICA

A República corresponde a um extenso período no tempo, iniciado em 1889 e ainda em curso, ultrapassando aos objetivos deste ensaio aprofundar sua trajetória2. Vale observar, todavia, que seu advento dá continuidade e aprofunda anseios de mudança presentes no seio da sociedade desde muito antes. Nas diferentes fases de sua história surgem leis de educação que visam dar materialidade aos projetos de reforma perseguidos pelas elites dirigentes.

3.1. Primeira República

A Primeira República (1889-1930) é pródiga na formulação de propostas de reforma da educação3. Cinco projetos concebidos no período foram mapeados pelo estudo, quais sejam: a Reforma Benjamin Constant (1890-1891), a Reforma Epitácio Pessoa (1901), a Reforma Rivadávia Corrêa (1911), a Reforma Carlos Maximiliano (1915) e a Reforma João Luiz Alves (1925).

A Reforma Benjamin Constant (1890-1891) é a primeira de uma série de medidas visando o campo educacional deflagradas na República, tendo sido proposta no Governo Provisório de Manoel Deodoro da Fonseca. A iniciativa refere-se a um conjunto de documentos anteriores à primeira constituição republicana. São eles: o Regulamento da Instrução Primária e Secundária do Distrito Federal (Decreto n° 981, de 8 de novembro de 1890), o Regulamento da Escola Normal da Capital Federal (alterado pelo Decreto n. 982 de 8 de novembro de 1890), o Regulamento para o Ginásio Nacional (Decreto nº 1.075, de 22 de novembro de 1890) e o Regulamento do Conselho de Instrução Superior (Decreto nº 1232-G, de 2 de janeiro de 1891).

A Constituição de 1891 apresenta maior número de dispositivos sobre educação que o texto de 1824, mas ainda não chega a ser pródiga. Mesmo assim, sua importância é significativa para a educação explicitando alguns temas que irão estar presentes ao longo da história. Como signo fundante da República traz inscrita em seu texto a bandeira da laicidade, assim como a separação entre os poderes. Vejamos um pouco mais de perto os artigos de interesse direto para o campo educacional.

A nova Carta Magna define como atribuição do Congresso Nacional “legislar sobre (...) o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para o Governo da União” (Art. 34, Inciso 30). Suas responsabilidades limitam-se à esfera da União. Está também dentre suas incumbências a de “não privativamente: animar, no País, o desenvolvimento das letras, artes, e ciências (...) sem privilégios que tolham a ação dos governos locais, criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados e prover à instrução primária e secundária no Distrito Federal” (Art. 35, Incisos 2º, 3º e 4º). Aqui, é importante assinalar que o texto de 1891 afirma uma tendência que vai se manter constante na história da política educacional.

A Reforma Epitácio Pessoa (1901) consta de dois instrumentos legais: o Decreto nº 3.890, de 01 de janeiro de 1901, que “Approva o Codigo dos Institutos Officiaes de Ensino Superior e Secundario, dependentes do Ministerio da Justiça e Negocios Interiores”; e, o Decreto nº 3.914, de 26 de janeiro de 1901, que “Approva o regulamento para o Gymnasio Nacional. O primeiro documento disciplina questões diversas relativas à organização, composição e funcionamento das instituições federais de ensino superior e secundário e daquelas “fundadas pelos estados ou por particulares”. O segundo texto trata da organização do Ginásio Nacional, assim como assuntos relativos ao curso, programas e exames; admissão, disciplina, freqüência e recompensas de alunos; magistério e pessoal administrativo. Segundo Freire esta é uma iniciativa caracterizada pelo excesso de centralização, assegurada através de mediadores diversos, envolvendo diretores, fiscais, professores e até mesmo governadores (1993, p. 194).

A Reforma Rivadávia Corrêa (1911) é instituída através de dois documentos: o primeiro, “Aprova a Lei Organica do Ensino Superior e do Ensino Fundamental na Republica” (Decreto nº 8.659, de 05 de abril de 1911); o segundo, “Aprova o Regulamento do Collegio Pedro II” (Decreto nº 8.660, de 5 de abril de 1911). Diferentemente da proposta anterior, esta iniciativa pretende modificar radicalmente a estrutura do ensino superior em todo o Brasil. A abolição dos privilégios, a concessão de autonomia aos estabelecimentos de educação superior e secundário dos estados e o caráter prático agora dado ao ensino, representam alguns dos destaques da nova medida de reforma, marcada pela desoficialização e descentralização do ensino.

Inspirada em princípios positivistas a Reforma Rivadávia Corrêa fortaleceria a liberdade de ensino suprimindo exigências relativas à freqüência, diplomas e privilégios relativos às escolas oficiais. Como síntese pode-se dizer que, a despeito de alguns indícios centralizadores como a manutenção da polícia acadêmica e a aprovação de nomeações de professores pelo governo, suas principais características foram a “desoficialização” e a “descentralização do ensino” (FREIRE, 1993, p. 194). A total autonomia didática e administrativa concedida aos institutos de ensino superior e ao Colégio Pedro II (Art. 2º. e 6º) provocam reações e criam expectativas de mudanças na direção oposta, o que ocorre já no governo seguinte.

A Reforma Carlos Maximiliano (1915) é proposta no governo de Wenceslau Braz, que coincide com a Primeira Guerra Mundial, sendo por ela condicionado. A adoção de medidas de austeridade financeira marcam esta administração que busca em mais uma proposta de reforma da educação a alternativa para solucionar seus problemas. A reorganização do ensino secundário e superior na República é encaminhada através do Decreto nº 11.530, de 18 de março de 1915, iniciativa que se configura como uma retomada da centralização. Trata-se de um documento onde são abordados temas diversos relativos à reorganização geral do ensino secundário e superior na República. As orientações definidas por esta reforma permaneceriam vigentes por cerca de dez anos, quando nova iniciativa de reforma retomaria a questão do ensino primário.

A Reforma João Luiz Alves (1925), também conhecida como Lei Rocha Vaz, “estabelece o concurso da União para a diffusão do ensino primário, organiza o Departamento Nacional de Ensino, reforma o ensino secundário e superior e dá outras providências” (Decreto nº 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925). O Decreto dispõe sobre a melhoria no ensino primário, secundário e superior e determina que a União, juntamente com os Estados, deve passar a ter responsabilidades sobre o ensino primário. Outras medidas propostas pelo documento consistem em: inclusão de cegos, surdos-mudos e menores abandonados do sexo masculino no ensino profissional; introdução da matéria de Moral e Cívica no programa de ensino da instrução secundária; criação do Departamento Nacional de Ensino (hoje Ministério da Educação); e, substituição do Conselho Superior do Ensino pelo Conselho Nacional do Ensino.

As iniciativas da Primeira República nem sempre correspondem a um conjunto orgânico de medidas, mas, antes, a decretos elaborados com o intuito de reformar aspectos específicos relativos à organização do ensino. Como a República mantém a responsabilidade do governo central relativa ao ensino superior e à instrução primária e secundária no Distrito Federal (a cidade do Rio de Janeiro), o impacto de algumas dessas reformas sobre os estados é relativo, sobre eles exercendo efeitos indiretos.

3.2. Era Vargas

O período subseqüente à Primeira República corresponde à ascensão de Getúlio Vargas ao poder, cuja presença como governante na cena política se estenderia por um longo período (1930-1945 e 1951-1954). Nesse intervalo são concebidas duas reformas de amplo espectro: a Reforma Francisco Campos, no início da década de trinta e, mais tarde, as Leis Orgânicas do Ensino ou Reforma Gustavo Capanema. Essas duas iniciativas encerrariam o ciclo de reformas que vieram a ser conhecidas pelo nome dos ministros sob cuja administração ocorreram.

A Reforma Francisco Campos (1931-1932) é integrada por medidas relativas ao ensino superior e secundário, configuradas em um conjunto de decretos apresentados entre 1931 e 1932. Os primeiros decretos referem-se à criação do Conselho Nacional de Educação (Decreto nº 19.850 de 11 de abril de 1931), à organização do ensino superior (Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931) e à organização da Universidade do Rio de Janeiro (Decreto nº 19.852 de 11 de Abril de 1931). Também seriam definidas medidas relativas ao ensino secundário (Decreto nº 19.890, de 18 de abril de 1931), ao ensino comercial e à regulamentação da profissão de contador (Decreto nº 20.158, de 30 de junho de 1931). Finalmente, viram disposições adicionais sobre a organização do ensino secundário (Decreto nº 21.241, de 4 de abril de 1932).

Outro momento importante do período é a promulgação da Constituição de 1934, que incorpora idéias inovadoras sobre a educação pública, registrando avanços em relação à primeira Carta Magna republicana. As mudanças no cenário político, todavia, irão trazer novas orientações de reforma que serão deflagradas sob a égide do Estado Novo. A carta de 1934 é a primeira a dedicar espaço significativo à educação, com dezessete artigos, onze dos quais em capítulo específico sobre o tema (Cap. II, Art. 148 a 158). Em linhas gerais, mantém a estrutura anterior do sistema educacional, cabendo à União “traçar as diretrizes da educação nacional” (Art. 5º, XIX), “fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados, organizar e manter” os sistemas educativos dos Territórios e manter o ensino secundário e superior no Distrito Federal (Art. 150), assim como exercer “ação supletiva na obra educativa em todo o País” (Art. 150, “d” e “e”).

Em 1937 é promulgada a Constituição do Estado Novo. De orientação oposta ao liberal texto de 1934, tem clara inspiração nas constituições de regimes fascistas europeus. Trata-se de um texto de caráter centralizador, que limita o papel do Estado a uma função compensatória no atendimento à “infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários à educação em instituições particulares”. Nessa perspectiva compreende-se o “ensino pré-vocacional e profissional destinado às classes menos favorecidas” como “o primeiro dever do Estado” na oferta escolar (Art. 129).

As reformas concebidas entre 1942 e 1946 passariam à história como as Leis Orgânicas do Ensino, embora ultrapassem no tempo a obra do Estado Novo e a gestão de Gustavo Capanema como Ministro da Educação. São onze decretos-leis que estabelecem orientações para o ensino industrial, o ensino secundário, o ensino comercial, o ensino primário, o ensino normal e o ensino agrícola. Embora separadas no tempo, as iniciativas guardam entre si uma unidade. Como fruto de um contexto autoritário, os textos buscam responder a uma série de demandas de organização do sistema e são efetivadas mediante a vontade do Executivo de promover as referidas mudanças.



3.3. Democracia Populista

Com o fim da Era Vargas, mudanças políticas trariam nova fase democrática para o Brasil. É nesse contexto que se produz a Constituição de 1946 e, mais tarde, a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – Lei n° 4.024/61). A Constituição de 1946 recupera liberdades e direitos que haviam sido suprimidas em 1937. Para a educação também assinala avanços. Dentre outros assuntos, a nova Carta Magna define a competência da União para legislar sobre “diretrizes e bases da educação nacional” (Art. 5º., XV, d). O debate sobre o tema se inicia pouco depois, mas a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional somente seria promulgada em dezembro de 1961. Sua trajetória é assinalada por conflitos de posições, em especial entre defensores do público e do privado, tendência que se faz exercer sobre sua configuração, resultando a LDB em texto conciliatório e pouco avançado em relação às expectativas que inicialmente despertara.

A Lei nº. 4.024 de 20 de dezembro de 1961, que “fixa as Diretrizes e Bases da Educação Nacional” apresenta dispositivos sobre assuntos diversos, incluindo os fins e o direito à educação; liberdade de ensino; administração e os sistemas do ensino. Os níveis e modalidades do ensino são tratados em capítulos sobre a Educação de Grau Primário, de Grau Médio, de Grau Superior e da Educação de Excepcionais. Outros assuntos contemplados são: a orientação educativa e a inspeção; a assistência social escolar; recursos para a educação; e, disposições gerais e transitórias. Importante dispositivo da lei refere-se ao “ensino primário é obrigatório a partir dos sete anos”. A vitória dos interesses privatistas é visível nas orientações relativas aos recursos para a educação, onde são previstas formas diversas de subvenção ao ensino particular.

Esperada por muitos anos, a primeira lei geral da educação brasileira seria de efêmera duração. As mudanças políticas inauguradas com o regime militar iniciado em março de 1964 trariam novos dispositivos legais, dos quais trataremos no próximo tópico.



3.4. Regime Militar

Dentre as iniciativas instauradas pelo regime inaugurado em 1964 estava uma nova Constituição (1967), a reforma do ensino superior, concretizadas pela chamada Reforma Universitária (1968) e a reforma do ensino primário e médio, através da implantação do ensino de 1º. e 2º. Graus (1971).

A Constituição de 1967 é concebida antes das medidas que instauram o estado de exceção. Por isso mesmo, as características do novo regime nem sempre são visíveis no texto. No caso da educação, os dispositivos não chegam a traduzir uma ruptura com conteúdos de constituições anteriores. Antes, expressam a presença de interesses políticos já manifestos em outras cartas, sobretudo àqueles ligados ao ensino particular. A “liberdade de ensino”, tema chave do conflito entre o público e o privado desde meados dos anos cinqüenta, é visível no texto produzido no regime militar. Outros temas advindos das cartas de 1934, 1937 e 1946 são reeditados, fazendo com que nos dispositivos relativos à educação a Constituição de 1967 esteja mais próxima da LDB de 1961, do que da legislação aprovada em pleno vigor do estado de exceção.

A Reforma Universitária (Lei n° 5.540/68), antecipada pelo Executivo através de um conjunto de medidas antes mesmo de sua proposição, configura-se em um texto onde são apresentados os fins, as funções, a organização e as modalidades de cursos de ensino superior; orientações sobre corpo docente; corpo discente e outras disposições gerais e transitórias. Dentre as inovações por ela introduzidas vale referir como destaques: a criação da estrutura departamental, a instituição da matrícula por disciplinas e a introdução do princípio da indissociabilidade entre ensino e pesquisa.

A Lei n°. 5.692/71 apresenta algumas inovações significativas em relação à organização prevista pela primeira LDB, dentre elas a substituição dos antigos cursos primário e ginasial pelo ensino de 1º. grau, com 8 anos de duração e obrigatório dos 7 aos 14 anos. O ensino médio passa a chamar-se ensino de 2º. grau, destinando-se à formação integral do adolescente, com três ou quatro anos de duração. Outra inspiração marcante desta lei de reforma é a idéia de profissionalização. Pretendia-se que a qualificação para o trabalho permeasse todo o 2º. grau, dando-lhe sentido de “terminalidade”, de modo a permitir que qualquer jovem com “habilitação profissional” de nível médio estivesse apto a ingressar como técnico no mundo do trabalho. A iniciativa resultou em franca desorganização do sistema anterior e poderia ser enquadrada na categoria das reformas que não deram certo.

3.5. Retorno a Democracia

Na retomada da democracia, a partir de meados da década de oitenta, o país iria conviver com novas expectativas de mudança traduzidas em mais uma Constituição, promulgada em 1988. No campo educacional os marcos significativos seriam a segunda LDB (Lei n° 9.394/96) e a lei que institui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF - Lei n 9.424/96).

A Constituição de 1988 é a mais extensa de todas as cartas magnas em matéria de educação. Em sintonia com o momento de abertura política, o espírito do texto é o de uma “Constituição Cidadã” que propõe a incorporação de sujeitos historicamente excluídos do direito à educação, expressa no princípio da “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”. Outras conquistas asseguradas são: a educação como direito público subjetivo, o princípio da gestão democrática do ensino público e a extensão do dever do Estado no provimento de serviços diversos, tais como: creche e pré-escola às crianças de 0 a 6 anos de idade, oferta de ensino noturno regular e atendimento educacional especializado aos portadores de deficiências. Outros temas importantes da Carta de 1988 são a autonomia universitária; a vinculação de recursos para a educação; a orientação de que o Poder Público concentrasse esforços na eliminação do analfabetismo e na universalização do ensino fundamental. Cabe, finalmente, mencionar a previsão de lei para estabelecer o plano nacional de educação4,

Os anseios de uma segunda LDB materializam-se em uma agenda de discussão que se inicia antes mesmo da promulgação da Constituição de 1988 e prossegue até meados dos anos noventa. A Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, é um texto que incorpora e detalha os princípios, fins e deveres definidos pela Constituição de 1988. Apresenta também dispositivos sobre a organização da educação nacional, aí incluindo as incumbências das diferentes esferas do Poder Público; níveis e modalidades de ensino – Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e Educação Superior, Educação Especial, Educação de Jovens e Adultos e Educação Profissional; Profissionais da Educação; Recursos Financeiros e outras disposições.

A segunda LDB mantém muitas orientações advindas de leis anteriores e traz algumas novidades, sobretudo no campo da ampliação de direitos e deveres relativos à educação estabelecidos pela Constituição de 1988. Define também o “regime de colaboração”, explicitando incumbências na oferta da educação escolar. Dentre suas inovações estão orientações sobre o ensino indígena e a educação a distância.

Outro importante instrumento legal a registrar é a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), instituído pela Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Trata-se de um fundo de natureza contábil com vigência de dez anos, instituído a partir de 1998 em cada unidade da federação. O objetivo de sua criação foi permitir a vinculação de 60% dos recursos de despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) exclusivamente para o ensino fundamental e o pagamento de seus professores, através da sub-vinculação de 15% de quatro importantes tributos advindos da receita proveniente de impostos. A despeito de ter sido pouco discutido e aprovado sem grande alarde, o FUNDEF teve impacto decisivo sobre a configuração do sistema escolar a partir de sua implantação (1998).

Em 2006, foi aprovado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), cuja implementação teve início em 2007 e deverá completar-se em 2014. Os efeitos desses dois últimos instrumentos legais evidenciam que a articulação entre a legislação e as reformas longe está de ser linear. É curioso como uma Lei de Diretrizes e Bases, em torno da qual foram criadas grandes expectativas, possa gerar menor impacto que um fundo contábil, caso do FUNDEF na década passada e do FUNDEB na década presente. Percebe-se, assim, que as mudanças em política educacional resultam de interfaces nem sempre esperadas entre a legislação e as reformas.


  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

As iniciativas aqui anunciadas representam expectativas de mudança materializadas nos dispositivos sobre educação nas Constituições Brasileiras e nas leis de reforma da educação no Império e na República. Muito embora possam traduzir anseios que nem sempre se efetivam, a importância de conhecê-las é inegável. Através das idéias que expressam oferecem uma visão das formas de pensar que circulam e predominam nos diferentes contextos históricos.

O estudo das Constituições Brasileiras permite constatar que estas traduzem interesses de grupos sociais representados no Legislativo que logram êxito em fazer valer seus projetos. A análise das leis de reforma, por outro lado, acrescenta outros aportes à compreensão da política educacional nas diversas circunstâncias históricas.

É oportuno observar que as leis de reforma diferem em função dos contextos que são produzidas. Períodos onde prevalecem formas democráticas de participação tendem a ser marcados por longos debates e textos, onde nem sempre predomina a coerência interna. Nos arranjos políticos de corte autoritário, por sua vez, os governantes parecem sentir-se mais a vontade para impor seus projetos através de reformas que guardam estreita sintonia em relação ao pretendido, carregando as marcas desses contextos.

É certo que não são poucos os que questionam a efetividade das leis. Mas a política educacional alimenta-se de algo mais que suas condições de implementação, por isso, seu estudo requer atenção a outras dimensões. Justifica-se, de tal maneira, a iniciativa de compreender os valores que lhes são subjacentes e o recurso às fontes para melhor compreendê-las.



REFERÊNCIAS

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1 A reforma torna-se conhecida como Januário da Cunha Barbosa, em homenagem a um de seus proponentes. Vale registrar que as reformas concebidas entre o Império e a República, em geral, recebem o nome das autoridades governamentais dirigentes da pasta da educação.

2 Conferir a esse respeito: Basbaum (1986a, 1986b, 1991).

3 Para aprofundar o conteúdo das propostas de reforma da Primeira República no país, conferir: Nagle (1976), Ribeiro (2000) e Freire (1993).

4 O Plano Nacional de Educação (PNE), discutido intensamente depois da aprovação da Constituição de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996, foi votado pelo Congresso Nacional e aprovado com vetos pelo Presidente da República, através da Lei n° 10.172, de 09 de janeiro de 2001.



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