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A “Comissão Blair” para África
Patrícia Magalhães Ferreira*
Janus 2006

A política do governo britânico para África registou, no decurso de 2005, um impulso importante. No ano em que se efectuou a revisão dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) nas Nações Unidas, a acumulação de duas presidências importantes por parte do Reino Unido – da União Europeia no segundo semestre e do grupo de países mais industrializados G-8 – conferiu uma maior visibilidade às posições britânicas. Constituiu igualmente uma oportunidade única para trazer à agenda política mundial problemas variados que afectam muitos países africanos, como a falta de segurança alimentar, a dívida externa, a insuficiência da ajuda ao desenvolvimento, ou as distorções no comércio mundial, entre outros.

Independentemente de todas as lacunas, dos interesses subjacentes ou da insuficiência de resultados, a acção do Reino Unido teve como mérito indiscutível de trazer um novo ímpeto a um debate em muitos casos repetitivo e demasiado técnico, conferindo uma liderança política global ao movimento em prol de África, até agora disperso, na sua maioria em iniciativas da sociedade civil.

O principal argumento reside na ideia de que a redução da pobreza em África constitui o desafio fundamental de uma geração, sendo uma questão de justiça entre povos, com base no sentido de humanidade comum, e não de caridade. Esta posição não é alheia a toda a pressão exercida pela sociedade civil britânica, muito activa na defesa de acções concretas para combate à pobreza em África, nomeadamente através de campanhas específicas – como a Make Poverty History, ligada ao Live 8 – e de redes de organizações – nomeadamente o World Development Movement (WDW) ou o British Overseas NGOs for Development (BOND). A acção destas organizações tem contribuído para a definição da política do Reino Unido para África e foi decisiva na pressão para uma tomada de posição mais firme por parte do governo britânico junto dos fóruns internacionais.

A Comissão para África, constituída por Tony Blair em Abril de 2004, pretendia estabelecer uma “coligação política para a acção” e ser o ponto de partida para a elaboração de recomendações – expressas no seu relatório, publicado em Março de 2005 – a serem posteriormente adoptadas pelo governo britânico e pelos líderes mundiais. A Comissão, composta por 17 personalidades (9 africanas) consideradas como opinion makers nas suas sociedades e profundas conhecedoras da realidade africana, desencadeou todo um processo de debates e consultas, que se estendeu a diversas regiões do continente.

O relatório final apela ao estabelecimento de uma parceria com África, assente num novo nível de relacionamento e tendo por base o respeito e solidariedades mútuas.

A maioria das propostas revela o difícil equilíbrio entre o objectivo de propor soluções suficientemente drásticas para se reflectirem em mudanças reais, mas não tão radicais que colidam com os interesses políticos e venham a ser imediatamente recusadas pelos países doadores. O relatório pode também ser criticado pelo seu carácter generalista, expresso pelo facto de analisar África como um todo (não diferenciando as enormes diversidades, desde Estados falhados a Estados com uma democracia consolidada e bons índices económico-sociais) e por não analisar as causas dos problemas em profundidade. Por exemplo, preconiza um aumento da ajuda, sem examinar as formas pelas quais a ajuda é despendida ou os caminhos a seguir para minimizar os seus efeitos negativos.

Mas, mais do que o seu conteúdo, é a capacidade de este moderno “plano Marshall para África” ser um motor de mudança que está realmente em causa. Apesar das novas preocupações de segurança internacional pós-11 de Setembro terem reforçado a motivação britânica para um maior envolvimento nos problemas africanos (nomeadamente no que respeita a Estados falhados ou em conflito), as políticas do Ocidente relacionadas com a luta contra o terrorismo podem criar novas contradições e comprometer os esforços na área do desenvolvimento. Os números ilustram as prioridades internacionais, já que, mesmo tendo aumentado o seu orçamento de ajuda ao desenvolvimento nos últimos anos, são exactamente o Reino Unido e os EUA que registam maior disparidade com os orçamentos militares e de defesa. De 2000 a 2004, enquanto a Alemanha ou a Itália reduziram os gastos nesta área, o Reino Unido aumentou-os de 92 dólares per capita para 790 dólares, sendo que por cada libra despendida em desenvolvimento, são gastas oito em defesa.

Para além disso, a Grã-Bretanha terá grande dificuldade em promover a sua agenda africana durante a presidência russa do G-8 em 2006, ou em gerar consensos em torno de uma área onde as políticas bilaterais ainda prevalecem sobre as acções concertadas.

no seio da UE, apesar de algumas propostas britânicas serem claramente contra os interesses de certos Estados (caso dos subsídios agrícolas), outras áreas podem registar avanços importantes com o impulso do Reino Unido. É o caso da contribuição europeia para a manutenção da paz em África, da formulação de uma estratégia europeia para o continente, da afirmação de África como uma das prioridades dos “task force” actualmente em formação, o combate ao HIV-Sida, ou do aumento da ajuda aos países de rendimento baixo (que actualmente é pouco mais de metade do total da ajuda externa europeia, enquanto o Reino Unido destinará cerca de 90% da sua ajuda a estes países em 2006).


Mais ajuda, melhor ajuda
O relatório da Comissão para África reconhece a insuficiência de resultados da ajuda internacional, derivada de uma combinação das políticas dos doadores com a fraca capacidade de absorção dos montantes disponibilizados, em virtude de factores políticos e sociais presentes em muitos países africanos, nomeadamente problemas de capacitação institucional, fenómenos de corrupção, ou a existência de conflitos violentos que impedem a prossecução de estratégias de desenvolvimento sustentáveis. No entanto, o aumento dos níveis da ajuda é um aspecto central das recomendações, sem o qual não haverá possibilidade de obter reais progressos para atingir os ODM.

Nesse sentido, a decisão, assumida pelo G-8 em Julho de 2005 sob pressão britânica de afectar mais recursos para a redução da pobreza, é positiva, embora falaciosa em alguns dos seus termos. Em termos reais, muitos dos fundos agora prometidos são a reafirmação de ajudas já anunciadas, sendo provável que grande parte destes recursos seja adiantada de orçamentos futuros da cooperação, em vez de provir de novas contribuições. Estima-se que, dos 48 mil milhões de dólares anunciados pelo G-8 para os próximos cinco anos, menos de metade diga respeito a nova ajuda. Mais: este aumento inclui os fundos destinados ao perdão da dívida – que por exemplo representam a totalidade da contribuição russa e um terço do orçamento da ajuda francesa –, representando montantes que nunca chegarão aos beneficiários. Não está portanto clara a exequibilidade financeira de atingir uma das metas mais ambiciosas estabelecidas pelo clube dos países mais ricos do mundo: o compromisso de assegurar tratamento, até 2010, a todos os infectados pelo HIV que o requeiram (sendo que África regista cerca de 28 milhões de infectados, num total mundial de 40 milhões).

Para além disso, algumas iniciativas de novas fontes para angariação de fundos para África foram liminarmente rejeitadas, como é o caso da International Financial Facility (IFF) proposta pelo ministro das Finanças britânico, Gordon Brown. Este mecanismo pretendia acelerar os fluxos de ajuda através dos mercados de capitais, por forma a conseguir 50 mil milhões de dólares adicionais por ano, até 2015, mas a existência de outras iniciativas bilaterais, como a Millennium Challenge Account dos EUA, determinou a oposição da administração Bush.

Para que o aumento da quantidade da ajuda se traduza em qualidade, o relatório aponta algumas condições necessárias: que a ajuda não seja ligada, isto é, que os beneficiários não sejam obrigados a adquirir bens do doador; que a ajuda seja previsível, por forma a permitir um planeamento de longo prazo e assegurar a continuidade das acções; que se evitem os empréstimos, para não originar um crescimento da dívida; que a ajuda seja concedida em apoio às prioridades de desenvolvimento estabelecidas pelos governos africanos e não em função de entusiasmos cíclicos dos doadores. Contudo, estas recomendações tiveram pouco eco junto dos decisores mundiais.

O relatório recomenda ainda que a ajuda seja preferencialmente direccionada para países que registem bons índices de governação, penalizando os regimes corruptos onde os fundos são desviados para propósitos diversos, sem qualquer reflexo na melhoria das condições de vida das populações. Neste sentido, a promoção da boa governação assume-se como um aspecto essencial do sucesso da ajuda, sendo uma responsabilidade dos países africanos. Isso não implica que não sejam necessárias medidas concretas de combate à corrupção dirigidas especialmente aos corruptores: o relatório sugere que os bancos estrangeiros sejam obrigados a expor contas suspeitas de personalidades africanas influentes, que as práticas de suborno sejam punidas, ou que as empresas ocidentais que trabalham na extracção de minerais em solo africano sejam mais transparentes nos seus negócios com os governos locais. Esta recomendação colide inclusivamente com a prática de algumas empresas britânicas, acusadas pela ONU de uma actuação pouco correcta na República Democrática do Congo. Para assegurar que os investimentos europeus estão em consonância com o direito humanitário internacional e não contribuem para agravar conflitos, seria importante que a Extractive Industries Tranparency Initiative (EITI) e os Voluntary Principles on Security and Human Rights – ambas iniciativas lideradas pelo Reino Unido – sejam adoptadas no seio da UE.
Perdão da dívida externa
O cancelamento total da dívida externa é há muito exigido por diversos movimentos da sociedade civil, já que os sucessivos reescalonamentos e o pagamento do seu serviço impede a canalização de fundos em áreas vitais para o desenvolvimento dos países africanos. No entanto, este perdão só terá efeitos a esse nível se existir algum tipo de garantia da boa afectação dos recursos e se for concedido de uma única vez, como o próprio relatório salienta.

O acordo estabelecido pelo G-8 e impulsionado pelo Reino Unido é parcial: engloba inicialmente dezoito países africanos seleccionados e cobre apenas as dívidas multilaterais (ao Banco Mundial - BM, ao Fundo Monetário Internacional - FMI e ao Banco Africano de Desenvolvimento), não equacionando várias questões subjacentes à dívida, como as políticas económicas prosseguidas pelos governos. Apesar de ser uma contribuição importante, representa menos de mil milhões de dólares em 2005 – não mais de um dólar por pessoa nos países que beneficiarão do perdão –, quando a crise global da dívida, afectando 62 países, necessitaria de cerca de 10 mil milhões anuais em cancelamentos de dívidas para erradicar a pobreza extrema.

O pressuposto de que a ajuda seria concedida sem condições e que este perdão iria libertar fundos para a saúde e educação não se verifica, já que o acordo explicita claramente que os países beneficiários desta medida verão a ajuda cortada exactamente no mesmo montante. Isto significa que, numa dívida ao BM, os fundos para determinado país ficarão retidos e farão parte do orçamento geral a ser concedido a todos os países em desenvolvimento, após estes terem aceite as condições do BM/FMI em termos de política económica. Alguns países europeus, como a Bélgica, a Áustria e o Luxemburgo, apelaram mesmo a um maior controlo do FMI sobre os dezoito países beneficiários. A ONG britânica Christian Aid estima que África perdeu cerca de 272 mil milhões de dólares nas duas últimas décadas pelo facto de ter sido forçada a promover a liberalização comercial e políticas de ajustamento estrutural em troca dos empréstimos e das acções de redução da dívida do BM.
Comércio mais justo
O relatório propõe o fim das barreiras comerciais e dos subsídios agrícolas nos países desenvolvidos, o que pouparia aos contribuintes destes países cerca de mil milhões de dólares por dia, reflectindo-se igualmente em benefícios para os produtores dos países mais pobres, cuja economia assenta ainda, em muitos casos, na exportação de bens agrícolas como o açúcar ou o algodão.

No entanto, vários problemas se colocam. Para além de uma medida deste tipo ter reflexos, essencialmente, nos países de rendimento médio e não na maioria dos Estados africanos, o problema central reside na falta de vontade política para alterar uma situação que favorece uma minoria dentro dos países da União Europeia e dos Estados Unidos. Daí que o lobby exercido pelo Reino Unido tenha surtido pouco ou nenhum efeito, quer na Cimeira do G-8 em Julho de 2005, quer nas negociações com outros países europeus onde a Política Agrícola Comum constitui um aspecto fundamental do equilíbrio económico e social, como é o caso da França. Por outro lado, os subsídios constituem apenas uma parte do problema; no próprio Reino Unido, outras questões suscitam disparidades internas, uma vez que os objectivos estratégicos e comerciais prosseguidos pelo Foreign and Commonwealth Office (FCO) e pelo primeiro-ministro britânico contradizem por vezes os objectivos de desenvolvimento expressos pela agência governamental encarregue da área – o Department for International Development (DFID).






O comunicado do G-8 faz apenas referência à necessidade de os africanos definirem as suas próprias políticas comerciais, ao mesmo tempo que a nível mundial se impõe uma liberalização dos mercados e se negoceiam acordos regionais propostos pelos países desenvolvidos – como é o caso dos Acordos de Parceria Económica (APE) entre a UE e os Estados ACP.

* Patrícia Magalhães Ferreira

Mestre em Estudos Africanos pelo ISCTE. Doutoranda no ISCTE na área resolução de conflitos e reconciliação. Assistente Convidada no ISCSP. Investigadora no Programa África do Instituto de Estudos Estratégicos Internacionais (IEEI).



Websites

Relatório da Comissão para África disponível em: http://www.commissionforafrica.org/english/report/introduction.html

Website Oficial da Presidência da UE (Reino Unido, Junho a Dezembro 2005): http://www.eu2005.gov.uk/

Comissão para África: http://www.commissionforafrica.org/

DFID – Department for International Development, Reino Unido: http://www.dfid.gov.uk/

Campanha “Make Poverty History”: http://www.makepovertyhistory.org/



BOND – British Overseas NGOs for Development: http://www.bond.org.uk/

Business Action for Africa: http://www.businessactionforafrica.org/

Infografia







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