Parecer nº, de 2003



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PARECER Nº         , DE 2003


 
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre a Proposta de Emenda à Constituição nº 74, de 2003 (nº 41, de 2003, na Câmara dos Deputados), que altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências.

 

 RELATOR: Senador: ROMERO JUCÁ



RELATÓRIO

A Proposta de Emenda à Constituição nº 74, de 2003 (nº 41, de 2003, na
Câmara dos Deputados), que altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras
providências, conhecida como Reforma Tributária, tem origem no Poder
Executivo e foi submetida ao Congresso Nacional mediante a Mensagem n°
157/03, acompanhada pela Exposição de Motivos Interministerial (E.M.I.) nº
84/MF/C.Civil, ambas de 30 de abril de 2003.

O texto encaminhado ao Senado Federal, que vem a esta Comissão para análise, compõe-se de sete artigos, assim resumidos:


O art. 1º introduz diversas alterações na Constituição, convindo mencionar


as seguintes:

a) nova exceção à vedação de intervenção da União nos Estados e Distrito


Federal, para reorganizar as finanças públicas (arts. 34, V, c, e 36, V);

b) nova disposição geral a ser observada pela administração pública em


relação às administrações tributárias (art. 37, XXII);

c) nova e relevante competência privativa do Senado Federal, para avaliação


periódica da funcionalidade do Sistema Tributário Nacional e do desempenho
das administrações tributárias (art. 52, XV);

d) ampliação dos titulares do direito de iniciativa de lei complementar que


disciplinar o ICMS (art. 61, § 3º);

e) nova hipótese de cabimento de recurso especial para o Superior Tribunal


de Justiça (art. 105, III, d);

f) inserção de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e


empresas de pequeno porte, como nova especificidade para normas gerais em
matéria de legislação tributária, que cabe à lei complementar estabelecer,
inclusive regime único de arrecadação de impostos e contribuições (art. 146,
III, d, e parágrafo único);

g) previsão da possibilidade de lei complementar estabelecer critérios


especiais de tributação para prevenir desequilíbrios da concorrência (art.
146-A);

h) inserção de desastre ambiental como causa de despesas extraordinárias


passíveis de atendimento mediante empréstimo compulsório (art. 148, I);

i) previsão de as contribuições sociais e de intervenção no domínio


econômico incidirem sobre a importação de produtos estrangeiros e serviços
(art. 149, § 2º, II);

j) definição do fato gerador da contribuição municipal para o custeio do


serviço de iluminação pública (art. 149-A, parágrafo único);

l) possibilidade da instituição de contribuição municipal para custeio do


serviço de limpeza pública (art. 149-B);

m) acréscimo, às limitações do poder de tributar, do princípio da noventena,


sem prejuízo do da anterioridade (art. 150, III, c);

n) admissão da cobrança de pedágio, sem vinculação à utilização de vias


conservadas pelo Poder Público (art. 150, V);

o) ampliação das exceções ao princípio da anterioridade tributária e fixação


de exceções ao novo princípio da noventena (art. 150, § 1º);

p) previsão de associações ou sindicatos solicitarem informações sobre


benefícios fiscais concedidos a pessoas jurídicas (art. 150, § 8º);

q) modificações diversas, abordadas melhor adiante, sobre vários impostos


(II, IEx, IPI e ITR - art. 153, I, II, § 3º, IV, e § 4º; IPVA, ITCD e ICMS -
art. 155, III, § 1º, IV e V, § 2º, II, c, IV, a e b, V, a a c, VI, a a j,
VII, a e b, VIII, IX, a e c, X, a e d, XI, XII, a, b, f a o, XIII, a a e, §
6º, I e II, § 7º, I e II; e ITBI - art. 156, § 2º, III e IV);

r) revisão de critérios para repartição das receitas tributárias


pertencentes aos Municípios (art. 158, II, III e parágrafo único);

s) acréscimo da partilha de receitas da União com os entes federados, em


mais dois por cento da arrecadação do imposto sobre a renda (IR) e do
imposto sobre produtos industrializados (IPI) - serão 49% em vez dos atuais
47% -, os quais serão destinados, nos termos de lei complementar, ao
financiamento de programas de desenvolvimento regional, que o texto da PEC
original denominava fundo nacional de desenvolvimento regional (art. 159, I,
d); e 25% da arrecadação da Cide-combustíveis, distribuídos na forma da lei
para os Estados e o Distrito Federal, devendo os Estados destinar aos
respectivos Municípios 25% daquele montante (art. 159, III e § 3º 4º);

t) acréscimo de exceção ao princípio da vedação de vinculação de receita de


impostos a órgão, fundo ou despesa, a fim de admitir a destinação de
recursos para realização de atividades da administração tributária (art.
167, IV);

u) acréscimo de princípio a ser observado pela ordem econômica, referente à


defesa do meio ambiente, admitido tratamento diferenciado conforme o impacto
ambiental de produtos, serviços e seus processos de elaboração e prestação
(art. 170, VI);

v) modificações sobre contribuições sociais, melhor referidas adiante (art.


195, IV, e §§ 12 a 14);

x) previsão de que a União instituirá, no âmbito da assistência social,


programa de renda mínima, com a possível participação dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, na forma de lei complementar (art. 203, parágrafo
único);

z) possibilidade de os Estados e o Distrito Federal vincularem a fundo


estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita
tributária líquida para o financiamento de programas e projetos culturais.

 


As modificações que a PEC pretende introduzir nas disposições
constitucionais sobre impostos serão resumidas em seguida.
Quanto aos impostos de competência privativa da União:

a) o imposto de importação (II) passa a denominar-se ... de produtos


estrangeiros e de serviços, para possiblitar a incidência sobre estes
últimos (art. 153, I);

b) o imposto de exportação (IE) passa a denominar-se ... de produtos


nacionais ou nacionalizados e de serviços, para possiblitar a incidência
sobre estes últimos (art. 153, II);

c) o imposto sobre produtos industrializados (IPI) terá reduzido seu impacto


sobre a aquisição de bens de capital pelo contribuinte, na forma da lei
(art. 153, IV e § 3º, IV);

d) o imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR) continuará de


competência da União, mas, além de passar a ser progressivo, será
fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei,
desde que tal não implique redução do imposto ou outra forma de renúncia
fiscal (art. 153, VI e § IV, I a III).

Quanto aos impostos de competência privativa dos Estados e do Distrito


Federal, mais adiante se fará referência específica ao imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação
(ICMS), em face da extensão e profundidade das alterações propostas visando
a sua uniformização e simplificação.

Entretanto, na seqüência do acima exposto, mencionam-se desde logo as


modificações atinentes ao imposto sobre propriedade de veículos automotores
(IPVA), que passou a ter, em sua denominação, os qualificativos terrestres,
aéreos e aquáticos, para possibilitar a incidência sobre aeronaves e
embarcações; teria alíquotas mínimas fixadas pelo Senado e poderia ter
alíquotas diferenciadas em função do tipo e utilização (art. 155, III e §
7º).

Quanto ao ICMS, em síntese:


a) (art. 155, § 2º, I, VII, VIII, XI, XII e XIII, a) este imposto continuará


de competência privativa dos Estados e do Distrito Federal, mas a
instituição por lei estadual limitar-se-á a estabelecer a exigência do
imposto (desaparecendo o atual complexo de 27 diferentes legislações
estaduais); continuará regulado por lei complementar nacional, mas também
por regulamentação única, editado por órgão colegiado a ser integrado por
representante de cada Estado e do Distrito Federal, sendo vedada a adoção de
norma autônoma estadual, bem assim, como regra geral e desde logo, vedada a
concessão de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido ou
qualquer outro incentivo ou benefício fiscal ou financeiro que implique sua
redução, exceto para atender ao tratamento diferenciado e favorecido das
microempresas e empresas de pequeno porte, bem como para isentar operações
com gêneros alimentícios de primeira necessidade e com medicamentos de uso
humano, segundo condições e listas definidas em lei complementar;

b) (art. 155, § 2º, XII) caberá à lei complementar, dentre o mais,  definir


fatos geradores, contribuintes e bases de cálculo do imposto; dispor sobre
as competências e o funcionamento do órgão colegiado dos Estados e do
Distrito Federal; disciplinar o processo administrativo-fiscal; dispor sobre
regimes especiais ou simplificados de tributação; prever sanções, inclusive
retenção dos recursos oriundos das transferências constitucionais,
aplicáveis aos Estados e ao Distrito Federal, ou a seus agentes, por
descumprimento da legislação do imposto, especialmente quanto à vedação de
isenção, incentivo ou benefício; dispor sobre o processo administrativo de
apuração das referidas infrações, bem como definir o órgão que deverá
processar e efetuar o julgamento administrativo; prever a obrigatoriedade da
prestação, por meio eletrônico, de informações relativas a cada operação e
prestação, destinadas a sistema integrado e disponível às administrações
tributárias;

c) (art. 155, § 2º, XIII) caberá ao órgão colegiado dos Estados e do


Distrito Federal, observado o mínimo de quatro quintos de seus membros:
editar a regulamentação única do imposto; autorizar a transação e a
concessão de anistia, remissão e moratória, condicionada a lei específica
que regule exclusivamente a matéria; estabelecer critérios para concessão de
parcelamento de débitos fiscais; fixar as formas e prazos de recolhimento do
imposto; estabelecer critérios e procedimentos de controle e fiscalização
quanto à entrega da parcela devida ao Estado de localização do destinatário,
relativamente a operações e prestações interestaduais;

d) (art. 155, § 2º, IV) o Senado será competente para, mediante resolução,


estabelecer as alíquotas, não superiores a 25%, aplicáveis às operações e
prestações; e também as alíquotas de referência, relativas às operações e
prestações interestaduais, para efeito específico de determinação da parcela
do imposto devida ao Estado de origem; o direito de iniciativa, ora do
Presidente da República ou de um terço dos Senadores, será estendido a um
terço dos Governadores, e o quorum de aprovação da resolução passará de
maioria absoluta para três quintos dos membros do Senado;

e) (art. 155, § 2º, V) o imposto terá alíquotas uniformes em todo o


território nacional, por mercadoria, bem ou serviço, em número máximo de
cinco (abolidas as cerca de quarenta atuais), observado o seguinte: o órgão
colegiado dos Estados e do Distrito Federal definirá a quais mercadorias,
bens e serviços serão aplicadas essas alíquotas; a menor alíquota será
aplicada aos gêneros alimentícios de primeira necessidade e aos medicamentos
de uso humano, segundo condições e listas definidos em lei complementar, e a
mercadorias, bens e serviços definidos pelo referido órgão colegiado; à
exceção dessa menor alíquota, as demais não poderão ser inferiores à maior
alíquota de referência estabelecida para operações e prestações
interestaduais;

f) (art. 155, § 2º, VI) relativamente a operações e prestações


interestaduais, será observado o seguinte: o imposto será calculado pela
aplicação da alíquota da mercadoria, bem ou serviço sobre a respectiva base
de cálculo; a parcela devida ao Estado de origem será obtida pela aplicação
da alíquota de referência sobre a base de cálculo, que para esse efeito não
compreenderá o montante do IPI, quando a operação ou prestação configure
fato gerador dos dois impostos; a parcela devida ao Estado de localização do
destinatário - que lei complementar definirá como será atribuída ao referido
Estado - será a diferença entre os montantes obtidos confome acima referido,
e não poderá ser objeto de compensação, pelo remetente, com o montante
cobrado nas operações e prestações anteriores; quando aplicada a menor
alíquota (gêneros alimentícios de primeira necessidade, medicamentos de uso
humano etc.), o imposto caberá integralmente ao Estado de origem; lei
complementar poderá prever outras hipóteses em que o imposto poderá ser
cobrado no Estado de origem; somente será considerada interestadual a
operação em que houver efetiva saída de mercadoria ou bem do Estado de
origem para o Estado de destino; a prestação do serviço de transporte aéreo,
terrestre, aquático etc. só será considerada interestadual se vinculada a
mercadorias, bens, valores, semoventes e pessoas, cuja contratação preveja
como destino físico unidade da Federação diferente daquela onde se iniciou a
prestação; nas operações com gás natural e seus derivados, o imposto será
devido na forma indicada nas três primeiras frases deste tópico;

g) (art. 155, § 2º, IX e X) o imposto incidirá sobre a entrada de bem ou


mercadoria importados do exterior, a qualquer título, por pessoa física ou
jurídica, cabendo o imposto ao Estado de destino; incidirá também sobre as
transferências interestaduais de mercadorias e bens entre estabelecimentos
do mesmo titular; mas não incidiria sobre operações que destinem mercadorias
para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior,
assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado
nas operações e prestações anteriores (constitucionaliza-se a desoneração
das exportações, assegurando-se o aproveitamento ou manutenção dos créditos
relativos aos insumos dos produtos exportados, matéria que vem sendo
regulada por lei complementar - a chamada Lei Kandir -, e que dispõe sobre o
conseqüente ressarcimento da União aos Estados exportadores);

h) (art. 155, § 6º) a incidência do ICMS sobre energia elétrica e petróleo e


seus derivados ocorre em todas as etapas da circulação, mas em relação à
energia elétrica ocorre também nas etapas de produção, transmissão,
distribuição, conexão e conversão, até a sua destinação final.

 

Finalmente, de competência privativa dos Municípios (art. 156, II e § 2º,


III e IV), o imposto sobre transmissão de bens imóveis (ITBI) - ou melhor,
transmissão inter vivos, a qualquer título, de bens imóveis, direitos reais
sobre imóveis e cessão de direitos a sua aquisição - poderá ser progressivo
em razão do valor do imóvel e poderá ter alíquotas diferenciadas de acordo
com a localização e o uso do imóvel.

 

No que tange às contribuições sociais (art. 195, IV, e §§ 12 a 14), o texto


vindo da Câmara dos Deputados propõe a inclusão de novo inciso IV ao art.
195, admitindo que a seguridade social possa ser financida mediante recursos
provenientes, também, de contribuição do importador de bens ou serviços do
exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. Em três novos parágrafos, prevê
ainda que:

a) a lei definirá os setores de atividade econômica para os quais serão


não-cumulativas as contribuições do empregador ou empresa incidentes sobre a
receita ou faturamento (PIS/Pasep e Cofins), bem como a nova contribuição do
importador de bens ou serviços do exterior (§ 12);

b) o disposto no parágrafo anterior aplica-se, inclusive, na hipótese de


substituição gradual, total ou parcial, da contribuição do empregador
incidente sobre a folha de salários, pela incidente sobre a receita ou
faturamento (§ 13);

c) a alíquota da contribuição social sobre o lucro (CSLL) das instituições


financeiras não poderia ser inferior à maior das alíquotas estabelecidas
para as demais empresas (§ 14).

 

O art. 2º da PEC altera a redação dos seguintes dispositivos do Ato das


Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):

a) art. 76 e § 1º (Desvinculação de Receitas da União - DRU) - desvincula,


no período de 2003 a 2007 (em vez de 2000 a 2003), a destinação de vinte por
cento da arrecadação tributária da União, já agora incluídas as
contribuições de intervenção no domínio econômico (Cide);

b) art. 82, §§ 1º e 3º (Fundos de Combate à Pobreza) - remete à lei


complementar que disporá sobre o ICMS a definição dos produtos e serviços
supérfluos, bem como suas condições, sobre os quais poderá incidir o
adicional de até dois pontos percentuais na alíquota daquele imposto, para o
financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital; e convalida, para vigência
até o ano de 2010, data em que deverá ser extinto o Fundo de Combate e
Erradicação da Pobreza (FCEP) instituído no âmbito do Poder Executivo
Federal, os adicionais criados pelos Estados e pelo Distrito Federal até a
data da promulgação da Emenda, no que estiverem em desacordo com as normas
vigentes;

c) art. 83 - restringe à lei federal a definição dos produtos e serviços


supérfluos sobre os quais poderão incidir, respectivamente, o adicional de
cinco pontos percentuais na alíquota do IPI, como parcela destinada a compor
o FCEP, e o adicional de até meio ponto percentual na alíquota do ISS para
financiamento dos Fundos Municipais.

 

O art. 3º da PEC acrescenta ao ADCT novas disposições (arts. 90, I, a a g,


II, III, IV, V, a a c, VI, VII, e §§ 1º a 5º; 91 e §§ 1º e 2º; 92 e
parágrafo único; 93 e §§ 1º a 6º; e 94 a 99), a fim de regular a transição
para a eficácia plena dos dispositivos constitucionais a serem alterados
pela Emenda proposta.

Cabe destacar, quanto ao alcance do novo art. 90 do ADCT:


a) manutenção dos incentivos e benefícios fiscais e financeiros, vinculados


ao ICMS, concedidos até 30 de setembro de 2003, observadas as regras de
transição correspondentes, vedado contemplar novos beneficiários a partir da
promulgação da Emenda (art. 90, I e § 1º);

b) previsão de adoção gradual das alíquotas de referência do ICMS até que se


estabeleça a única de quatro por cento, ao término de onze anos (art. 90, II
e § 3º); enquanto não se estabelecer essa alíquota única, o imposto, nas
operações com energia elétrica e petróleo e seus derivados caberá
integralmente ao Estado de localização do destinatário, mas, findo esse
período, caberá ao Senado definir as alíquotas desses produtos, observado o
limite de quatro por cento (art. 90, §§ 4º e 5º);

c) vedação da concessão ou prorrogação dos incentivos e benefícios fiscais e


financeiros, vinculados ao ICMS, salvo as exceções indicadas,
considerando-se extintos, na data da promulgação da Emenda, quaisquer outros
concedidos a partir de 30 de setembro de 2003 (art. 90, III);

d) previsão de que a lei complementar sobre ICMS disporá sobre o regime de


transição, podendo criar fundos e mecanismos necessários à sua consecução,
sobre a vigência dos incentivos e benefícios e sobre a aplicabilidade das
regras em vigor à época das respectivas concessões (art. 90, IV);

e) previsão de que lei complementar poderá permitir a manutenção das


exigências previstas na legislação estadual, estabelecidas como condição à
aplicação do diferimento do lançamento e pagamento do ICMS (art. 90, VII);

f) permissão para que os Estados e o Distrito Federal, pelo prazo de até


três anos a contar da publicação da Emenda, possam destinar até cinco
décimos por cento da receita líquida do ICMS à manutenção de incentivos e
benefícios concedidos a programas e projetos culturais e programas de
inclusão social, respeitado o limite de cinco por cento do imposto a
recolher pelo contribuinte (art. 90, § 2º).

Também vale destacar:


a) o art. 91 do ADCT prorroga, de 31 de dezembro de 2004 para 31 de dezembro


de 2007, o prazo de vigência da Contribuição Provisória sobre Movimentação
Financeira (CPMF), mantida a alíquota de trinta e oito centésimos por cento;

b) o art. 92 do ADCT mantém aplicáveis, até ser editada lei complementar


prevista na PEC, os critérios de distribuição, ora previstos no parágrafo
único do art. 158 da Constituição para cálculo das parcelas de receita sobre
25% do ICMS pertencentes aos Municípios; e estabelece que a transição
ocorrerá no prazo mínimo (sic) de seis anos, de sorte a que nenhum município
sofra perdas em relação ao valor das receitas anteriores;

c) o art. 93 do ADCT dispõe sobre o chamado Fundo de Compensação pela


Desoneração das Exportações, a ser regulado em lei complementar, cujo
projeto deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional no prazo de noventa
dias a contar da promulgação da Emenda; nesse ínterim, permanece vigente o
sistema de entrega de recursos previsto na denominada Lei Kandir;

d) o art. 94 do ADCT excepciona do futuro princípio da noventena o ICMS, nos


dois primeiros anos de vigência da lei complementar que o vier a
disciplinar;

e) o art. 95 do ADCT acrescenta dez anos ao prazo fixado no art. 40, que


mantém a Zona Franca de Manaus pelo período de 25 anos a partir da
promulgação da Constituição;

f) o art. 96 do ADCT estabelece que a previsão de entrega, pela União aos


Estados e Distrito Federal, de 25% da arrecadação da Cide-Combustíveis,
destinados ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes,
só entra em vigor após a edição da lei que vier a dispor sobre os critérios
de distribuição;

g) o art. 97 do ADCT convalida - até que exigida a nova contribuição


prevista no art. 149-B da CF - as taxas municipais que tenham por fato
gerador a utilização efetiva ou potencial dos serviços de limpeza pública;

h) o art. 98 do ADCT determina que o Poder Executivo da União, no prazo de


sessenta dias contados da promulgação da Emenda, encaminhará ao Congresso
Nacional projeto de lei sob regime de urgência, que disciplinará os
benefícios fiscais para capacitação do setor de tecnologia da informação, a
vigorarem até 2019 nas condições vigentes na data da referida promulgação;

i) o art. 99 do ADCT estabelece que cessarão, a partir da entrada em vigor


do regime previsto nas nova alínea d do art. 146, III, da CF, os regimes
especiais de tributação das microempresas e empresas de pequeno porte
próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

 

O art. 4º da PEC é norma de direito intertemporal, que posterga a eficácia


de disposições constitucionais modificadas (art. 155, § 2º, II, IV a VIII,
X, XI e XII) para data a ser definida em lei complementar nacional, que
disporá sobre o ICMS, nos termos da Emenda proposta.

 

O art. 5º da PEC é, também, norma de direito intertemporal, que posterga a


eficácia de disposições constitucionais modificadas (art. 155, X, a -
desoneração das exportações no âmbito do ICMS) para a data da edição da lei
complementar prevista no novo art. 93 do ADCT (entrega pela União aos
Estados e ao Distrito Federal de montante para ressarcimento, inclusive, de
eventuais reduções da arrecadação).

 

O art. 6º dispõe que, ressalvados os arts. 4º e 5º, a Emenda proposta


entrará em vigor a 1º de janeiro do ano subseqüente ao de sua promulgação.

 

E o art. 7º revoga, expressamente, disposições da Constituição incompatíveis


com as novas alterações constitucionais, quer em caráter definitivo (inciso
I), quer sob condição da eficácia de normas intertemporais (inciso II).

 

É oportuno recordar a concepção e os objetivos da Reforma Tributária, tal


como proposta pelo Poder Executivo.

Segundo a mencionada Exposição de Motivos Interministerial, que acompanha a


Mensagem nº 157/03, resulta claro dos debates nacionais, sob o ponto de
vista político, econômico ou social, que o Brasil necessita dessa reforma
estrutural do Sistema Tributário Nacional para elevação de sua eficácia
econômica e estímulo da produção, do investimento produtivo e da geração de
emprego e renda.

A atual proposta de reorganização do Sistema Tributário Nacional procura


concretizar o produto desses debates, sobretudo a partir de acordo sobre o
tema, obtido no Congresso Nacional, ao final do ano de 1999, e, por último,
com a participação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, além
do papel fundamental de todos os Governadores de Estado, que atuaram
construtivamente na concepção desta Reforma Tributária, e da relevante
participação das representações dos Municípios, que tanto contribuíram para
o aperfeiçoamento dessa concepção.

O sistema tributário vigente sedimentou um nível de disponibilidade de


receita para os entes federativos, que torna inconveniente realizar reforma
capaz de reduzir a arrecadação esperada, sob risco de grandes transtornos na
prestação dos serviços públicos.

A superação do desafio de mudar o modelo, sem causar reduções nas receitas


disponíveis nem elevar a carga tributária total do País, passa
necessariamente pelo aumento da eficiência geral do sistema. Ou seja,
arrecadar o mesmo, mas de forma mais justa, distribuída e eficiente, não
causando impacto na disponibilidade dos entes federativos.

A maior eficiência será alcançada pela simplificação do sistema impositivo,


o que implica reduzir os custos, quer do cumprimento das obrigações pelos
contribuintes, quer do controle fiscal pelas administrações tributárias.

O novo modelo contemplará a ampliação do universo de contribuintes, de forma


a aumentar a distribuição do ônus tributário, com ênfase para a redução da
evasão tributária e da informalidade, podendo-se vislumbrar, até,
redimensionamento das cargas tributárias individuais.

As mudanças no sistema de benefícios tributários também deverão contribuir


para a ampliação da base impositiva e para o aumento do número de
contribuintes, avançando-se para a obtenção do equilíbrio concorrencial.

Reduzir a sonegação significa reduzir um dos mais injustos ônus sociais,


cuja prática induz à competição desleal, traz vantagens econômicas para os
sonegadores e reduz a competitividade dos bons contribuintes.

A minoração da regressividade do sistema tributário deverá resultar da


ampliação e do aprimoramento da tributação direta, sobretudo pela
progressividade que lhe está sendo conferida. No caso dos tributos
indiretos, esse processo dar-se-á pelos mecanismos de seletividade, com
redução do ônus para as populações de baixa renda, mediante diminuição da
carga tributária sobre bens de consumo popular, especialmente gêneros
alimentícios de primeira necessidade.

Quanto à seguridade social, a contribuição sobre a folha de salários


afigura-se como encargo que não estimula o emprego formal. Portanto,
impõe-se mudar a lógica de seu financiamento para estimular a formalização
das relações de trabalho e incentivar os setores que empregam mais
trabalhadores, propiciando-lhes mais competitividade.

 

Na Câmara dos Deputados, a proposta, denominada PEC nº 41, de 2003, foi


apreciada e discutida, preliminarmente, pela Comissão de Constituição e
Justiça e Redação, que opinou pela admissibilidade, com quatro emendas
saneadoras, por voto da maioria de seus membros, em sessão de 29 de maio de
2003. Depois, pela Comissão Especial, constituída em 3 de junho de 2003 e
instalada no dia seguinte, tendo por Presidente o Deputado Mussa Demes
(PFL-PI) e por Relator o Deputado Virgílio Guimarães (PT-MG). Nesta última
Comissão, apensaram-se à proposição principal a PEC nº 464, de 2001, e a PEC
nº 13, de 2003, e foram-lhe apresentadas 466 emendas.

Trazem-se à colação, em seguida, alguns trechos mais significativos do


notável relatório do eminente Deputado Virgílio Guimarães, datado de 18 de
agosto de 2003, que concluiu com voto pela aprovação da PEC nº 41-A, de
2003, na forma de Substitutivo. Essa transcrição, além de homenagear o
ilustre parlamentar, visa a poupar mais delongas em considerações que,
mutatis mutandis, coincidam com análogo entendimento sobre o tema:

............................................................................


.............................................

A PEC 41 preconiza modificações, sejam alterações, supressões ou adições,


enfeixando mais de sessenta dispositivos constitucionais, dentre os quais
pouco mais de cinqüenta no corpo permanente e pouco mais de uma dezena no
apêndice transitório, gravitando em torno de oito artigos do texto básico da
Constituição e mais seis artigos do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, estando bem mais da metade dessas modificações direcionadas
para a temática predominante da reforma do ICMS.

Tal elenco normativo, além de tratar de princípios genéricos, de repartição


de receitas e de algumas matérias extratributárias, afeta diretamente dez
tributos, dentre os quais sete federais (dois impostos e cinco contribuições
sociais), dois impostos estaduais e um imposto municipal.

A eficácia temporal das medidas propostas está engatilhada para o início do


exercício financeiro seguinte ao da promulgação, havendo implícita premência
no que se refere à continuidade do mecanismo da DRU (desvinculação das
receitas da União) e da arrecadação atual da CPMF. (...)

............................................................................


..............................................

A PEC nº 41, de 2003, está alicerçada sobre alguns pilares básicos que


exprimem escolhas fundamentais.

Admite-se que o contexto econômico conjuntural não é favorável a uma


reformulação ampla e ambiciosa do sistema tributário e é francamente
incompatível com reivindicações de uma reforma fiscal que implique, seja
redução da carga fiscal, seja incremento da partilha de recursos da União
com os entes federados subnacionais.

A reforma considerada viável no momento presente há de ser modesta, enxuta,


neutra no que se refere aos quinhões de receitas apropriados pelos entes
federados, focada na simplificação, uniformização e harmonização do ICMS, na
desoneração das exportações, do investimento e da folha de salários, na
atenuação de efeitos cumulativos perversos, na redução do ônus tributário
sobre bens essenciais, na ampliação moderada da progressividade do sistema.

Sou inteiramente partidário dessas escolhas fundamentais que me parecem


meritórias e plenamente adequadas aos desafios do momento presente. (...)

A isso ousei acrescentar três ou quatro construções mais ousadas, que


representam a minha marca pessoal nesta reforma, que me parecem avanços, mas
não são essenciais, e que submeterei, apenas para colaborar, sem nenhum
interesse pessoal, sem vaidade, ao livre escrutínio dos membros desta
Comissão, conforme passo a justificar na seqüência. Adianto, portanto, que
sou favorável ao mérito da PEC nº 41, de 2003, na forma do substitutivo.

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Esta reforma tributária se notabiliza por ser modesta, enxuta, cautelosa,


concisa, minimalista. Isso é o que convém às circunstâncias presentes. Quero
ressaltar que isso não destoa do paradigma das reformas tributárias
contemporâneas, que se observa no âmbito dos países mais desenvolvidos do
mundo, os países membros da OCDE, e que se constatam nos mais recentes
relatórios publicados por essa conspícua entidade multilateral.

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No momento, para isso, é viável, é necessário e suficiente, aprovar uma


reforma tributária nos moldes da PEC 41, enriquecida com os aperfeiçoamentos
que estão ao nosso alcance. Urge fazer já duas coisas. Em primeiro lugar, o
que é emergencial para evitar a paralisia financeira da União, a prorrogação
da DRU e da CPMF. Em segundo lugar, acoplado a isso, aquilo que é possível
fazer para já, ainda que de alcance modesto, porque já agregou suficiente
amadurecimento e consensualidade.

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É evidente que o momento atual, de crise econômica recessiva, não é


compatível com a discussão exaustiva de uma reformulação tributária global e
profunda. As premências financeiras de todos os entes federados, e também
dos contribuintes em geral, são más conselheiras. São armadilhas que
conduzem a um equacionamento ruinoso, de uma reforma fiscal, e de uma
repactuação federativa, inteiramente inoportunas, que redundariam em
indesejável aumento da carga tributária.

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A tributação brasileira é multiforme, iníqua, irracional, mal distribuída,


regressiva, cara, burocrática, paquidérmica, sobrecarrega o trabalhador
formal, alucina o contribuinte cumpridor de seus deveres, aterroriza o
contribuinte inadimplente, induz a sonegação, desestimula o
empreendedorismo, prejudica a competitividade, compromete a empregabilidade,
reforça as desigualdades pessoais e regionais, inibe o crescimento.

Os diagnósticos e a vontade de mudar são mais ou menos unânimes, mas o


desacordo reina quanto aos métodos de mudança, quanto às prioridades, as
estratégias, os objetivos da mudança. Para escapar da paralisia é preciso
eleger prioridades e traçar diretrizes.

Nossa visão política é de que, por um lado, como fermentos de crescimento,


uma harmonização uniformizadora e simplificadora do ICMS está madura e é
viável, ao lado de um impulso no sentido de atenuar a cumulatividade das
contribuições e de equalizar seu ônus entre produtos nacionais e importados,
bem como um compromisso de perseguir uma desoneração crescente do
investimento produtivo.

Por outro lado, como indutor tributário social, uma inflexão do sistema


tributário brasileiro, no rumo de uma maior progressividade, especialmente
nos tributos patrimoniais, impõe-se como imperativo inadiável, associado a
nossos ideais redistributivos, mas dentro de limites prudentes e compatíveis
com os padrões mundiais das economias de mercado.

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O impulso social que estamos propondo, modesto e viável, abrange, além dos


programas de renda mínima, financiados solidariamente por todas as esferas
do governo, a sinalização constitucional para a progressividade mais
acentuada de nosso sistema tributário, especialmente no âmbito dos tributos
patrimoniais, bem como num certo grau de federalizaçõ legislativa do imposto
territorial rural - ITR, e do imposto sobre heranças e doações - ITCD, assim
harmonizando a conveniência da uniformidade nacional desses tributos com o
imperativo da competência tributária descentralizada, respeitado o princípio
federativo.

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Investimos mais ainda na ampliação da proteção aos contribuintes, com o


princípio da noventena como parâmetro adicional da anterioridade tributária,
válido inclusive para o IPI, enriquecendo o atendimento ao princípio da
não-surpresa do contribuinte.

Investimos também, ainda como aspecto da proteção aos contribuintes, seja na


transparência fiscal, seja no reforço constitucional às garantias e
prerrogativas da administração tributária, que implica satisfação ao bom
contribuinte e perseguição mais eficaz ao evasor e ao sonegador.

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Também em benefício da governabilidade, voltada ao atendimento das


necessidades urgentes do cidadão, proponho incluir, entre as hipóteses de
empréstimo compulsório por motivo de guerra e calamidade, a nova hipótese de
desastre ambiental, ressalvando-as dos obstáculos da anterioridade e da
noventena.

Estou propondo também, em atendimento a sugestões qualificadas, e ressalto


que isso representa uma dimensão adicional da proteção ao contribuinte,
aperfeiçoamentos substanciais no que se refere à transparência fiscal e ao
incremento do controle social sobre a política e administração tributárias.

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Para suprir essa lacuna estou propondo, no art. 150, § 8º, da CF, a livre


disponibilidade de informações concernentes à utilização de benefícios
concedidos a pessoas jurídicas. Ademais, seguindo inspiração em instituições
bem sucedidas em países desenvolvidos, como, por exemplo, o Conseil des
Impôts, órgão da Cour de Comptes, na França, estou propondo no art. 52, XV,
da CF, uma competência nova para o Senado Federal, onde gostaria de ver
instituída uma comissão ou órgão parecido com um Conselho Tributário
Nacional, que, entre outras ocupações, poderia cuidar do acompanhamento da
evolução da carga tributária, condenando seus exageros, recomendando o
atendimento a critérios de moderação e de distribuição eqüitativa.

Tal órgão estaria incumbido de avaliar, periodicamente, a funcionalidade do


sistema tributário nacional, e de cada um de seus principais componentes em
particular, bem como o desempenho das administrações tributárias, não do
ponto de vista burocrático do uso correto dos dinheiros públicos, que o
Tribunal de Contas ou a Comissão de Fiscalização Financeira já examinam,
mas, muito mais amplamente, do ponto de vista da análise qualitativa da
atuação delas como agentes do interesse público no aperfeiçoamento do
sistema tributário nacional, na melhoria do atendimento, no barateamento de
custos, no tratamento isonômico de pessoas, setores e situações, enfim, na
eficácia da aplicação dos regimes contributivos.

O mesmo órgão poderia, se assim o legislador complementar o desejasse,


ocupar-se de processar administrativamente, e impor sanções dissuasivas, aos
Estados que se desviassem do cumprimento regular das obrigações impostas
pela nova normatização unificada do ICMS.

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No campo do ICMS, em que se encontra o aporte mais substancial e ambicioso


da PEC 41, mesmo porque resultante, em larga medida, de consensos
construídos entre Secretários das Fazendas dos Estados, empenhei-me em
melhorar, sobretudo, a estrutura redacional, com vistas à maior clareza, bem
como aperfeiçoamentos pontuais, suprindo lacunas e completando a arquitetura
de conjunto, procurando acolher e compatibilizar ricas colaborações de altos
técnicos fazendários de Estados representativos de todas as Regiões do
Brasil.

Estou propondo, acolhendo sugestões, no art. 61, § 3º, da CF, a


possibilidade adicional de iniciativa, no caso da lei complementar do ICMS,
para um terço dos Governadores ou mais da metade das Assembléias
Legislativas das unidades da Federação (...).

Creio que a resultante é bastante auspiciosa, prometendo o melhor arcabouço


de imposição estadual que jamais tivemos. O sistema fica notavelmente mais
simples, uniforme, harmonioso, provavelmente mais eficiente, menos custoso,
mais favorável à competitividade e ao empreendedorismo.

A competitividade fica reforçada, ainda, pela desoneração total das


exportações, e mais, pela previsão de desoneração parcial dos bens de
capital no âmbito do IPI, na forma da lei, que estou acrescentando no art.
153, § 3º, IV, da CF, bem assim da atenuação da cumulatividade das
contribuições e do alívio dos encargos sobre a folha de salários.

O pequeno e microempreendedorismo, por sua vez, com a grande potencialidade


geradora de empregos que o caracteriza, ganha uma concretização importante
na previsão, que estou propondo em atenção a reivindicações muito numerosas
e insistentes, de tratamento diferenciado e favorecido, no campo tributário,
por lei complementar, sediada no mais alto nível das disposições
constitucionais tributárias, onde se encontram os princípios gerais do
sistema tributário nacional, no art. 146, III, d.

Relativamente à questão origem-destino, do ponto de vista do


reequilibramento dos Estados consumidores e produtores, dos Estados menos ou
mais desenvolvidos, no que se refere à repartição dos recursos arrecadados
no âmbito do ICMS, proponho a adoção de transição gradual para a aplicação
do princípio de destino, mediante o declínio sucessivo das alíquotas
interestaduais, alcançando, num prazo aproximado de dez anos, o nível de
quatro por cento.

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Idêntico gradualismo deve informr o fundo de compensação das perdas na


exportação, cuja estrutura estou propondo, no art. 93 do ADCT, dentro dos
moldes que foram objeto de consenso entre os Governadores e o Presidente
Lula, mas que, logicamente, deveria declinar em simetria com a adoção
gradual do princípio do destino.

A sabedoria desse princípio do quase-destino que estamos preconizando, com


cobrança na origem, mantida apropriação equivalente a quatro pontos
percentuais para o Estado de origem, reside no interesse que esse mecanismo
alimentaria, no Estado de origem, em patrocinar uma fiscalização e
administração eficaz do imposto, sem a qual toda a arquitetura do ICMS
desabaria, como haveria o risco de ocorrer se fosse adotado o princípio
absoluto do destino, representado pela alíquota interestadual igual a zero.

A meta do destino puro, reivindicada em algumas emendas, representa, na


verdade, uma visão equivocada da mecânica do imposto sobre o valor agregado,
pois, no resto do mundo, e na União Européia em particular, tal princípio
aplica-se, a rigor, entre países, mas não entre segmentos territoriais de
uma mesma Nação.

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Por outro lado, acho compreensível que a chamada "guerra fiscal", mediante


concessão exacerbada de incentivos ao investimento, faça as vezes de uma
política de desenvolvimento regional ausente. Nessas condições, parece
justificável a rebeldia, por parte dos Estados menos desenvolvidos, contra o
término abrupto da liberdade de concessão de incentivos fiscais.

Sou favorável, aqui também, ao gradualismo. Estou adotando, no que se refere


aos benefícios fiscais, no âmbito do ICMS, mecanismo prudente de transição
gradual, simétrico ao que estou adotando para a implantação do princípio do
destino, no art. 90 do ADCT, preservando-se, assim, as situações
constituídas, e aparelhando as perdas supostas, relativamente aos benefícios
que se vão extinguindo, com os ganhos previsíveis propiciados pelo declínio
gradual das alíquotas interestaduais.

Faço apelo, outra vez, ao gradualismo, que concebo como um princípio salutar


de reforma tributária respeitadora do cidadão, na alteração dos critérios de
distribuição da parte do ICMS que cabe aos Municípios. A esse respeito,
considero justas as preocupações dos representantes das grandes cidades, mas
entendo exageradas as emendas que simplesmente reclamam o retorno ao
critério vigente. É possível melhorar tal critério, com prudência, mediante
lei complementar, e implantando-se gradualmente, com o excedente trazido
pelo crescimento da economia, sem que nenhum Município sofra perdas, como
estou sugerindo no art. 92 do ADCT.

Relativamente ao impulo suplementar ao desenvolvimento regional,


materializado na criação do novo fundo - FNDR, a ser alimentado com a
partilha adicional, dos recursos da União, do IPI + IR, na proporção de dois
por cento, cuidamos de corrigir a fisionomia ambígua e difusa, do texto
original da PEC, delimitando expressamente, como beneficiárias, no art. 159,
I, d, as Regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Estado do Espírito Santo,
para investimentos em infra-estrutura, assim prevenindo eventual
desvirtuamento.

No que tange ao tratamento das contribuições sociais, ainda que pudesse


parecer mais racional reformular, como adicional da COFINS, a nova
contribuição substitutiva de parte ou do todo da contribuição social sobre a
folha de salários, estou convecido de que a distinção entre ambas, conforme
o texto original da PEC 41, justifica-se do ponto de vista de prevenir a
contaminação da COFINS por eventuais questionamentos judiciais relativos à
contribuição substitutiva, que vejo, sem dúvida, como meritória, no sentido
de desonerar a folha e assim estimular a formalização das relações de
trabalho, e, isso, com efeito cumulativo atenuado.

Ainda no capítulo das contribuições sociais, sou partidário de sua


incidência na importação, como estou propondo no art. 149, § 2º, II, e 195,
V, da CF, para atenuar a diferença entre o ônus agregado ao preço dos
produtos nacionais e sua ausência nos produtos importados, assim melhorando
a competitividade do produto nacional em relação aos importados.

Prosseguindo no capítulo das contribuições, a questão da prorrogação da


CPMF, com alíquota de 0,38%, parece suscitar a percepção, consensual e
patriótica, de que, gostemos ou não dela, faz-se imprescindível para
assegurar o equilíbrio financeiro da União, sem o qual ficaria difícil viver
no País e nele cuidar da reforma tributária.

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Por fim, em atenção a fortes reivindicações de Estados, e da classe


artística, proponho, nos arts. 204 e 216, da CF, facultar aos Estados a
vinculação de meio por cento da receita tributária líquida para programas de
apoio à inclusão e promoção social, e outro tanto para programas culturais.

O panorama temático das emendas apresentadas dispersa-se por riquíssimo


cardápio de sugestões que abrangem as mais variadas facetas do sistema
tributário brasileiro e expressam a generosidade, a cultura, a proficiência,
o espírito público, a nobreza dos parlamentares participantes.

A maior freqüência abrange, por certo, o ICMS, e, nesse âmbito, as questões


mais polêmicas, como a da origem ou destino, o tratamento do petróleo e
energia elétrica, a desoneração dos investimentos, a técnica da não
cumulatividade, a compensação de perdas, o ressarcimento ou transferência de
créditos acumulados.

As emendas substitutivas globais são ambiciosas, instigantes e expõem


alternativas de qualidade, como já observei antes, esbarrando apenas, como
esclareci, em restrições de oportunidade.

Mas a maior concentração de emendas converge, infelizmente porque reflete


uma conjuntura desagradável de penúria generalizada dos entes federados,
para demandas de partilha de receitas, extrapolando os limites modestos da
reforma tributária viável no momento presente.

Sopesando todo esse impressionante material, como resultado da apreciação


das emendas quanto ao mérito, pude aproveitar, inteira ou parcialmente, um
número extremamente satisfatório delas, dados os estritos limites que me
impus, de cento e vinte emendas.

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...........................................

 
O Substitutivo do Relator foi aprovado mediante o Parecer da Comissão


Especial, datado de 22 de agosto de 2003, tendo-lhe sido acrescentada
redação nova para o art. 96 do ADCT (acréscimo de dez anos ao prazo de
vigência da Zona Franca de Manaus), consoante complemento de voto oferecido
e aprovado naquela Comissão, em 26/8/2003.

A 3 de setembro de 2003, já em Plenário, durante a discussão em 1º turno, o


Deputado Virgílio Guimarães foi designado relator para proferir parecer pela
Comissão Especial, à Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenário nº
27, que veio a ser aprovada no dia seguinte, ressalvados os Destaques e
outras Emendas Aglutinativas. Em 10/9/2003, foi também aprovada a Emenda
Aglutinativa nº 49, com as alterações feitas em Plenário, restando
prejudicadas diversas Emendas Aglutinativas.

Finalmente, a 24 de setembro de 2003, em 2º turno, foi dada por aprovada a


redação final, vindo a ser, no dia seguinte, remetida ao Senado Federal,
pelo Of. PS-GSE/2069/03, da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados.

Para melhor visualização das modificações preconizadas, segue, no Anexo I a


este parecer, quadro comparativo da proposição, contendo, a partir da
esquerda, 1ª coluna com modificações propostas ao final por esta Comissão,
2ª coluna com o texto aprovado na Câmara e enviado ao Senado, 3ª coluna com
o texto encaminhado originalmente pelo Poder Executivo, e 4ª coluna com o
texto vigente da Constituição ou do ADCT.

Nesta Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), até o dia 16 de


outubro corrente, já foram oferecidas 303 emendas, que se encontram
relacionadas - por ordem numérica, primeiro signatário e breve resumo - no
Anexo II a este parecer.

Para debater a proposição e em virtude de acordo das lideranças, aprovou-se


a realização de audiências públicas por esta Comissão. Nesse ínterim, foram
realizadas quatro, com a participação de diversas autoridades e
especialistas convidados.

Assim, em 9 de outubro corrente, ocorreu a 1ª audiência pública, tendo por


convidado o Senhor Deputado Antônio Palocci, Ministro de Estado da Fazenda.

A 2ª audiência pública ocorreu no dia 10 de outubro corrente., com a


presença dos seguintes convidados: Deputado Federal Armando de Queiroz
Monteiro Neto, Presidente da Confederação Nacional da Indústria (CNI); Dr.
Jorge Gerdau Johannpeter, Coordenador-Geral da Ação Empresarial; Sr. Cláudio
Vaz, Coordenador do Grupo de Reforma Tributária, representante da Federação
das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp); Dr. Cid Heráclito de Queiroz,
Consultor Jurídico, Representante da Confederação Nacional do Comércio
(CNC); Dr. Antônio Ernesto de Salvo, Presidente da Confederação da
Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA); Dr. Paulo Skaf, Presidente da
Associação Brasileira da Indústria Têxtil e de Confecção (Abit); e Sr. João
Carlos Gonçalves, Secretário-Geral, representante da Força Sindical.

A 3ª audiência pública, realizada no dia 13 de outubro corrente., contou com


a presença de diversos Governadores de Estado. E à última, no dia 15 do
corrente, estiveram presentes diversos Prefeitos Municipais e especialistas
convidados.

Registre-se que, no dia 15 de outubro corrente, em Plenário, foi lido o


Ofício nº 2.220/2003, do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados,
encaminhando o Ofício nº 112/2003, do Senhor Deputado Virgílio Guimarães,
que propõs emenda de redação à PEC nº 41/2003-CD (nº 74/2003, no Senado
Federal), anexado ao volume VI, fls. 72/1 a 72/7, na CCJ.

 


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