Políticas e programas de combate à pobreza e desenvolvimento das capacidades humanas: uma análise comparativa dos municípios do estado do mato grosso do sul



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POLÍTICAS E PROGRAMAS DE COMBATE À POBREZA E DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES HUMANAS: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL
Adriana Rochas de Carvalho Fruguli Moreira – Doutoranda na UFRGS/UEMS

Ricardo Dathein – PPGE/UFRGS

Eleuza Ferreira Lima – Doutoranda na UFRGS/UEMS

Aparecida Antonia de Oliveira – Doutoranda na UFRGS/UEMS


Este trabalho tem o propósito de analisar se os programas sociais de transferência de renda como a Bolsa Família proporcionam impactos sobre a redução da pobreza nos Municípios Sul-Matogrossenses, visando constatar a geração de ambiente para o desenvolvimento humano, bem como sua capacitação. Para a sua realização, apoiou-se na literatura que tem por enfoque a multidimensionalidade da pobreza, para tanto foram utilizados dados econômicos e sociais sobre Municípios Sul-Matogrossenses que possuem maior participação percentual no PIB estadual, no período de 2000 a 2008, sendo também utilizada a informação sobre a os indicadores de pobreza municipal. Utilizou-se como fonte os dados municipais divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, pelo Atlas do Desenvolvimento – PNUD, IPEA-DATA e Ministério do Desenvolvimento Social. Teoricamente, as políticas públicas e sociais focadas no combate a pobreza por meio de programas sociais de transferência direta de renda auxiliam na melhora da qualidade de vida dos cidadãos em vulnerabilidade econômico-social. Além, das políticas focadas, outras políticas, que garantam o bem estar social, devem ser implantadas para promover o ambiente gerador de recursos apropriados para o desenvolvimento humano e de suas capacidades. Portanto, o acesso a educação e saúde pública são fundamentais para o combate da pobreza multidimensional. Atingir as várias dimensões e faces do problema social que assola a humanidade é uma tarefa árdua que depende da união e várias formas de atuação dos governos, das instituições privadas e do próprio indivíduo. A solução deve ser conjunta, pois assim será possível garantir políticas multidimensionais que proporcionem uma constante evolução no aspecto econômico e social dos municípios em estudo. Entretanto, a análise dos dados permitiu verificar que a geração de emprego e renda apresenta efeitos mais visíveis sobre os indicadores de desenvolvimento humano do que os programas de combate a pobreza no período de 2000 a 2008. Também, constatou-se que o maior PIB per capita não garante a menor densidade de pobreza, nem sempre há correlação direta entre a situação econômica e a quantidade de pobres, confirmando a má distribuição de renda no Estado de Mato Grosso do Sul.
Palavras Chave: políticas públicas, pobreza, capacidades.

1- INTRODUÇÃO


A pobreza e a má distribuição da renda são consideradas fatores de grande impasse dos dias atuais no mundo - e o Brasil não foge à regra. O problema sempre existiu e tende a continuar existindo, especialmente no tocante à divisão da sociedade em classes. O que, no entanto, é inadmissível, é a presença de uma classe de miseráveis, em face do nível de desenvolvimento tecnológico e econômico alcançados.

O governo pode enfrentar o problema da pobreza de diversas formas, tais como a adoção de políticas sociais; políticas de demandas para o mercado de trabalho e políticas de oferta para o mercado de trabalho. Caso nenhuma dessas políticas seja adotada, as regras de mercado passam a atuar livremente para aumentar ou reduzir o nível de pobreza existente.

No Brasil, desde a promulgação da Constituição de 1988, várias garantias de bem-estar foram deliberadas, resguardando direitos aos cidadãos de forma a aumentar a qualidade ou melhorar as condições de vida. Na prática, essa política social se apóia em programas que estão focados: na transferência direta de renda, na educação, na alimentação e na seguridade social dos desempregados, dos aposentados, dos incapazes.

Também fazem parte destas políticas os programas de geração de emprego e renda e, programas de qualificação que, na visão liberal, atuam como incentivadores num contexto flexível de mão-de-obra, tendo como objetivo primordial aumentar a produtividade e desta forma melhorar a oferta no mercado de trabalho. A atuação do governo na área social ocorre também, por meio de políticas macroeconômicas (cambial, comercial, fiscal, industrial e agrícola), que devem criar espaço para o crescimento econômico e deste modo ampliar a demanda no mercado de trabalho.

Além disso, as políticas estruturais, (negociações entre empresários e sindicatos e alterações na estrutura tributária - governo) dinamizam o mercado interno a partir de uma elevação do poder de consumo, proporcionando também um dinamismo na demanda do mercado de trabalho.

Conforme argumenta Antunes et al (2007), o Brasil não tem como prescindir de programas focados naqueles que estão à margem do trabalho e submetidos à miséria extrema. Porém, o autor considera um equívoco pretender fazer desse eixo a própria “estratégia” de enfrentamento do problema social e sustenta o crescimento econômico deve ser o principal apoio de uma estratégia dessa natureza, pois, embora insuficiente, se trata de uma condição necessária devido aos seus efeitos sobre emprego, renda e mobilidade social. Além disso, no Brasil, o emprego (especialmente de carteira assinada) é um divisor de águas entre a cidadania e o assistencialismo.

Atualmente, o Brasil vem adotando um vigoroso conjunto de ações nas esferas educacional, tecnológica, assistencial e cultural, conjugado com a promoção da inclusão social. A crescente descentralização e a integração do comando dos programas sociais está produzindo ganhos visíveis que apontam para o rompimento dos ciclos estruturais de pobreza e geracional de desigualdade. Entretanto, cada vez mais se evidência a necessidade de integração do povo pelo conhecimento, para que ele passe a conduzir o processo de emancipação sustentável (POCHMANN, 2009).

Nesse contexto, o papel das cidades adquire importância central, pois elas concentram grandes contingentes de população e é o espaço de intervenção e de mobilização em torno de projetos comuns e de interesses coletivos que necessitam da solidariedade social e da integração das políticas urbanas, ampliando seu desenvolvimento.

Dessa forma, os municípios assumem o papel de “atores sociais”, uma vez que os cidadãos que nele habitam ocupam um espaço “simbiótico”, organizando-se sob um poder político como sociedade civil e, também, ocupam um “espaço simbólico” que integra seus habitantes culturalmente, possibilitando a formação de uma identidade coletiva, que dinamiza as relações, convertendo a cidade em um espaço que responde a objetivos econômicos, políticos e culturais (WESTPHAL, 2007).

Portanto, os municípios são atores-chave na prática das políticas de combate à pobreza e as secretarias de assistências sociais municipais representam o primeiro portal de acesso aos necessitados. As pessoas em situação de vulnerabilidade social recorrem primeiramente à instância de governo mais próxima. Diante disso a gestão municipal deve ter um olhar e atuação direta com a problemática da pobreza, desenvolvendo uma gestão que proporcione não só a políticas focadas no assistencialismo, mas também primando por políticas universalistas que impulsionem a criação de mercado de trabalho para o cidadão vulnerável social e economicamente.

Sendo assim, o propósito deste trabalho será o de analisar as especificidades locais que geram impactos diferenciados derivados das políticas e programas de combate à pobreza nos Municípios Sul-Matogrossenses, visando constatar a geração de ambiente para o desenvolvimento humano, bem como sua capacitação. Com a finalidade de atingir este propósito o artigo está dividido da seguinte forma: este intróito; um tópico sobre a pobreza e desenvolvimento humano, onde pretende-se abordar conceitualmente a pobreza, a política pública de combate a pobreza e a sua mensuração; que permita preliminarmente averiguar a relação das políticas de combate a pobreza com os indicadores de desenvolvimento humano em alguns municípios do estado de Mato Grosso do Sul.

2- POBREZA E DESENVOLVIMENTO HUMANO

2.1- ABORDAGEM CONCEITUAL

Definir pobreza é uma tarefa complexa, pois para sua determinação existem várias formas e aspectos conceituais. Sobre isto, desenvolvem-se estudos que buscam diferenciar pobreza absoluta e a pobreza relativa. Entende-se por pobreza absoluta indivíduos ou famílias que não possuem o necessário para a sua sobrevivência. Dentro desta abordagem, têm-se entre as linhas de pobreza, a linha de um dólar por dia, utilizada pelo Banco Mundial desde 1990. Essa medida tem a vantagem de ser de fácil mensuração – facilitando comparações entre países e entre períodos do tempo. Buscando um aprofundamento metodológico Ravallion, Chen e Sangraula (2008) revisaram esta idéia e apresentaram um novo conjunto de linhas de pobrezas nacionais para países de baixa e média renda.

Uma vertente importante da literatura sobre bem-estar e medição da pobreza, destacada pelos autores supracitados, formalizou a idéia do que pode ser chamado de "linha de pobreza social subjetiva" (SSPL – “social subjective poverty line”): o ponto no espaço de renda acima do qual as pessoas tendem a pensar que não são pobres em uma determinada sociedade, e abaixo do qual eles tendem a pensar que são pobres. Subjacente à idéia de um SSPL é a premissa de que a própria idéia de um indivíduo do que significa ser "pobre" depende do que é individual próprio nível de vida. Há agora um grande corpo de evidências consistentes com essa premissa. (RAVALLION et al, 2008)

A mensuração da pobreza a partir do consumo e da renda precisa ser complementada por outros indicadores de qualidade de vida. Sendo assim, deve-se levar em conta não apenas os bens de consumo de necessidades básicas que as pessoas possuem, mas também as características relevantes que governam a conversão desses bens na capacidade de promover seus objetivos. Esta mensuração está relacionada à abordagem da pobreza relativa, que torna difícil as comparações entre países, ou mesmo entre diferentes regiões de um mesmo país, uma vez que a pessoa considerada pobre em um país desenvolvido pode ser considerada de classe mediana em outro país subdesenvolvido. Utilizando essa abordagem conceitual, Rocha (2005) procurou determinar o perfil dos pobres em uma metrópole e no Nordeste do Brasil. Os resultados foram visíveis, pois se constatou que a estrutura de saneamento, água potável, transportes públicos e moradia proporcionam qualidade de vida para os pobres da região metropolitana analisada, enquanto que essa melhoria não é constatada no nordeste que não dispõe da mesma estrutura da metrópole.

Conforme argumento apresentado por Townsend (apud Rio Group, 2006, p.20-21), o conceito das necessidades básicas enfatiza que se estabeleça em uma lista algumas das precondições para sobrevivência e prosperidade em comunidade nos (ou em cada país) países. Porém, hábitos alimentares diferenciados garantem dietas calóricas divergentes, assim como a necessidade de cada indivíduo no ambiente em que vive, regiões com clima quente, frio ou temperado. Além desta dimensão, Townsend (2002) adverte sobre a necessidade de consenso na abordagem sobre o significado e dimensão da pobreza no meio público, político e científico. Esse autor acredita que a busca da precisão, nitidez e distinção das terminologias como: pobreza, exclusão social e polarização social, juntas fornecem a base científica para explicar o problema e desenvolver políticas exatas e necessárias para lidar com a pobreza, orientando, assim, a comunidade internacional.

Mediante tais características, diversos órgãos como o Banco Mundial acrescenta em seu World Development Report, de 1990, indicadores de nutrição, expectativa de vida, mortalidade infantil e taxa de matrícula, além de indicadores de acesso à saúde e água canalizada. Questões relacionadas ao comando sobre mercadorias adquiridas no mercado são importantes, mas é preciso considerar também o acesso a bens públicos.

Uma abordagem alternativa trata a renda (ou despesas) como insumo para alcançar outros objetivos mais fundamentais, como formação, saúde que garantem o desenvolvimento de capacidades. Por exemplo, o foco do Relatório sobre Desenvolvimento Mundial 1980 "está em condições de pobreza absoluta – uma condição de vida caracterizada tanto pela subnutrição, analfabetismo e doenças quanto estar abaixo de qualquer definição razoável de decência humana". Essa abordagem apresenta uma diferença acentuada em relação às definições clássicas, já que não menciona receitas ou despesas, mas está centrada no bem-estar revelado pelo estado nutricional, escolaridade e estado de saúde. A renda, nesse caso, é para a concretização desses resultados, mas não há transformação universal ou a garantia de renda para esses resultados e, de acordo com este ponto de vista, são os resultados que contam (KANBUR e SQUIRE, 2001, p 196-197).

Esta visão está apoiada na definição de Sen (2000) sobre a pobreza, que concebe liberdade, em termos de “capacidades”. Para Sen, capacidade significa a liberdade das pessoas levarem o tipo de vida que elas valorizam utilizando, para isso, valores, tais como funções sociais, melhor educação básica e assistência médica, e longevidade. Essa análise se apóia numa relação que se dá em via de mão-dupla: o baixo nível de renda pode ser uma razão fundamental de analfabetismo, más condições de saúde, e mesmo subnutrição e fome; e, ao contrário, melhor educação e saúde ajudam a auferir rendas mais elevada. Outro, importante destaque nesta teoria é que o impacto da renda sobre as capacidades variam entre comunidades, famílias e indivíduos.

O aprofundamento dos instrumentos avaliativos da pobreza conduz a novos enfoques e, conforme destaca Kanbur e Squire (2001), uma abordagem empírica para mensurar a pobreza implica questionar às pessoas sobre o que constitui para elas a pobreza; por exemplo, deve ser pedida qual renda é considerada o mínimo necessário para fazer frente às despesas. Os autores destacam que em trabalhos recentes, onde foram utilizadas avaliações participativas da pobreza, a avaliação foi muito mais aberta, interativa e qualitativa, permitindo que as pessoas descrevessem o que constitui pobreza em qualquer dimensão que elas escolham.

De acordo com esta abordagem, há dois aspectos da pobreza que emergem da avaliação participativa e que não são capturados nas avaliações convencionais. Primeiro, uma preocupação sobre o risco e a volatilidade das receitas, que é freqüentemente expressada como um sentimento de vulnerabilidade. As descrições feitas pelas pessoas pobres sobre como a flutuações do mercado, cortes e crises afetam o bem-estar delas. Transmite uma compreensão da pobreza como um estado e não apenas o fato de ter pouco, mas, também, de ser vulnerável a perder o pouco tem. A segunda dimensão é a falta de poder político, que freqüentemente é descrita como um sentimento de impotência, como a característica mais fundamental da pobreza (KANBUR e SQUIRE, 2001, p 205).

De acordo com Kanbur e Squire (2001), as avaliações participativas podem enriquecer a compreensão da pobreza sob a perspectiva do pobre e conduzir às ações públicas que são percebidas pelo pobre para beneficiá-los. Esta extensão da definição da pobreza, especialmente a adição de vulnerabilidade e impotência, provavelmente não muda significantemente a visão do que é pobre, um termo que é difícil de estabelecer de forma precisa, assim como é o caso dos indicadores de desenvolvimento humano, pois não há em nível doméstico, medidas de vulnerabilidade ou de impotência e, por isso, não se consegue distinguir os pobres dos não pobres. Além disso, as medidas de exposição ao risco do investimento na própria capacitação, negócios entre outros, podem ser muito elevadas para os indivíduos com renda muito baixa. Isto não é claramente o que povos têm em mente quando se referem à vulnerabilidade. Os resultados encontrados nas avaliações participativas sugerem uma necessidade de pesquisas adicionais para identificarem os pontos fracos e fortes relacionados às diferentes abordagens e para determinar como melhor utilizar as abordagens das avaliações convencionais e participativas.

Em decorrência dessas diferentes abordagens, Codes (2008) considera a pobreza sob uma perspectiva de multidimensionalidade, onde se abre espaço para o tratamento do fenômeno enquanto “armadilha da privação”. Nesse sentido, a autora afirma que a pobreza é percebida como um conjunto de problemas mais abrangentes, constituintes de um emaranhado de fatores que se retroalimentam e que, ao entrarem em sinergia, dificultam a superação de situações de pobreza. No Relatório de Desenvolvimento Humano de 1997, o PNUD destaca as várias dimensões da pobreza e que o desejo de mensurá-la tem às vezes se tornado obscurecido pelo fato da pobreza ser muito complexa não podendo ser reduzida à uma simples dimensão da vida humana. A pobreza neste relatório é conceituada e avaliada a partir de três perspectivas:



  1. Perspectiva da renda – uma pessoa é pobre se, e somente se, seu nível de renda está abaixo da linha de pobreza definida. Muitos países adotaram a linha de pobreza para monitora o progresso na redução da incidência de pobreza. Freqüentemente o corte da linha de pobreza é definido em termos de ter renda suficiente para uma quantia específica de alimentos.

  2. Perspectiva de necessidades básicas – a pobreza é a privação de bens minimamente requeridos para suprir as necessidades humanas, incluindo alimentos. Este conceito de privações foi bem além da falta de renda privada: inclui as necessidades para saúde básica e educação e serviços essenciais que tem que ser fornecidos pela coletividade para prevenir que as pessoas caiam em vulnerabilidade social. Ele também reconhece a necessidade de emprego e participação.

  3. Perspectiva de Capacidade – a pobreza representa a ausência de algumas capacidades básica para funcionar – a falta de oportunidade para uma alcançar alguns níveis aceitáveis destas funções. As funções relevantes para esta análise pode variar de aspectos físicos como nutrição, estar adequadamente vestido e protegido, evitando morbidade, mais complexa das conquistas como participação na vida da comunidade. A abordagem da capacidade reconcilia as noções de pobrezas absolutas e relativas, mesmo a privação relativa em renda e bens de consumo pode levar a uma privação absoluta de capacidades mínimas. (PNUD, 1997, p. 16)

Outra dimensão que tem ganhado importância está ligada ao sentimento de impotência e desmotivação frente ao risco. Destaca-se que o auto-risco impede os pobres de se engajarem em atividades de auto-retorno no longo prazo, desestimulando investimentos com capacidade de superar a situação de pobreza, como investimento em qualificação.

Nessa perspectiva, os autores destacam que a saúde e a educação para a pobreza são importantes componentes de uma estratégia de redução da pobreza dentro de seus direitos próprios e são elementos essenciais para ajudar os pobres a aumentarem seus rendimentos. No entanto, há outros fatores que fornecem uma plataforma para a redução da pobreza, como por exemplo, ações que reduzem riscos ou proporcionam segurança contra o risco de ampliar o leque de oportunidades disponíveis para os pobres e lhes permitam aproveitar melhor as estratégias para reduzir a pobreza, se essas estratégias incidirem sobre saúde, educação, ou possibilidades de ganho de renda.

Os riscos associados com o ser pobre podem acabar com os ganhos conquistados, pois em muitos casos, esse risco impede os pobres de explorarem atividades empresariais de alto retorno. Assim, o problema do risco tem ao menos duas dimensões: mantém o pobre em baixo risco, atividades de baixo retorno e não põem em risco o que eles já possuem. O remédio usual para o risco, empréstimo e seguro, raramente estão disponíveis para os pobres e sua ausência está no cerne de muitas desvantagens que devem enfrentar (Kambur e Squire, 2001, p. 209).

Corroborando com os autores supracitados, Codes (2008) constata que a multidimensionalidade da pobreza envolve aspectos de diversas naturezas tais como: materiais, subjetivos, assim como dimensões políticas e sociais relacionadas à questão. Diante disso, constata que a pobreza se trata, de fato, de um fenômeno de caráter multidimensional, em que as diversas carências e fatores socioeconômicos a ela associados estão inter-relacionados. Conclui, então, que as dificuldades encontradas ao abordá-lo se devem à sua complexidade e às especificidades de diferentes contextos, conforme Rocha (2007) aborda que a pobreza manifesta-se distintamente em áreas urbanas e rurais, em cidades com diferentes graus de urbanização, em distintas condições climáticas e socioeconômicas de acesso à terra e a outros recursos naturais, enfim, em sociedades que apresentam diferentes valores e condições de vida.

Outra inovação que vem sendo apontada como solução para a questão do risco é a revelação própria de informação, utilizada para obras públicas. A questão colocada por Kanbur e Squire, é como manter baixo os custos administrativos e como equilibrar a criação de ativos e seguros. Programas que oferecem garantia de emprego fornecem os ativos mais seguros, mas não podem criar os ativos (recursos financeiros e materiais) mais produtivo.

O argumento de que o crescimento não se traduz necessariamente em progresso social e o argumento de que as melhorias em saúde e educação não necessariamente levam a rendimentos mais elevados podem, é claro, ser revertidos. Quando os países utilizaram os benefícios do crescimento para financiar a saúde básica e o acesso à educação para todos e incentivam as estruturas e os investimentos complementares para garantir melhor saúde e educação conduzem a rendimentos mais elevados e os pobres se beneficiam duplamente uma vez que se tornam mais saudáveis e educados e, com isso, aumentam seu nível de consumo. O Relatório sobre Desenvolvimento Mundial de 1990 revela que esses dois esforços se reforçaram mutuamente e que a atuação isolada de cada um deles gerava efeitos insuficientes. Assim, o progresso em ambas as frentes foi o alicerce dessa estratégia de duas partes (KANBUR E SQUIRE, 2001).

Ao incorporar outra dimensão da pobreza – longevidade e educação – se expande consideravelmente o alvo de instrumentos políticos disponíveis para redução da pobreza. Embora os diferentes métodos de definir e mensurar a pobreza inevitavelmente identifica diferentes grupos como pobres, a evidência sugeriu que as diferença não são tão grande (KANBUR e SQUIRE, 2001).

Dessa forma, pode-se considerar que a contribuição real do método não está associada à mensuração, mas à estratégia, dado a maneira pela qual a pobreza é definida direciona a estratégia para lidar com ela. Um efeito óbvio da ampliação da definição é que maior gama de instrumentos políticos se tornam relevantes para a tarefa de redução da pobreza. Um efeito menos óbvio das interações entre diferentes aspectos da pobreza, que exigem uma integração cuidadosa de políticas.

O aporte conceitual explícito ou implícito no momento da elaboração de políticas e programas sociais induzirá o foco de tais programas sendo assim se a preocupação for retirar a população da vulnerabilidade de maneira sustentável, os programas e políticas estarão voltados para a criação de um meio que conduzirá há um ambiente propício para isso. Caso contrário, aquelas ações alimentarão um ciclo vicioso do assistencialismo fazendo com que pessoas, que acreditam na própria incapacidade, continuem se considerando incapazes, pois não têm as competência, as habilidades e os ambiente propício para se desenvolver e conduzir o próprio destino. No próximo item serão apresentadas as teorias que estão por trás das políticas públicas no combate a pobreza.

2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS E O COMBATE A POBREZA

Evolução das Políticas Públicas no Brasil

O conceito de políticas públicas é um conceito evolutivo, na medida em que a realidade a que se refere existe num processo constante de transformações históricas nas relações entre Estado e sociedade, e que essa mesma relação é permeada por mediações de natureza variada, mas que, cada vez mais, estão referidas aos processos de democratização das sociedades contemporâneas (DI GIOVANI, 2009).

Conforme afirma Reis (1997), no Brasil as desigualdades tem origem histórica, remontam do período colonial, de uma agricultura composta por grandes propriedades dedicadas a monocultura de exportação, resultado de um modelo econômico de crescimento concentrador. Nas fases seguintes, esse padrão de desigualdades acentua-se, tanto no Império quanto no período Republicano.

É nesse período que surge as oligarquias nacionais e regionais, cuja função era “substituir o poder da metrópole, além de oferecer proteção àqueles que se colocam sob sua tutela, constituindo, assim, um poder político local”. As políticas sociais tinham o objetivo de criar as condições de trabalho que viabilizariam a disponbibilidade de mão-de-obra para as monoculturas. Assim, essas políticas estavam associadas tanto à lógica dos interesses da oligarquia regional quanto à operacionalização do modelo primário exportador (CORBUCCI, 2003, p. 63).

As políticas sociais passam a ser prioridade para o governo somente a partir de 1930, quando o Estado converte-se na principal alavancada modernização, através do processo de industrialização. O Estado passa a atuar de um lado como Estado empresário, intervindo no mercado como produtor e ofertante de bens e serviços; e, por outro lado, como estado do bem-estar, procurando absorver as reivindicações populares, integrando-as aos interesses burgueses (REIS 1997).

No entanto, as transformações na estrutura econômica e social a partir de 30, aumentou a velocidade da exclusão social que, fortalecida pelas migrações do campo para a cidade, mostrou-se muito superior às gestões de políticas sociais.

O pacto social que definia o caráter populista do Estado Desenvolvimentista era sustentados por políticas sociais, as quais configuraram-se como expressão instrumental do populismo. Seus objetivos eram: “proteger o trabalhador assalariado, cooptando-o para conferir sustentação ao regime autoritário, e apoiar a consolidação de grupos sociais com capacidade de demandar novos bens manufaturados nacionais” (PINHEIRO, 1995 apud CORBUCCI, 2003, p. 66).

Nas décadas de 1960 e 1970 as políticas públicas concentradoras de renda visavam aumentar o poder de compra da classe média, uma vez que o modelo de desenvolvimento estava baseado no mercado interno. Nesse sentido, as políticas sociais se tornam instrumentos utilizados para ampliar o mercado interno (CORBUCCI, 2003).

O crescimento da intervenção do Estado nas áreas sociais e econômicas levou ao agigantamento da máquina estatal, principalmente em decorrencia da expansão de orgãos e programas de fomento regional durante as décadas de 1970 e 1980. Apesar desse crescimento, a máquina estatal é fraca e controlada por grupos corporativos ligados ao setor empresarial ou à classe trabalhadora. Esses grupos, incrustados na estrutura burocrática do Estado, direcionam as políticas sociais e econômicos em prol de seus interesses, contribuindo para a crise fiscal do Estado e criando enormes distorções nas políticas sociais (CORBUCCI, 2003).

A partir de meados da década de 1985 é concedido prioridade aos programas de estabilização econômica em detrimento das reformas sociais, tendo como resultado a ênfase em uma agenda minimalista em “descompasso com o alargamento da participação e diversificação das demandas sociais”, o qual se verifica, principalmente, pós a Constituição de 1988, com a universalização da educação, saúde e previdência social (DINIZ, 1997 apud CORBUCCI, 2003, p. 70).

A partir de 1990, seguindo uma tendência internacional, o Brasil passa a rever e redefinir o papel do Estado, tanto no que se refere a sua ação no setor produtivo quanto na promoção e financiamento do bem-estar social, dando prioridade as questões econômicas. Devido ao ajuste estrutural e a necessidade de conter o déficit público, as políticas sociais foram restringidas, de universais passaram a ser focalizadas, fragmentadas e desarticuladas, com a execução de programas específicos e autônomos entre si (CORBUCCI, 2003).

Nesse contexto, verifica-se que não havia nenhuma preocupação com a questão social, pois as medidas sociais faziam parte de uma segunda etapa, onde as reformas sociais são consideradas como decorrência natural da liberalização da economia. De acordo com essa redefinição, o Estado deve se dedicar a programas assistenciais de modo complementar à filantropia privada, não se dirigindo a grupos específicos para não provocar distorções no mercado.

No modelo de Estado que surge a partir do ajustamento econômico, a função das políticas sociais passou a ser “amortecer os impactos dos altos custos do ajuste junto às classes mais baixas”. Além disso, o peso dos condicionantes econômicos na tomada de decisão limitou a efetividade delas (CORBUCCI, 2003, p. 73).

As políticas públicas que produzem mudanças estruturais e culturais é que fariam com que a sociedade desse um salto saindo dessa condição de vulnerabilidade social, mas leva tempo para que ocorram tais mudanças e, de fato, a fome e a miséria não têm esse tempo, pois elas matam o ser em todos os sentidos (físico, orgânico, psíquico, social, cultural, político). Pereira (2008, p. 16) afirma que “nos últimos trinta e cinco anos a política social se transformou num campo minado de conflito de interesses e práticas experimentais (voluntaristas)”. Deste modo, decisões como cortes nos gastos sociais, o desmonte dos direitos sociais, a desqualificação das instituições de bem-estar, o questionamento do caráter público da política, o desprezo pelos pobres, dentre outros atentados contra um legado de conquistas construído pelos movimentos democráticos entre os anos 1945-1975, não podem ser tratados com neutralidade.

Conforme Kanbur e Squire (2001) as políticas para ajudar os pobres deveriam analisar o crescimento e melhorar a igualdade, ao mesmo tempo, ou pelo menos com a utilização de medidas para atenuar o crescimento gerador de desigualdades.

Barros et al (2000) defendem que as políticas de redução da pobreza não devem basear-se apenas no crescimento e argumentam que a erradicação da pobreza requer o desenho de políticas que priorizem a redução da desigualdade. De acordo com Dias (2006), as políticas de geração de emprego e de renda justificam-se de várias maneiras, isso porque o processo de acumulação capitalista atrela-se à dinâmica social, marcada por avanços e por retrocessos, o que implica na constituição de determinados tipos de sociedades, de homens e de relações de produção. Ian Gough (apud PEREIRA, 2009, p. 17) afirma que a política social só terá sentido se for controlada pelas classes dominadas e funcionar como meio para satisfação de necessidades sociais, e não das necessidades do capital, como atualmente é utilizada.

Offe (1991) aborda sobre esta questão quando esclarece que o Estado Social serviu como a mais importante fórmula de paz para as democracias capitalistas desenvolvidas no período iniciado a partir da Segunda Guerra Mundial. No início, consistia no apoio da estrutura estatal em proporcionar assistência e apoio (financeiro ou em serviços) aos cidadãos que caíssem em miséria ou sofressem riscos especiais, característicos das sociedades de mercado. Tal ajuda é posta à disposição com base em direitos legítimos, assegurados aos cidadãos. Também ressalta que o Estado social se baseia no reconhecimento do papel formal dos sindicatos, tanto nas negociações coletivas entre o capital e o trabalho, como no processo de formação da vontade política. Considera, portanto, estes elementos como estruturais do Estado de bem-estar, que limitam e abrandam o conflito de classes, como compensação das relações assimétricas entre o capital e o trabalho. E, por consequência, como superação das causas dos conflitos destrutivos e contradições do Estado pré-social ou capitalismo liberal. O autor resume que durante todo o período pós-guerra, o Estado Social foi celebrado como a solução política para as contradições sociais.

O marco da política social está na Constituição Federal de 1988, conforme aborda Vianna, realizando questionamentos sobre o modelo adotado pelo Brasil:

A Constituição Brasileira de 1988 consagrou a expressão Seguridade Social, até então oficialmente inexistente, para consignar um padrão de proteção social que queria ser abrangente e redistributivo, de certa forma coroando um ciclo de críticas e debates que, desde fins dos anos 70 se desenvolvera em torno da Previdência. Na agenda da transição para a democracia, as políticas sociais se revestiram de um caráter salvacionista – expresso no slogan adotado pelo primeiro governo da Nova República, o “tudo pelo social”, para elas convergindo o “ímpeto reformista” do momento. O conceito de seguridade, a universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade dos benefícios, a seletividade e a distributividade da proteção, a irredutibilidade dos valores pagos, a equidade na forma de participação no custeio, a diversificação da base de financiamento, o envolvimento da comunidade nas decisões e o caráter democrático e descentralizado da gestão foram princípios inscritos na Carta que, sem dúvida, responderam aos anseios mudancistas manifestos por vários segmentos da sociedade.

Pode-se afirmar assim que o Brasil fez a sua reforma à inglesa, eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema montado nos anos 30 com as características segmentares do alemão. Contudo, a despeito das britânicas intenções reformistas e da proposta beveridgeana sancionada constitucionalmente, o modelo brasileiro de proteção social vem se tornando, na prática, cada vez mais “americano”. Pois, ainda que formalmente universais e imaginadas como indutoras de cidadania, as provisões públicas se resumem a parcos benefícios para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta de proteção àqueles cuja situação permite a obtenção de planos ou seguros privados (VIANNA, 1998, p.130).

Considerando a relevância do escopo do Programa Bolsa Família (PBF) – que é o maior programa de transferência de renda condicionada do mundo, beneficiando, em 2007, 11,1 milhões de famílias ou 46 milhões de pessoas – BICHIR (2008) apresentou em seu artigo uma análise sobre alguns aspectos dos programas de transferência de renda em São Paulo, que se destaca tanto em termos de número de beneficiários quanto pela presença de programas de transferência de renda sob responsabilidade municipal e estadual.

Quando o foco se limitou para a renda, a interação chave foi entre crescimento na média e as alterações em matéria de igualdade; quando a definição de pobreza expandiu para incluir estado de saúde, alfabetização, e assim por diante, tornou-se fundamental a interação que existe entre os esforços para aumentar a renda e os esforços para melhorar essas outras dimensões do bem-estar. E quando a definição foi ampliada para abranger risco, vulnerabilidade, e voz, em seguida as redes de segurança, o acesso ao crédito surge como fundamental para a habilidade do pobre tirar vantagem do risco, oportunidades de redução da pobreza e formar políticas econômicas e programas em benefícios dele.

Pode-se constatar esta evolução no pensamento quando o PNUD no Relatório de Desenvolvimento Humano de 1997, conceitua a pobreza no enfoque do desenvolvimento humano. Desde 1990 o Relatório de Desenvolvimento Humano definiu o desenvolvimento humano como o processo de expandir as escolhas das pessoas. Estas escolhas vão além da vida longa e saudável, ser educado e ter um padrão decente de vida. As escolhas adicionais incluem liberdade política, outra garantia de direitos humanos e vários ingredientes de respeito próprio. Estes estão entre as escolhas essenciais, a ausência deles podem bloquear muitas outras oportunidades. O desenvolvimento humano é assim um processo de ampliar as escolhas das pessoas assim como atingir o nível de bem estar almejado. Se o desenvolvimento humano é a ampliação das escolhas, a pobreza significa que as oportunidades e as escolhas mais básicas para o desenvolvimento humano estão negado – para atingir uma vida longa, saudável e criativa e para conquistar um padrão de vida decente, livre, digno, de auto-respeito e de respeito aos outros. (PNUD, 1997).

2.3 – MENSURAÇÃO

Da mesma forma que a definição de pobreza a sua mensuração também se torna complexa à medida que evolui o pensamento e compreensão do termo pobreza. De acordo com Salama e Destremau (2001) como a pobreza tem muitas facetas e dimensões, medi-la pode significar reduzi-la e desconhecê-la. Enfatizam, ainda, que especialistas em pobreza “no papel” não a compreendem na vida cotidiana e, quando chamados à responsabilidade, seja nas organizações internacionais ou nos governos, recomendam políticas no mínimo inadequadas.

Diante deste contexto, os autores destacam que diversos indicadores são úteis, uma vez que quando se limita a um indicador, a medida é redutora e pouco pertinente. Se concebida a partir de indicadores variados e levando em consideração algumas das múltiplas dimensões da pobreza, se torna mais operacional a sua compreensão, pois permite analisar a evolução da pobreza. Somando-se as estes indicadores se faz necessário a análise socioeconômica, uma vez que atribui a certos fatores, como crescimento insuficiente da inflação alta, propriedade fundiária dividida de maneira desigual, catástrofes naturais, responsabilidade nessa evolução. Possibilitando, assim, a definição de políticas possíveis para aliviar a pobreza ao agir sobre os fatores que a teriam agravado.

Toda abordagem sobre a mensuração da pobreza passa pelo estudo criterioso sobre as desigualdades entre a renda do trabalho. O aumento das desigualdades que ocorreu entre a renda de trabalho e a do capital dentro do contexto de liberalização dos intercâmbios e do fortalecimento do mercado financeiro. Constata-se, ainda, um aumento das desigualdades em termos de renda de trabalho, entre os trabalhadores qualificados e não qualificados em diversos países. Enfatizam a pobreza contínua nos países desenvolvidos, onde se acentuam as formas modernas de exclusão e atinge muito mais os jovens que no passado e ao mesmo tempo há redução para a mobilidade social.

A construção de indicadores consistente obedece a quatro princípios:



  • Princípio do anonimato – pouco importa saber que ganha quanto;

  • Princípio de população – a ordem continua a mesma se o rendimento médio dobra;

  • Princípio do rendimento relativo – as desigualdades são as mesmas, ainda que medidas numa moeda ou noutra, anda que se baseiem em cifras absolutas diferentes;

  • Princípio Dalton – quando um indivíduo é objeto de uma transferência de renda a favor de outro melhor remunerado, diz-se estar em presença de uma transferência regressiva. (SALAMA e DESTREMAU, 2001)

Um dos índices, apresentados pelos autores supracitados, que atende aos princípios elencados, é o Índice de Gini. Para construí-lo basta relacionar a superfície definida pela diagonal e a curva de Lorentz com a meta da superfície do quadrado, tal como foi definido pela construção dos dois eixos, para obter uma razão que de 0 (divisão igualitária) a 1 (desigualdade extrema). Este indicador mensura, de modo global, a evolução da distribuição de renda no sentido de maior ou menor igualdade, quando aplicado a população total.

Em estudos publicados pela CEPAL, Banco Mundial, a evolução do índice de Gini mostra que a evolução das desigualdades de renda foi em média, contra cíclica em relação ao PIB per capita, nas economias latino-americanas, no período de 1970-1995, declinando nos períodos de crescimento e aumentando nos períodos recessivos.

Considera-se que a evolução da desigualdade de renda não depende apenas da evolução per capita, mas também e principalmente da taxa de inflação, dos sistemas de indexação dos preços, do tipo de progresso técnico dominante, das variações rápidas no grau de abertura das economias ao comércio internacional.

Outro índice mais sofisticado que o coeficiente de Gini é o índice de Theil. Este índice possibilita que as desigualdades sejam caracterizadas, e oferece a vantagem de indicar se as desigualdades entre dois decis que se seguem aumentam ou diminuem, sendo caracterizado cada um por sua renda média. A vantagem do índice Theil, em relação ao de Gini, é que pode ser decomposto. Deste modo, pode-se atribuir a um ou outro fator a responsabilidade sobre a pobreza e medi-la, por exemplo: pode-se mostrar que a falta de escolaridade é o fator que melhor explica as desigualdades, logo, uma política pública que privilegiasse a educação no orçamento, poderia permitir que fossem diminuídas as desigualdades e, conseqüentemente, a pobreza.

Na abordagem da pobreza absoluta possibilita a determinação dos patamares de rendimentos, ou seja, pobreza para os rendimentos inferiores a linha de pobreza, e de pobreza extrema, para os abaixo da linha de indigência. Para o cálculo da linha de pobreza determina-se, primeiramente, o mínimo necessário de bens para a estrita reprodução do individuo ou grupo familiar. Calcula-se o número de calorias necessárias à subsistência, que é convertida em uma série de bens de alimentação ligados aos costumes alimentares da coletividade. Não é fácil a determinação deste número, pois depende de vários fatores um deles os hábitos, que modificam de acordo com a classe social que pertencem; os preços de itens idênticos componentes da cesta que variam muito de acordo com a categoria que consome, a disponibilidade em locais centrais, periféricos ou mesmo com as distâncias percorridas para o abastecimentos; a variedade de bens que essência são os mesmos são difíceis de serem considerados. Depois de resolvido o problema da cesta, determina-se a renda necessária para obtê-la. Os indivíduos ou grupo de famílias cujo rendimento está abaixo deste valor da cesta estão em situação de pobreza extrema, ou seja, situam-se abaixo da linha de indigência. O valor da cesta é que determinará a linha de indigência.

Como visto, anteriormente, a comparações se tornam um problema uma vez que os indicadores não são elaborados com dados homogêneos; há necessidade de homogeneizá-los em vários pontos. O número de calorias requerido deve ser o mesmo e o coeficiente de Engel idêntico. Depois de homogeneizado o conjunto de dados, se torna necessário a conversão em uma única moeda, em geral, o dólar. Outro problema destacada é o poder de compra da moeda se diferencia entre as nações. Sendo assim, utiliza-se um taxa de câmbio, chamada de paridade de poder de compra (dólar PPC, método que elimina as diferenças de custo de vida entre os países). Esta taxa tem como objetivo atribuir a capacidade à unidade de conta de comprar uma quantidade equivalente de bens de consumo em qualquer país. Este procedimento se torna útil para as comparações internacionais.

No esforço de aperfeiçoar a análise foram desenvolvidos indicadores que mensuram a profundidade da pobreza e sua desigualdade. Os índices vistos até o momento define o tamanho da pobreza, mas não informa a distâncias dos pobres em relação à linha da pobreza. Quanto mais próximos da linha da pobreza, a passagem da linha pode ser rápida, quando o crescimento é retomado e a inflação cai, em caso contrário isso não acontece dependendo do quão distante estão os rendimentos das pessoas em relação a esta linha. Sendo assim na primeira situação a brecha (gap) de pobreza é grande, e no segundo esta quebra de continuidade é fraca. Quando se faz o cruzamento da distância e desigualdade, quatro representações são possíveis: uma distância significativa e uma grande dispersão, uma distância pequena e uma grande dispersão, uma distância pequena e uma dispersão acentuada, e, uma distância pequena e uma dispersão pequena. Se a renda média dos pobres estiver distante da linha de pobreza, é que as desigualdades são consideráveis, a intensidade da pobreza (H0) diminui menos rapidamente para certa taxa de crescimento.

Dentro desta abordagem a profundidade (brecha ou gap) da pobreza, ou seja H1 será igual ao somatório de i = 1 e i= q da distância da renda dos pobres à renda equivalente à linha de pobreza, sendo o total dividido pela população total, ou seja H1 = 1/n ∑ [(z – Yi)/z], onde z é a renda correspondente à linha de pobreza. Elevado à potência zero, o mesmo indicador corresponde à grandeza (intensidade) da pobreza. Elevado à potência dois, H2 = 1/n ∑ [(z – Yi)/z]2, dá uma idéia da dispersão dos rendimentos dos pobres. (Salama e Destremau, 2001, p. 63-64)

Estes indicadores a partir de rendimentos monetários não podem sozinho delinear os novos rostos da pobreza, uma vez que a pobreza se concentra nos desempregados, nos assalariados sem emprego estável e nos inativos. Sendo assim, necessária a construção de novos indicadores, construídos a partir das necessidades básicas insatisfeitas e de uma visão não monetária. Pode-se desta forma cruzar os indicadores definidos a partir da pobreza monetária, da pobreza subjetiva e da pobreza próxima das necessidades básicas insatisfeitas, definida a partir da existência de más condições de vida (inexistência de saneamento básico, de energia elétrica, e habitação em lugares insalubres, poucos bens duráveis, consumo insuficiente de carne, etc.). Salama e Destremau (2001) realçam que estes três enfoques dão uma imagem mais completa, e certamente mais fiel da pobreza.

A construção de indicadores na dimensão não monetária da pobreza se apóia na abordagem teórica de necessidades básicas insatisfeitas ou fundamentais e capacidades. A discussão sobre as necessidades se desenvolveu em quatro contextos diferentes, conforme Salama e Destremau (2001, p. 73):



  • Contexto da economia clássica, vinculada á questão da definição de um salário padrão para operários, que permitisse aos novos trabalhadores da indústria chegar ao mínimo vital;

  • Contexto da economia filantrópica, cujo questionamento girava em torno da contabilização dos pobres e do nível de ajuda que poderia trazer benefícios a algumas categorias;

  • Contexto da economia do subdesenvolvimento apoiou-se amplamente na noção de necessidades fundamentais, ou necessidades básicas; e

  • Contexto das teorias e discussões sobre o capital humano que se prendiam mais especificamente ao caráter produtivo da satisfação dessas necessidades, visto que estas satisfação aumenta a capacidade de contribuição dos homens para o crescimento econômico, mas também para satisfazer suas necessidades (visão dinâmica).

As necessidades fundamentais preconizam uma visão humanista que vai além da economia para se remeter à moral e ao desenvolvimento do Homem em toda sua dimensão, inclusive moral, de liberdade e de dignidade. Elas são compostas de dois elementos:

  • o mínimo necessário a um família a título de consumo individual: comida, casa, roupas adequadas, alguns objetos de casa e móveis (necessidades qualificadas como biológicas);

  • os serviços básicos fornecidos e utilizados, simultaneamente pela coletividade em se conjunto, como água potável, sistema de coleta de lixo e de esgotos, serviços sanitários, meios de transporte públicos e serviços de educação (acesso aos bens e serviços públicos). (SALAMA e DESTREMAU, 2001, p. 74)

Na sua definição restrita, as necessidades fundamentais têm como característica principal o fato de serem consideradas universais comuns aos homens de diferentes culturas e civilizações. Além disso, esta abordagem possui dois outros atributos: o primeiro é que elas são quantificáveis e mensuráveis, se prestando particularmente bem à quantificação da pobreza e ao acompanhamento das medidas tomadas; segundo atributo é que sua satisfação é produtiva, pelo fato de aumentar a produtividade dos homens. Neste ponto está o campo das teorias do capital humano, que fornecem essencialmente uma interpretação das causas e uma linha de intervenção contra a pobreza.

Outra abordagem fundamental para a mensuração não monetária da pobreza é sobre as capacidades e funcionamentos elaborados por Amartya Sen, o qual enfatiza que a pobreza não seria definida como uma carência frente às necessidades fundamentais de diversos bens, mas seria a falta de realização de certos funcionamentos de base e da aquisição das capacidades correspondentes (SEN, 2000, p. 109). Trata-se de uma abordagem qualitativa dá ênfase a valores de realização e de liberdade, com os funcionamentos representando um modo de se levar a vida, as capacidades e as diversas oportunidades que se apresentam a uma pessoa e entre as quais ela escolhe. Além disso, conforme destaca Salama e Destremau (2001), ele se dissocia dos economistas do bem-estar, que por seu pressuposto utilitarista são levados a privilegiar uma perspectiva agregada, ao passo que o enfoque das alocações de das capacidades é necessariamente desagregado.

Diante desta abordagem o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) construiu sua base conceptual e metodológica de seus trabalhos sobre a pobreza, para elaborar o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e Índice de Pobreza Humana (IPH). Desde 1990 o PNUD tem publicado o IDH, no seu relatório de desenvolvimento humano, tal índice apresenta uma visão mais ampla de bem-estar. Conforme abordado, no Relatório do Desenvolvimento Humano 2006 (p. 263),

O IDH apresenta uma medida conjunta de três dimensões do desenvolvimento humano: viver uma vida longa e saudável (medida pela esperança de vida), ter estudos (medido pela alfabetização de adultos e pelas matrículas nos níveis primário, secundário e superior) e ter um padrão de vida decente (medido pelo rendimento de paridade do poder de compra, PPC). O índice não é, de forma alguma, uma medida abrangente do desenvolvimento humano. Por exemplo, não inclui indicadores importantes como o respeito pelos direitos humanos, a democracia e a desigualdade. O que fornece é um prisma mais amplo para encarar o progresso humano e a relação complexa entre rendimento e bem-estar.

Portanto, o IDH é a síntese de quatro indicadores: Produto Interno Bruto (PIB) per capita, expectativa de vida, taxa de alfabetização de pessoas com 15 anos ou mais de idade e taxa de matrícula bruta nos três níveis de ensino (relação entre a população em idade escolar e o número de pessoas matriculadas no ensino fundamental, médio e superior). Como este índice vive em constante aperfeiçoamento, não é um bom indicador para comparar sua evolução durante determinado período. Por exemplo, do relatório de 2005 para o de 2006, a ocorrerão mudanças no cálculo do IDH, uma vez que em edições anteriores, os dados de 32 países (como Brasil, Argentina, Reino Unido e Suécia) incluíam os números dos programas de educação para adultos. Agora, esses dados foram excluídos, para tornar mais precisas as comparações com outros países. (PNUD, 2006).

A análise deste índice avança as percepções sobre as diferenças entre as nações, pois não se limita apenas na comparação com os rendimentos, pois é óbvio concluir que países com renda per capita maior possuem melhores IDH, uma vez que maior rendimento proporciona melhores condições e oportunidades para o bem-estar pessoal. No entanto, merece destaque, a seguinte análise retirada do Relatório de 2006 (p.264):

Alguns países têm um nível de IDH muito inferior ao seu nível de rendimentos, enquanto outros invertem esta relação. Por exemplo, o Vietnam continua a ser muito pobre, mas tem um nível de IDH muito superior a inúmeros outros países com rendimentos per capita superiores. O Barém, pelo contrário, tem um rendimento médio quase duas vezes superior ao do Chile, mas, não obstante o progresso recente, tem um nível de IDH inferior porque o seu desempenho é pior em termos da educação e da alfabetização. Na África Subsaariana, a Tanzânia tem um rendimento médio de um terço do de Angola, mas um nível de IDH similar — um resultado que reflete os elevados custos humanos do conflito em Angola.

Outro indicador elaborado pelo PNUD, a partir de 1996 é o indicador de pobreza humana (IPH), que primeiramente foi chamado de Indicador de Penúria de Capacidades. O IPH prossegue a mesma abordagem, centrando-se num mais amplo e representativo conjunto de variáveis, em uma relação sistemática com o índice de desenvolvimento humano (IDH). A pobreza humana inclui muito aspectos que não podem ser mensurados ou não estão sendo mensurados. Esta dificuldade reflete na composição da medida de pobreza humana. No relatório de 1997 o IPH estava concentrado em três elementos essenciais de vida já refletida no IDH – longevidade, conhecimento e padrão de vida decente. A primeira privação é representada no IPH pela percentagem de expectativa de morte antes dos 40 anos de idade. A segunda dimensão é mensurada pela percentagem de adultos que são analfabetos. O terceiro aspecto é composto por três variáveis: a percentagem de pessoas com acesso a serviços de saúde e água potável, e a porcentagem de crianças abaixo de cinco anos desnutridas.

O cálculo do IPH se deve principalmente porque as questões de pobreza nos países desenvolvidos não se referem aos mesmos aspectos nos países em desenvolvimento. Enquanto nos países em desenvolvimento a pobreza envolve fome, analfabetismo, epidemias e a falta de serviços de saúde ou água potável, nos países desenvolvidos a fome é rara, a alfabetização é quase universal, a maioria das epidemias estão controladas, possuem bons sistemas de serviços de saúde e a água potável é de fácil acesso. O estudo da pobreza em países desenvolvidos se concentra em questões como a exclusão social. Deste modo, o estudo da pobreza depende do contexto em que está inserido, pois a natureza das principais privações variam com as condições sociais da comunidade em questão. Segundo o PNUD (1997) não há possibilidade real de construir um IPH que seja igualmente relevante para os diferentes tipos de países. A natureza da pobreza em países ricos requer um estudo especializado e um índice mais especializado focando naquelas privações particularmente relevantes para aqueles países. O processo de construção do IPH inclui peso e agregação.

3- ANÁLISE DA POBREZA EM MATO GROSSO DO SUL: ABORDAGEM EMPÍRICA DE MUNICIPIOS SELECIONADOS

Para analisar o impacto das políticas públicas de combate à pobreza no Estado de Mato Grosso do Sul foi selecionado um município de cada uma das microrregiões do Estado, utilizando como critério a maior participação percentual dos municípios no PIB estadual. Essa análise foi desenvolvida com base nos programas de transferência de renda, cujos dados estão disponíveis no site do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS). Dada a relevância e a constância dos repasses, foi enfatizado o Programa Bolsa Família, considerado o principal programa de transferência direta de renda do governo federal, que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. Esse programa integra o Fome Zero cujo objetivo é assegurar o direito à alimentação adequada.

A gestão do Bolsa Família é feita de forma descentralizada e compartilhada por União, Estados, Distrito Federal e Municípios (MDS, 2010). O governo estadual monitora o repasse, capacita os técnicos municipais, faz o acompanhamento escolar e nutricional das crianças das famílias beneficiadas. Ao entrar no programa a família se compromete a manter as crianças e adolescentes em idade escolar freqüentando a escola e a cumprir os cuidados básicos em saúde (GOVERNO DE MATO GROSSO DO SUL, 2010).

Para caracterizar a pobreza e o desenvolvimento nos municípios selecionados são, inicialmente, utilizados dados do ano de 2000 sobre a Intensidade da Pobreza, Incidência da Pobreza, Incidência da Pobreza Subjetiva, Índice de Exclusão, Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal, Índice de Gini e PIB per capita , publicados pelo Atlas do Desenvolvimento (PNUD), IBGE, Atlas da Exclusão Social (Pochman e Amorin, 2003), Firjan, IPEA-DATA.

Em seguida, foram analisados o PIB per capita, no período de 2000 a 2007, os valores de repasse e o número de famílias que são atendidas pelo Programa Bolsa Família, no período 2004 a 2008, o IFDM, IFDM-Emprego e Renda e IFDM-Educação, no período 2005 a 2007. Alude-se, deste modo, que através da análise destes dados há possibilidade de verificar o impacto de uma das políticas públicas de combate a pobreza, o programa Bolsa Família, no desenvolvimento dos municípios selecionados.


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