Políticas de desenvolvimento no espírito santo



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POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESPÍRITO SANTO

Orlando Caliman


- Texto da palestra proferida no IPES, na comemoração dos 25 anos do IJSN, em novembro de 2001 -


  1. INTRODUÇÃO

Na sua história econômica, o Espírito Santo viveu alguns momentos onde se evidenciavam as intenções de seus governantes em construir as condições favoráveis ao crescimento econômico, e mais que isso, ao desenvolvimento econômico. Um dos exemplos marcantes ocorreu no governo de Jerônimo Monteiro, no início do século, ao idealizar um projeto que tinha como base a industrialização do estado. Foi no seu governo que ocorreram investimentos industriais, com a participação direta estatal, no setor têxtil e de açúcar. Na verdade, a frágil estrutura produtiva privada requeria, naquela época, um suporte maior que pudesse garantir um aporte mais significativo de recursos. O certo é que com Jerônimo Monteiro, idealizou-se um projeto para o Espírito Santo e geraram-se instrumentos adequados de intervenção, compatíveis com o momento histórico.


No governo de Jones dos Santos Neves, na década de cinqüenta1, podemos identificar também a idealização de um projeto para o estado, e por conta dele, trabalhou-se principalmente para que fossem geradas as condições indispensáveis para a sua implementação: uma infra-estrutura adequada. Assim, investimento em energia elétrica, rodovias e portos foram considerados fundamentais, bem como também o aparelhamento do estado enquanto ente capaz de planejar e prover o sistema de suporte institucional, fiscal e financeiro.
No mesmo curso jonista e respaldado principalmente em lideranças empresariais, sob a tutela da Federação das Indústrias do Estado do Espírito Santo, um projeto, agora mais consistente é gerado e implementado no período de governo do Dr. Cristiano Dias Lopes, na década de sessenta. Com Cristiano traça-se uma nova trajetória para a economia estadual, bem como são concebidos os principais instrumentos de política de desenvolvimento. Deve-se atentar para o fato de que a economia capixaba passava nessa década por uma das maiores crises em função da queda dos preços do café e da conseqüente erradicação dos cafezais.
É no governo de Cristiano Dias Lopes que são criados os principais instrumentos de política de desenvolvimento, bem como implantado todo um aparato voltado ao fomento e apoio do desenvolvimento. Nascem assim o FUNRES – Fundo de Recuperação do Espírito Santo, o FUNDAP- Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias e incentivos específicos de cunho fiscal de bonificação de ICMS. Do lado institucional foram criados instrumentos de crédito – a CODES – transformada posteriormente em Banco de Desenvolvimento – hoje Bandes. Esses incentivos existem até hoje, bem como o próprio Bandes.
Nesse momento, a preocupação maior estava centrada na identificação de alternativas de desenvolvimento para o estado. O esforço inicial foi orientado no sentido de se fazer um diagnóstico da economia capixaba, nos moldes do que foi feito no estado de Minas Gerais, com trabalho entitulado “Diagnóstico da Economia Mineira”. No caso de Minas Gerais também foram criadas instituições voltadas para o planejamento e fomento do setor industrial e agroindustrial. No caso de Espírito Santo, foram mapeadas as chamadas vocações econômicas, atreladas às características de cada região. Surgiram assim os programas de apoio e fomento á agroindústria, à pecuária e à diversificação agrícola. Tratava-se de projeto fundamentado nas potencialidades locais.
Eu classificaria o período de governo do Dr. Cristiano como um período de inflexão, pelo fato de representar, de certa forma, uma ruptura do modelo de crescimento anterior. Trata-se de um momento de mudança da trajetória, que acaba servindo de base para a inserção da economia capixaba na economia brasileira, na década de setenta, articulada e conduzida, na primeira fase, brilhantemente pelo Dr. Arthur Carlos. Já nessa outra fase, novos atores entram no processo, alguns deles ligados a capitais estatais (da União), outros do exterior. Estamos na era dos chamados Grandes Projetos. Na década de setenta a nossa economia cresceu a uma taxa média anual no entorno de 11%. O governo Élcio promove o reaparelhamento do Estado com uma reforma da estrutura administrativa. A justificativa era dar conta dos impactos provocados pelo forte desenvolvimento industrial e acelerada urbanização. Em resumo, o Espírito Santo se transforma num estado industrial. Logicamente, com suas peculiaridades. Mas, o que parece ficar claro é que um novo fenômeno estaria ocorrendo: o fenômeno da “desautonomia relativa do Estado”. Essa expressão “desautonomia relativa” na verdade foi cunhada pelo Antônio Carlos Medeiros em sua tese de mestrado, que acabou servindo como marco referencial para a compreensão daquele período. A desautonomia ali colocada está relacionada a uma perda relativa do poder de interferir ou influenciar nas decisões que diziam respeito ao desenvolvimento do Espírito Santo.

Portanto, no governo do Dr. Arthur Carlos G. Santos o foco central do governo passa a ser a inserção do Espírito Santo no curso das transformações por que passava a economia brasileira. De um lado havia um esforço de aparelhamento infra-estrutural para qualificar o território capixaba enquanto lócus capaz de receber grandes investimentos de origem externa e estatal. É bom lembrar que no início da década de setenta a economia brasileira esta a pleno vapor, apresentando altas taxas de investimento, especialmente em setores produtores de insumos básicos ou que pudessem aumentar a nossas exportações.


Em resumo, o Governo do Dr. Arthur preparou o Espírito Santo para a sua inserção no Segundo PND- Plano Nacional de Desenvolvimento, sobretudo, no campo das articulações que culminaram com vinda para o Espírito Santo de grandes empreendimentos como a Aracruz Celulose e a CST. A sustentação da estratégia traçada pelo governo do Dr. Arthur estava na percepção de que o desenvolvimento da economia capixaba teria que passar necessariamente por uma articulação e inserção maior com a economia nacional. Até então os elos que ligavam a economia local com a nacional eram tênues e se resumiam ao café e ao minério.
Se no governo de Cristiano o aparato estatal foi preparado e instrumentalizado para reverter internamente uma crise econômica do café, o governo de Élcio Álvares preocupou-se fundamentalmente em modernizar a máquina e promover investimentos que dessem conta dos impactos dos grandes empreendimentos que se instalavam no estado naquele período. Uma nova estrutura administrativa foi construída através da Lei 3043. Foi exatamente dentro do espírito dessa lei que surgiu o que é hoje o IPES, que naquela época teve a denominação de Fundação Jones dos Santos Neves. A forma de atuação da administração estadual foi então pensada a partir dos conceitos de áreas meio e áreas fins, divididas em diversas funções, como as funções de administração propriamente dita, do planejamento. Essa última função, por exemplo, foi montada a luz da estrutura federal, dentro de uma visão sistêmica. Daí a denominação de sistema de planejamento, que tinha na Secretaria de Planejamento o seu núcleo central e as partes do sistema, onde a Fundação Jones do Santos Neves cuidava das questões ligadas ao planejamento urbano, inicialmente e posteriormente também ao planejamento regional.
Podemos afirmar que o Espírito Santo foi um dos poucos estados brasileiros a dispor de uma política industrial e de desenvolvimento e de instrumentos que permitissem a sua implementação. Refiro-me a experiência iniciada com o governo do Dr. Cristiano e que acabou por consolidar mais tarde alguns arranjos produtivos locais importantes, bem como consolidou as atividades portuárias de importação e exportação.
O intento desse artigo não é aprofundar as discussões em torno do planejamento governamental voltado para o desenvolvimento tendo como referência determinadas linhas teóricas ou mesmo modelos de planejamento. O que se buscará é trazer a luz algumas percepções e considerações sobre a trajetória da economia capixaba e avaliar até que ponto os resultados alcançados tem a ver com as políticas adotadas e a utilização dos incentivos fiscais e creditícios.



  1. A TRAJETÓRIA DA ECONOMIA CAPIXABA NO FINAL DO SÉCULO XX

Nos últimos cinqüenta anos a economia capixaba apresentou um desempenho invejável comparado com a economia nacional. De 1953 a 1998 a economia capixaba apresentou um crescimento médio anual de 7,6%, contra 5,3% da economia brasileira. No entanto, é na década de setenta que o diferencial de taxas apresenta-se maior. Enquanto o Espírito Santo cresce a uma taxa média de 11,8%, o Brasil cresce a 8,7%. Mesmo nas décadas de oitenta e noventa mantem-se o diferencial em favor do Espírito Santo, porém menor, e tendo como base também taxas menores de crescimento.


Nas décadas de oitenta e noventa, as taxas de crescimento caem tanto para a economia brasileira, quanto para a capixaba. No entanto, continuamos a manter um ritmo melhor que o da economia nacional. A década de oitenta foi a pior das décadas, tanto para o Espírito Santo quanto para o Brasil – 3,3% contra 2%. Na década de noventa, até 98, continuamos a liderar: 3,8%, contra 2,6%.

As diferenças de taxas de crescimento podem ser mais bem analisadas, no período que vai de 1970 a 1998, quando as taxas são desdobradas por períodos, como aparece na tabela a seguir.





Tabela 1-- PIB BRASIL/ESPÍRITO SANTO 1970-1998

 

Taxa média de variação anual

Período

Brasil

Espírito Santo










70-80

8,7%

11,8%

80-90

2,0%

3,3%

90-98

2,6%

3,8%

70-98

4,4%

6,5%

Fonte: IPEA, IPES, NEP-UFES.




Tomando-se como base de comparação as taxas anuais de variação do PIB do Brasil e do Espírito Santo, no período de 1970 a 1996, observa-se que a linha relativa ao desempenho da economia capixaba apresenta-se, num maior número de anos, acima da linha de variação do PIB nacional, conforme gráfico a seguir.



É interessante ainda observar como se comportam as taxas de variação do PIB estadual por década, a começar pela década de sessenta. O gráfico abaixo descreve a trajetória de cada década. A melhor década é a década de setenta e a pior a de oitenta. A curva relativa à década de oitenta chama a atenção pela sua simetria: ela apresenta duas depressões, uma nos anos de oitenta a oitenta e três e a outra no final da década, ambas coincidindo com a crise nacional. Nessa mesma década, os melhores anos se restringiram aos anos de 84 a 86, quando tivemos principalmente o café com bons preços.


Quais as explicações para essa performance? Bem, na década de sessenta éramos ainda uma economia incipiente. Basta registrar que o forte da nossa economia era a agricultura, e quase exclusivamente dependente do café. Aproximadamente 54% do nosso PIB era gerado nesse setor. A indústria participava com apenas 7%. Tínhamos a maioria da população na área rural. A cidade de Vitória, por exemplo, tinha 83.000 habitantes em 1960 e a Grande Vitória 200.000. Podemos afirmar que mudanças mais profundas começam a ocorrer na segunda metade da década de sessenta, principalmente em razão da adoção de políticas consistentes de incentivos à industrialização. Chega-se assim em 1970 com a indústria respondendo por 17% do PIB. Por outro lado, a agricultura cai drasticamente para 23%. Logicamente que isso tem muito a ver com a crise cafeeira que culminou com a erradicação de áreas plantadas. Todavia, a grande reviravolta estaria para acontecer mesmo na década de setenta; década que coincide com um crescimento explosivo da economia brasileira. É nesse momento que a economia capixaba passa se integrar à lógica de expansão planejada da economia brasileira. Isso se dá através dos chamados grandes projetos, a começar pela expansão da CVRD, com o complexo de tubarão, seguido pela Aracruz, Samarco e CST. Portanto, podemos creditar esse segundo salto á inserção da economia capixaba na lógica da economia brasileira. Nesse aspecto o Espírito Santo deixa de ser economia agrícola provinciana e passa a era industrial, globalizada.




Tabela-2- Espírito Santo: Composição do PIB-1953-1998

ano

Agricultura

Indústria

Com.Serv.

Total

1953

54,7

7,34

37,96

100,00

1970

23,1

17,28

59,61

100,00

1980

11,02

34,44

54,54

100,00

1998

8,82

35,05

56,14

100,00

Fonte:NEP-UFES,IBGE/IPES









Para um desempenho tão significativo será que poderíamos creditá-lo a uma atuação consistente, contínua e focada de uma política de incentivos? Não há dúvida de que os nossos incentivos fiscais, e em especial o FUNRES- Fundo de Recuperação Econômica do Espírito Santo representaram um papel importante na formação e consolidação de alguns arranjos produtivos locais importantes. Refiro-me a investimentos incentivados nos segmentos da agroindústria, mármore e granito, turismo, confecção, metal mecânico e mais recentemente no setor moveleiro. Assim também podemos creditar ao FUNDAP – Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias – os investimentos estratégicos em infra-estrutura de operação – as EADI – Entreposto Aduaneiro de Interior – e também investimentos em atividades produtivas.


Há uma percepção, no entanto, de que tanto a sustentabilidade, quanto à capacidade de aceleração da economia estadual estão assentadas nos grandes complexos nucleados e forjados a partir dos grandes projetos – minero-siderúrgico e madeira e celulose – e todo o aparato infra-estrutural e logístico que os cercam – portos, ferrovias, aeroporto etc. -. Eles é que formam a “massa” de atração e também funcionam como elementos difusores de inovação através de efeitos diretos e indiretos. Não há como dissociar, por exemplo, os avanços no setor madeireiro – silvicultura, produção de artefatos de madeira e indústria moveleira, do complexo silvícola e industrial da Aracruz. O mesmo pode-se afirmar com relação aos setores metal mecânico e de prestação de serviços industriais especializados, com forte ligação com o complexo minero-siderúrgico. Indo um pouco mais além, eu afirmaria que graças a esses complexos nos tornamos menos vulneráveis às crises externas; ou seja, mesmo em períodos de crise – que é o que estamos vivendo hoje – podem ser mantidos os níveis de emprego e renda, pois o horizonte de cálculo destes vai além do curto e médio prazos.



  1. AS CONSEQUÊNCIAS DE UM PROCESSO DE CRESCIMENTO RÁPIDO: AS DESIGUALDADES REGIONAIS

3.1- Constatação


Normalmente mudanças rápidas na economia acarretam também alterações na distribuição espacial da riqueza produzida e na dinâmica populacional. Dessa forma, ao mesmo tempo em que a economia cresce, crescem também as desigualdades entres as regiões do estado. Ou seja, o crescimento passa a beneficiar mais algumas regiões privilegiadas do estado, dentre as quais a Grande Vitória.
Isso, de certa forma, coloca em cheque os propósitos inseridos nas estratégias e programas de desconcentração e descentralização do desenvolvimento. No Espírito Santo, por exemplo, os discursos oficiais sempre se pautaram pela necessidade de se buscar um maior equilíbrio na distribuição dos benefícios do crescimento econômico. Ou seja, a questão da desigualdade regional sempre foi posta enquanto foco dos planos e programas dos governos. Inclusive, no âmbito institucional, a própria Fundação Jones dos Santos Neves, hoje IPES, passou a trabalhar também a dimensão regional do planejamento.
Tais transformações estruturais ocasionaram um rearranjo na estrutura produtiva estadual do ponto de vista regional. A acelerada urbanização, motivada, de um lado pela desestruturação da base agrícola, seja por um processo de modernização conservadora, seja pela crise que se abateu no campo, sobretudo sobre o café e, por outro lado, pelo efeito atração do próprio processo de industrialização, fez emergir os desequilíbrios internos (inter-regionais), também chamados de desigualdades regionais.
A ordem de grandeza dessas mudanças pode ser cartada pela simples leitura de diversos indicadores como população, consumo de energia, número de veículos, investimentos públicos e privados, desempenho espacial das atividades econômicas, geração de tributos (ICMS) e indicadores de qualidade de vida, como mortalidade infantil, índice de indigência etc. Regiões, por exemplo, como a Macrorregião Sul do estado, que tem o município de Cachoeiro de Itapemirim como seu núcleo de maior importância, vem passando por um processo de retração econômica e populacional e dos níveis de qualidade de vida, mais intensamente que a Região Norte do estado, mesmo levando-se em consideração os efeitos da seca nessa última.

Embora a renda per capita não seja o indicador mais apropriado para retratar as desigualdades de crescimento no espaço, pode, no entanto, pela amplitude das diferenças, chamar a atenção sobre o fenômeno. É o que se quer demonstrar na tabela a seguir.




Tabela -3-Espírito Santo – Vitória

PIB per capita em US$ de 1998

ano

Vitória

E.Santo

1970

6.923

1.814

1980

14.726

4.101

1990

13.013

3.749

1996

15.790

4.354

Fonte:dados doIPEA




A tabela seguinte apresenta a participação relativa de cada Macrorregião na produção da riqueza estadual no período que vai de 1970 e 1998. Como pode ser observado, a concentração maior do crescimento econômico se dá na região macro metropolitana, que congrega a Região Metropolitana propriamente dito e a região serrana sob sua influência. Assim, a Macro Região Metropolitana que produzia 60% da riqueza do estado passa a produzir 73% em 1998. Em contrapartida, perde participação as Macrorregiões norte e sul, com maior intensidade a sul.



Tabela – 4 - Espírito Santo: PIB por Macrorregião - 1970-1998







Regiões

1970

1975

1980

1985

1990

1998

Macro Sudene( Norte)

24,42%

22,21%

15,83%

17,79%

16,92%

14,59%

Macro Metropolitana

59,52%

62,60%

70,97%

68,13%

71,38%

73,95%

Macro Sul

16,06%

15,19%

13,19%

14,09%

11,70%

11,45%

TOTAL

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

FONTE: Dados básicos: IBGE IPES e IPEA.

O movimento da população também acompanha a dinâmica econômica. Nesse aspecto, a região macro metropolitana tem sua população relativa aumentada, não acontecendo o mesmo com as demais regiões.





Tabela - 5- Espírito Santo: População

 

 

 

 

Discriminação

1960

1970

1980

1991

1996

2000

Cariacica

39.608

101.422

189.089

274.532

301.183

323.807

Guarapari

14.861

24.105

38.500

61.719

73.730

88.216

Serra

9.192

17.286

82.581

222.158

270.373

322.518

Viana

6.571

10.529

23.440

43.866

47.494

53.372

Vila Velha

55.589

123.742

203.406

265.586

297.430

344.935

Vitória

83.351

133.019

207.747

258.777

265.874

291.889

Grande Vitória

209.172

410.103

744.763

1.126.638

1.258.080

1.424.737

Interior

1.209.176

1.189.230

1.278.577

1.473.985

1.544.627

1.668.434

Espírito Santo

1.418.348

1.599.333

2.023.340

2.600.623

2.802.707

3.093.171

Participação % GV/ES

14,75

25,64

36,81

43,36

44,89

46,06

Participação interior(%)

85,25

74,36

63,19

56,68

55,11

53,94

Fonte: IBGE
É interessante observar que o movimento mais forte da população em direção à Grande Vitória dá-se ainda na década de sessenta, quando essa região apresentou um incremento da população de 96%. Nessa década Vila Velha foi o município que apresentou a maior taxa de crescimento de sua população(123%).
O movimento ocorrido na década de sessenta tem a ver com a desestruturação da agricultura capixaba, ou mais precisamente com a erradicação dos cafezais. Já na década de setenta, a motivação para continuidade do processo de concentração da população na Grande Vitória estaria no processo de industrialização. Decorre daí o fato do Município de Serra apresentar um percentual altíssimo de crescimento da população: 378%( tabela...)



Tabela – 6 - Espírito Santo: População: taxa de variação

Discriminação

70/60

80/70

91/80

00/91

Cariacica

156%

86%

45%

18%

Guarapari

62%

60%

60%

43%

Serra

88%

378%

169%

45%

Viana

60%

123%

87%

22%

Vila Velha

123%

64%

31%

30%

Vitória

60%

56%

25%

13%

Grande Vitória

96%

82%

51%

26%

Interior

-2%

8%

15%

13%

Espírito Santo

13%

27%

29%

19%

Fonte: Dados do IBGE

 

 

 

 

3.2- Busca de Explicações


Embora sem a preocupação de se aprofundar em modelos explicativos para a questão das desigualdades regionais específicas do Espírito Santo, é importante trazer à tona distintos enfoques teórico-explicativos disponíveis e que podem facilitar o reconhecimento e entendimento dos processos de desigualdade inter-regional numa dimensão mais geral.
Um melhor entendimento da problemática das desigualdades regionais ajuda também avaliar o alcance das políticas de desenvolvimento locais. No caso do Espírito Santo, por exemplo, apesar do discurso político pautar-se pela interiorização do crescimento, a realidade tem demonstrado o contrário.
Segundo ROFMAN podem ser distinguidas duas vertentes teóricas que intentam explicar o fenômeno da desigualdade entre regiões. A primeira vertente é de inspiração neoclássica e apresenta como explicação o isolamento de uma ou mais regiões. Infere-se daí que a solução para a redução das disparidades entre regiões ou países estaria na abertura comercial e dos canais de comunicação. As ramificações dessa concepção teórica podem ser identificadas, por exemplo, na teoria neoclássica da igualação da remuneração dos fatores, no modelo de aproveitamento dos recursos naturais no espaço e também na teoria do dualismo estrutural.
A segunda vertente, segundo ainda ROFMAN, busca as causas das desigualdades regionais nas relações econômicas e sociais produzidas entre as regiões, cujos desníveis de desenvolvimento tem sido forjados historicamente. Como ramificações desta, podem ser classificadas a “teoria da causação circular cumulativa e as variadas interpretações da teoria do colonialismo interno.
O primeiro grupo de teorias tem como fundamento o princípio de que a mobilidade perfeita dos fatores de produção entre países e regiões teriam como conseqüência a igualação da remuneração dos mesmos, eliminando-se assim as desigualdades. Em síntese, a origem do intercâmbio entre regiões teria como explicação exatamente a diferenciação na dotação de fatores entre regiões. Essa concepção pode ser vista como mais forte hoje que no passado, basta analisar as políticas, que à luz do neoliberalismo, pregam a eliminação das barreiras inter países e intrapaíses. Nessa visão o problema do subdesenvolvimento somente seria resolvido com a eliminação das barreiras à mobilidade dos fatores.
O extremo dessa linha teórica é apresentado por Hecksher2, que chega a admitir que uma mobilidade perfeita de fatores em escala mundial levaria a igualação dos preços absolutos de fatores em todo o planeta. Esse raciocínio poderia ser transplantado à escala regional( regiões de uma nação).
A conclusão mais lógica dessa corrente é de que as chamadas políticas regionais de desenvolvimento, justamente aquelas que teriam como objetivo eliminar as desigualdades, não teriam sentido nenhum; muito pelo contrário, poderiam isto sim intensifica-las.
Já a segunda vertente reconhece a instância histórica como uma determinante fundamental dos processos de desigualdades. Como expressa Rofman, “ el sistema capitalista está compuesto de subsistemas nacionales com especificaciones y formas propias de inserción en el sistema de orden superior” (HOFMAN, pag. 94)
Esse segundo grupo de teorias pode ser desdobrado em correntes relativamente distintas, ou para alguns, como profundamente distintas. A primeira admite que a questão da desigualdade é inerente ao modo de funcionamento da economia de mercado, sem penetrar na discussão do mesmo. Ou seja, não se discute se o funcionamento do mercado implica em relação de exploração; enfoque que é ressaltado pela segunda corrente. Essa sim expõe claramente as relações entre exploradores e explorados, nitidamente fundamentada na análise marxista.
Especificamente no Brasil, a Questão Regional tem sido objeto de análise sob diferentes enfoques. Enquanto alguns buscaram analisar o processo de formação histórica das diversas regiões do país, inclusive o processo de integração do espaço nacional, a exemplo de Celso Furtado, Wilson Cano; outros enveredaram pelo campo da intervenção do Estado, na perspectiva de que através de intervenções planejadas (planejamento regional), as desigualdades pudessem ser minimizadas ou até eliminadas.
Não há dúvidas de que, em especial a partir da década de noventa, a abertura da economia brasileira associada ao processo de globalização tem alterado os critérios de escolha dos pontos de destino do fluxo de investimentos. Isso tem acarretado um rearranjo espacial dos focos de atração, onde a tendência parece apontar para uma intensificação das desigualdades inter e intra-regionais. Tudo indica, por exemplo, que o Espírito Santo está sendo diretamente afetado pelas mudanças de “focos” ou de “eixos de desenvolvimento” no contexto recente da economia brasileira, ao mesmo tempo em que, internamente, ampliam-se as desigualdades entre as macro e microrregiões.
O fenômeno da abertura econômica e a globalização tende a redefinir as relações inter espaços; privilegiam alguns e repelem outros. E os “repelidos” o são pela fragilidade das suas ligações com as demais regiões e principalmente com o mundo. Isso pode explicar, por exemplo, o isolamento ou enfraquecimento de determinadas regiões. No Espírito Santo, a região sul poderia se encaixar nessa situação.
Sob a ótica espacial mais geral e considerando a configuração do espaço econômico brasileiro, a trajetória de desenvolvimento passa por várias fases, que segundo Guimarães (Guimarães, 1997), podem ser assim classificadas:


  1. A fase do isolamento relativo, fundado nos antigos complexos exportadores, cuja existência chegou ao limiar do século XX. Para o Espírito Santo, essa fase teve reduzidíssimo significado.




  1. A fase de articulação comercial, mas que também ensejou o surgimento e consolidação da indústria brasileira, chegando até a década de 60. O Espírito Santo inseriu-se apenas perifiricamente.




  1. A fase de integração produtiva, na década setenta e com maior intensidade na década de oitenta.

Assim, diferenciação regional mais intensa tem seus fundamentos assentados mais fortemente na fase do isolamento, quando toda a infra-estrutura e o esforço econômico estão concentrados nos complexos exportadores regionais. Num segundo momento, já na segunda fase, a fase de formação do mercado interno, as diferenciações regionais se ajustam e se constroem a partir do núcleo central integrador da economia nacional, o sudeste. Os mercados regionais se integram na lógica e a partir desse núcleo.


Segundo Guimarães, o processo de desconcentração que ocorre de meados da década de setenta e vai até a meados da década de 80, tem relação direta com o processo de integração produtiva. No entanto, a partir de meados de oitenta, por fatores ligados à própria crise econômica e ao enfraquecimento do Estado – crises fiscal e financeira – dá-se início a uma nova fase que pode ser caracterizada como indefinida sob a ótica da concentração e desconcentração espacial, caracterizada por Guimarães como nem de concentração nem de desconcentração.
Aqui podemos inserir o Espírito Santo. Primeiro, na década de setenta, quando este se integra à economia brasileira, no bojo do II PND. Já na década de oitenta o Espírito Santo não faz senão manter-se seguindo o impulso inercial da década anterior.
Com relação ao período chamado “indefinido” – década de oitenta -, dois autores se apresentam, Diniz (1994), que estende o espaço nucleador da fase anterior- o Sudeste – até o Centro Sul; e Pacheco (1996), que trabalha com a perspectiva de um processo de fragmentação econômica do território nacional, já admitindo a existência de subespaços com especializações específicas e sem muito atrelamento com o núcleo dinâmico central (São Paulo). e mais “plugados” numa economia globalizada.
Talvez o aspecto mais relevante dessas duas abordagens está na ruptura da forma corrente de visualizar a questão regional. Até então se ressaltava a escala macrorregional do desenvolvimento, retratada nas tradicionais regiões nordeste, sudeste, norte, centro-oeste e Sul. Enquanto Diniz ( Campolina Diniz) ressalta o papel de setores chamados dinâmicos, sobretudo aqueles que estão na liderança do processo de reestruturação da economia em escala mundial. Para ele os fatores competitivos sistêmicos desempenham um papel fundamental nas decisões de localização. Em síntese, a incorporação do que se chama novo paradigma tecno-econômico por parte do parque industrial brasileiro redefine e re-orienta a estrutura produtiva sob o ponto de vista espacial.
Pacheco trabalha num enfoque mais projetivo dos efeitos decorrentes do processo de globalização e inserção produtiva em escala mundial. A perspectiva de segmentos dinâmicos localizados operando em circuitos comerciais superiores, sobretudo ligados ao comércio internacional, pode proporcionar um processo de reconcentração espacial especializada. Nesse aspecto é possível perceber uma tendência de aumento da heterogeneidade dentro dos limites de região.
A versão de Pacheco parece se aproximar mais de uma explicação convincente para a nossa realidade mais recente, sobretudo, na década de noventa.

4- UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESPÍRITO SANTO
4.1- A Questão da Desautonomia Relativa dos Poderes Locais
O processo de desenvolvimento recente tem apresentado mais fortemente a sua característica de desarmonia. A intensificação das desigualdades, o processo desarmônico do crescimento econômico e a globalização das relações econômicas têm feito surgir um outro fenômeno: a ruptura da governabilidade local. Essa ruptura faz reduzir a autonomia dos poderes locais em implementar políticas compensatórias.

No caso específico do Espírito Santo, tudo indica que a ampliação das desigualdades regionais, sobretudo tomando-se com ponto de análise a macrorregião sul, também cresceram as dificuldades dos governos estadual e municipal em lidar com fenômenos tão recentes e velozes em suas dinâmicas. Os tradicionais instrumentos de intervenção estatal já não funcionam como no passado. Induzir o crescimento local tem se tornado assim, um desafio.


Assim como na década de setenta o processo de desenvolvimento, com base nos grandes projetos, do Estado pautou-se pela desautonomia relativa dos poderes locais, hoje, a globalização também reduz a capacidade dos governos de intervir sobre a realidade.


    1. O Planejamento do Desenvolvimento no Espírito Santo

O planejamento ou o não planejamento do desenvolvimento no Espírito Santo segue a tônica geral observada ao nível nacional. Mesmo nos momentos de fortalecimento da função planejamento, percebe-se que essa função tem sido menos acionada pelo lado de sua versão de planejar, e mais pela ênfase em políticas setoriais fortes.


Podemos começar pela ortodoxia do modelo cepalino de planificação, dominante na década de sessenta. Àquela época buscava-se a legitimação política do planejamento. Apregoava-se a adoção, pelos estados nacionais, de processos de planificação como forma de romper a barreira do subdesenvolvimento periférico. É bom lembrar que na burocracia estadual predominavam “cabeças” formadas dentro da escola cepalina. Essa escola tinha como instituição promotora a CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina, vinculada a ONU.
Ficou, no entanto, patente que haviam limites para idéia de planificação. Não havia uma compreensão clara, por exemplo, do papel do Estado enquanto força capaz de ao mesmo tempo conceber um projeto de desenvolvimento e promover as devidas intervenções que levassem a obter êxitos. Ou seja, a convicção de que a planificação pudesse promover mudanças estruturais profundas, sucumbiu.
O que podemos chamar de planejamento enquanto função dentro do aparelho do Estado sofreu altos e baixos a partir da década de sessenta, sendo que as experiências estaduais seguiram os movimentos em escala nacional.
No Espírito Santo, o planejamento foi inserido na estrutura administrativa do governo do estado na década de setenta, ou mais precisamente no governo Élcio Álvares. Antes, a começar no governo do Dr. Cristiano, existia uma coordenação de planejamento, vinculada diretamente ao governador do estado, que atuava preponderantemente na elaboração do orçamento.
A necessidade de dispor de instrumentos mais eficazes de intervenção que pudessem promover o desenvolvimento econômico do estado levou o Governador Cristiano Dias Lopes a criar mecanismos de incentivo e também suportes institucionais. Assim foram criados incentivos como o FUNRES e FUNDAP, e instituições como a CODES – Companhia de Desenvolvimento do Espírito Santo, que passou também a exercer funções de provedora de crédito, sucedida pelo Bandes – Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo, em 1969.
Mesmo com a criação da Secretaria de Planejamento e a institucionalização do Sistema Estadual de Planejamento – reprodução do sistema nacional -, em verdade, nunca ocorreu de se dispor de um processo de planejamento na sua dimensão maior de formulação e condução de um projeto de desenvolvimento. De um lado, a pouca autonomia do Estado, limitava o alcance das intervenções planejadas; de outro, os governos e as elites locais não conseguiram produzir um verdadeiro projeto de desenvolvimento para o Estado. Dessa forma as ações de planejamento se restringiam a esfera da gestão dos recursos públicos, sobretudo, dos recursos orçamentários. Mesmo no auge do “planejamento”, na década de setenta, e reforçado pela necessidade de dar resposta às transformações estruturais que os Grandes Projetos estavam provocando, os governos não exercitaram uma interlocução maior nem com a população nem com o setor privado.
Mas, alguém poderia questionar, por exemplo, o papel dos incentivos fiscais e da principal instituição de fomento do desenvolvimento, o Bandes. Não seriam eles os responsáveis pelo desenvolvimento da nossa economia, nesses últimos trinta anos? Sem dúvida, os Bancos de Desenvolvimento, capitaneados pelo BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, exerceram um papel fundamental na consolidação do parque industrial brasileiro e se constituíram em instrumentos eficazes para a implementação de planos setoriais e consolidação de setores industriais estratégicos. Não foi tão diferente também o que ocorreu aqui no Espírito Santo.
Hoje, graças aos incentivos fiscais e creditícios – FUNDAP e FUNRES - e aos financiamentos do Bandes, o Espírito Santo abriga em seu território alguns arranjos e setores produtivos importantes, como o do Mármore e Granito, de confecções, de alimentos e agroindústrias, do turismo, metal mecânica e moveleiro; e ainda o aparelhamento das atividades de importação, através de investimentos nas EADI’ s – Entrepostos Aduaneiros de Interior, que dão sustentação às operações do sistema FUNDAP.
Com certeza, o intrigante desse processo de crescimento e desenvolvimento da economia estadual está na incapacidade desses instrumentos darem conta da questão das desigualdades. Isso revela de um lado a fragilidade do poder público em intervir no processo, de outro, a força da lógica privada das decisões de localização. Mesmo com a criação de benefícios adicionais para a localização no interior do estado, em especial, pelo GERES- Grupo de Recuperação Econômica do Espírito Santo, que administra o FUNRES, não causaram nenhuma modificação na tendência do crescimento se concentrar na Grande Vitória.



    1. Os Desafios

O primeiro desafio a ser enfrentado está na construção de um projeto de futuro para o Espírito Santo, que possibilite dar respostas a desarmonia do crescimento econômico.


E esse projeto deverá atentar principalmente para:


  • Um planejamento que seja entendido, acima de tudo, como um processo político e não se resuma apenas na elaboração de planos e projetos, mas, na construção de canais de comunicação e de participação política e de inserção social e econômica do cidadão.




  • Um desenvolvimento econômico e social que leve ao aumento e aprimoramento das potencialidades pessoais, através de melhores condições de educação, treinamento, saúde, habitação, meio ambiente e alimentação. Portanto, os frutos do desenvolvimento devem necessariamente se traduzidos em melhoria das condições de vida.

Para tanto, é necessário que se criem as condições endógenas para o desenvolvimento, respaldando-se no princípio de que o desenvolvimento é um processo que deve vir de dentro para fora, contando com a participação e compartilhamento da população.


Torna-se fundamental a introdução de inovações sociais e organizacionais para a solução dos graves problemas sociais tradicionais. É necessário que os governos estadual e municipal se alinhem no propósito de gerar formas inovadoras de combate à miséria, a pobreza e a conseqüente marginalização de um contingente cada vez maior de excluídos. É fundamental que as políticas públicas dêem conta dos graves problemas sociais. Não bastaria, para tanto, apenas destinar recursos, mas, sobretudo, encontrar formas criativas de solução.
Ainda, o Estado tem que retomar a sua posição de equilíbrio fiscal. Portanto, é necessário um ajuste fiscal que contemple critérios objetivos calcados em prioridades, sobretudo pautados pelo apelo social das intervenções do Estado.
Do ponto de vista dos incentivos fiscais e creditícios, deve-se avalia-los e orienta-los sob a perspectiva de um desenvolvimento mais harmônico, regionalmente equilibrado, eqüitativo e voltado à geração de emprego e renda das populações mais carentes. Sob essa visão devem ser repensados o FUNRES, o FUNDES e o FUNDAP.
Por fim, deve-se trabalhar a concepção de um Estado, de sua estrutura e da forma de gestão que dê suporte a um projeto de desenvolvimento sustentado. Ou seja, deve-se repensar a estrutura do estado a luz das novas demandas e necessidades da população.

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1 Eleito governador em 1950, Jones dos Santos Neves lançou o Plano de Valorização Econômica do Estado. É de se registrar que para esse plano, Jones contou com técnicos locais e do Rio de Janeiro e São Paulo( GUALBERTO, João pag.146.

21 Esse enfoque foi originalmente enunciado para analisar os efeitos do comércio internacional na distribuição de renda por habitante. Na verdade trata-se do chamado modelo Hecksher –Ohlin, economistas da chamada escola sueca. A essência do modelo parte da constatação de aportes diferentes de recursos humanos e de capital entre os diferentes países.





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