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vaidade e prestígio. Verificou que o capitalismo, a burocracia (como forma de organização)

e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas

mudanças religiosas ocorridas inicialmente nos países protestantes - como a Inglaterra e a

Holanda - e não em países católicos. As semelhanças entre o protestante (e principalmente

o calvinista) e o comportamento capitalista são impressionantes. E essas três formas de

racionalidade se apoiaram mutuamente nas mudanças religiosas'.

Weber não considerou a burocracia como um sistema social, mas principalmente como

um tipo de poder. Para melhor compreender a burocracia, Weber estudou os tipos de socie-

dade e os tipos de autoridade.


Tipos de Sociedade


Weber distingue três tipos de sociedade:
a) sociedade triidicional, onde predominam características patriali ais e patrimonia-

listas, como a família, o clã, a soeiedade medieval etc.;


3 Karl Marx estuda o surgimento da burocracia como forma de dominaçdo estatal na antiga Mesopotâmia,

China. Índia, Império Inca, Antigo Egito e Rússia. A burocracia emerge como mediação entre os interesses parti-

culares e gerais em funçào do modo de produçào asiático para explorar as obras hidráulicas de irrigaçào do solo,

coordenando os esforços da sociedade de entào e post eriormente explorando as comunidades subordinadas através

da apropriação da terra pelo Estado e da posse do excedente econômico. O modo de produçào asiático caracterizou-

se pela intervenção do Estado na economia, tendo como base a burocracia. Seja ao nível estatal ou ao de corporaçào

privada, a burocraeia mantinha sob sua tutela a dassé comerciante, a campesina e a aristorracia territorial, que

dependiam dela para manter as obras hidráulicas e a nomeaçào para a administrac o pública.

4 Max Weber. A Élira Protestante e o Espirito do Capitulismo, cir.

5 Amitai Etzioni, Organizaçdes Modernas, cit.


2 g INTRODUÇÃO À T£ORIA GERAL 'DA ADMINISTRAÇÃO
b) sociedade carìsmática, onde predominam característieas místicas; arbitrárias e per-

sonalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em

revolução etc. ;

c) soctedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas impessoais e

uma racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos

estados modernos, nos exércitos etc.


Tipos de Autoridade


A cada ti o de sociedade corresponde, para Weber; um tipo de autoridade. "Autoridade

significa probabilidade de que um comando ou ordem específica seja obedecido."6 A auto-

ridade represerita o poder institucionalizado e oficiaiizado. Poder implica potencial para

exercer influência sobre as outras pessoas. Poder significa, para Weber, a probabilidade de

impor a própria vontade dentro de uma relação social, mesmo contra qualquer forma de

resistência e qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade': O poder, portanto, é a

possibilidade de imposição de arbítrio por parte de uma pessoa sobre a conduta das outras.

A autoridade proporciona o poder: ter autoridade é ter poder. A recíproca, contudo, nem

sempre é verdadeira, pois ter poder nem sempre significa ter autoridade. A autoridade - e o

poder dela decorrente - depende da legitimidade, que é a capacidade de justificar seu

exercício. A legitimidade é o motiv o que explica por que um determinado número de pessoas

obedece às ordens de alguém, conferindo-Ihe poder. Essa aceitação, essa justificação do

poder é chamada legitimação. A autoridade é legitima quando é aceita. Se a autoridade pro-

porciona poder, o poder eonduz à dominação. Dominação significa que a vontade manifesta

(ordem) do dominador intluencia a conduta dos outros (dominados) de tal forma que o con-

teúdo da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta (obediência), para os

subordinados. A domina ão é uma relação de poder na qual o governante (ou dominador)

- ou a pessoa que impõe seu arbítrio sobre as demais - acredita ter o direito de exercer

o poder, e o governado (dominado) considera como sendo sua obrigação obedecer-Ihe as

ordens . As crenças que legitimam o exercício do poder existem tanto na mente do líder como

na dos subordinados. Tais crenças determinam a relativa estabilidade da dominação, ao

mesmo tempo em que retratam as diferenças básicas entre os diversos sistemas de domina-

ção. Weber estabelece uma tipologia de autoridade baseando-se, não nos tipos de poder em-

pregados, mas nas fontes e tipos de leg timidade aplicadose.

A dominação requer um aparato administrativo9, isto é, a dominação, principalmente

quando exercida sobre um grande número de pessoas e um vasto território, necessita de um

b Max Weber, "Os Três Aspectos da Autoridade Legítima", in Organlzações Complexas, apud Amitai

Etzioni Sào Paulo, Ed. Atlas,1965, p. 17.

Gustavo F. Bayer, "ConsideraCdes sobre a Conceituac o de Autoridade", Revista de Adminislraçdo

Pública cit. . 1 ó sem . I 97 I .

Gustavo F. Bayer, "ConsideraCões sobre a ConceituaC o de Autoridade", Revista de AdministraC o

PiibÍica cit.

9 Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in Organizution and Bureaucracy, Chicago, Aldine

Publishing Co., 1968, Cap. 1.


MODELO BUROCRA DE ORGANIZAÇÃO
pessoal ad rlinistratlVo para executar as ordens e servir como ponto de'ligaç o entr o

nante é os governados. Para Mouzelis'", a legttimaçrio e o aparato administmt:va con t> n

os dois principais critérios para a tipologia weberiana que passaremos a discutir.

Weber aponta três tipos de autoridade legftima, a saber":


autoridade tradicional;

autoridade carismática;

autoridade racional, legal ou burocrática.

a) A utoridade Tradicional


Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque essa

sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O domfnio patriarcal do pai de famí-

lia, do chefe do clã, o despotismo real representam apenas o tipo mais puro de autoridade

tradicional. O poder tradicional não é racional, pode ser transmitido por herança e é extre-

mamente conservador. Toda mudança social implica rompimento mais ou menos violento

das tradições. Também ocorre em certos tipos de empresas familiaces mais fechadas'z.

A legitimação do poder na domina ão tradicional vem da crença no passado eterno, na

justiça e na pertinência da maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor, que

comanda em virtude do seu status de herdeiro ou sucessor. Embora suas ordens sejam pes-

soais e arbitrárias, seus limites são fixados pelos costumes e hábitos; seus súditos obedecem-

no por respeito ao seu status tradicional.

A domina ão tradicional - típica da soc edadepatriarcal -, quando se estende sobre

um grande número de pessoas e um vasto território, pode assumir duas formas de aparato

administrativo para garantir sua sobrevivência'3:


Forma patrimonial: na qual os funcionários que preservam a dominaç o tradiciona! são os servidores

pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são geralmente dependentes economica-

mente dele.

Forma jeudal: na qual o aparato administrativo apresenta maior grau de autonomia com relação ao

senhor. Os funcionários, na qualidade de vassalos ou suseranos, são aliados do senhor e Ihe prestam um

juramento de fidelidade. Em virtude deste tipo de contrato, os vassalos exercem uma jurisdição indepe -

dente, dispóem de seus prbprios domínios administrativos e não dependem do senhor no quc tangc à

remuneração e subsistência.


b) Autoridade Carismática
Quando os subordinados aceitam as ordens do superior como justificadas, por causa da

influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. Carisma é

um tecmo usado anteriormente com sentido religioso, significando o dom gratuito de Deus,
o Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in Organization ond Bureaucracy, cil.

Max Weber, Os Três Aspectos da Autoridade Legttima, cit.

2 Max Weber, Os Três Aspec os da Autoridade Legftima. cit. pp. 20 a 23.

3 Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in OrganiZation and Buneaucracy, cit., pp. 23 a 26.


280 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
estado de graça etc. Modernamente, Weber e outros usaram o termo com o sentido de uma

qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. É aplicável a grandes líderes políticos,

como Hitler, Kennedy ete., a capitães de indústria, como Matarazzo, Ford etc. O poder

carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire características

revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança, como o tradicional.

As sociedades em períodos révolucionários, como a Rússia em 1917, ou a Alemanha

nazista em 1933, os partidos políticos revolucionários ou líderes como Jânio Quadros ou

Getúlio Vargas constituem exemplos de autoridade carismática. O líder se impõe por ser

alguém fora do comum, possuindo habilidades mágicas ou revelações de heroísmo ou poder

mental de locução e não devido à sua posição ou hierarquia. É uma autoridade baseada na

devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à sua

pessoa.


A legitimação da autoridade carismática provém das características pessoais carismá-

ticas do líder e da devoção e arrebatamento que consegue impor aos seguidores.

O aparato administrativo, quando a domina ão carismática envolve um grande núme-

ro de seguidores, é constituído de discípulos e subordinados mais leais e devotados, para

desempenharem o papel de intermediários entre o líder carismático e a massa. Esse aparato

administrativo é inconstante e instável. O pessoal administrativo é escolhido e selecionado

segundo a eonfiança que o líder deposita nos subordinados. A seleção não se baseia na quali-

ficação pessoal, nem na capacidade téenica, mas na devoção; autenticidade e confiabilidade

no subordinado. Se o subordinado deixa de merecer a confiança do líder, ele passa a ser

substituído por outro subordinado mais confiável. Daí a inconstância e instabilidade do

aparato administrativo na domina ão carismática.

c) Autoridade Legal, Racional ou Burocrática


Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque con-

cordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deri-

va o comando. É.o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na

promulgação. A idéia básica se fundamenta no fato de que as leis podem ser promulgadas e

regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto governante é

eleito e exerce o comando de autoridade obre seus comandados" seguinHo certas normas e

leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais

excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previa-

mente estabelecidos".

A legitimidade do poder racional e legal se baseia em normas legais racionalmente defi-

nidas.

Na dôminação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da IegitimaÇão. O povo



obedece s leis porque acredita que elas são decretadas por úm procedimento escolhido

tanto pelos governados como pelos governantes. Além disso, o governante é visto como uma

pessoa que alcançou tal posição exclusivamente por procedimentos legais (como nomeação,
Nicos P. Mouzelis; "Weber's Political Sociology", in organization and Bureaucraty, clt., pp. 18 a 20.
MODELO BUROCRA' CO D£ ORGANIZAÇÃO 281
eleições; concursos etc.) e é em virtude de sua posição alcançada que ele exerce o poder

dentro dos limites fixados pelas regras e regulamentos sancionados legalmente.

O aparato administrativo que corresponde à dominação legal é a burocracia. Tem seu

undamento nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários (bifrncratas) e suas rela-

ões com o governante, os governados e seus próprios colegas burocratas são estritamente

definidas por regras impessoais e escritas, q ue delineiam de forma racional a hierar uia do

aparato administrativo, os direitos e deveres inerentes a cada posição, os métodos de cruta-

mento e seleção etc., como veremos adiante. A burocracia é a organização típica da socie-

dade moderna democrática e das grandes empresas. A autoridade legal, por esse motivo, não

abrange apenas a moderna estrutura do Estado, mas principalmente as organizações não-

estatais, particularmente as grandes empresas. Através do "contrato" ou instrumento repre-

sentativo da relação de autoridade dentro da empresá capitalista, as relações de hierar uia

nelas passam a constituir esquemas de autoridade legal.
Tipos de Curacte- Tipos de Caracte-

sociedade rfsticas Aparato

Exem los uutoridade rfsticas Legitimaçào administrutivo

Tradicional. Patriarcal e Clã, tribo, Tradicional. Não é racio- Tradiçào, Forma atri-

patrimonia- família, socie- . nal. hábitos, usos monial e

lista. dade medie- Poder herdado e costumes. forma feudal.

Conservan- val . ou delegado.

tismo. Baseada no

"senhor".

Carismática. Personalista, Grupos revo- Carismática. Não é racio- Característi- Inconstante e

mística e arbi- lucionários nal, nem her- cas pessoais instável. Esco -

trária. partidos polí- dada, nem (heroísmo, Ihido confor-

Revolucio- ticos, nações delegável. magia, poder me lealdade e

nária. em revoluçào. Baseada no mental) caris- devoçào ao

"carisma". máticas do líder e não por

líder. qualificaçdes

técnicas.

Legal, Racionalidade Estados mo- Legal, Legal, racio- Justiça da lei. Burocracia.

racional ou dos meios e dernos, gran- racional ou nal impes- Promulgaçào

burocrática.. dos objetivos. des empresas, burocrática. soal, formal. e regulamen-

exércitos. Meritdcrática. taçào dB nor-

mas legais

previamente

definidas.


TIPOLOGIA DE SOCIEDADE E TIPOLOGIA DE AUTORIDADE

E SUAS CARACTERÍSTICAS SECUNDO WEBER

Muito embora tenham existido administrações burocráticas no passado, somente com

á emergência do Estado Moderno - o exemplo mais próximo do tipo legal de domina ão -

é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala. Todavia, a burocratização não se

limita à organização estatal, pois embora Weber tenha elaborado o conceito de burocracia a


282 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
partir de sua sociologia política, ele usou o conceito de modo mais abrangente, englobando

as demais instituições sociais além da administração pública. Weber notou a proliferação de

organizações de grande porte, tanto no domínio religioso (a Igreja), como no educacional (a

Universidade), ou no econômico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrático de

organização, concentrando os meios de administração no topo da hierarquia e utilizando

regras racionais e impessoais, visando à máxima eficiência.

Weber identifica trêsfatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna

burocracia: '


O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transa-

ç8es econômicas. Na burocracia a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcioná-

rios, permitindo a centralização da autoridade e o fortaleciment da administração burocrática.

O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas adininistra as do Estado Moderno: apenas um tipo

burocrático de organização poderia arcar com a enorme com exidade e tamanho de tais tarefas.

A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administraçâo' que serviu

como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da

organizaçào burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de

organização. ' ' i 5

O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas administrativas, para o acompanharem, tendessem

ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a

produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade cres-

cente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.
O modelo concebido com grande antecipação por Max Weber tem muita semelhança

com as grandes organizações modernas, como a General Motors, a Philips, a Sears Roebuck,

a Ford etc.

CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO WEBER


Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa ou

organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções rápidas ou

eficientes. O termo também é empregado com o sentido de apego dos funcionários aos regu-

lamentos e rotinas, causando ineficiência à organização. O leigo passou a dar o nome de

burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao sistema em si mesmo.

O conceito de burocracia para Max iWeber é exatamente o contrário. A burocracia é a

organização eficiente por excelência. E para conseguir essa eficiênt'ia, a burocracia precisa

detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas.

Segundo Max Weber, a burocracia tem as seguintes caracter.ísticas principais'b:
1. Caráter legal das normas e regulamentos

2. Caráter formal das comunicações.

3. Caráter racional e divisão do trabalho.

5 Max Weber, Os Três Aspectos da Autoridade Legitima, cit.

ib Max Weber, "The Theory of Social and Economic Organization", Talcott Parsons, org., New York,

Oxford University Press,1947, pp. 320 a 329, citado em Amitai Etzioni, Organizações Complexas, cit., pp. 85 a 87.


MODEf.0 BUROCRÁTICO DE ORGAiYIZAr ÃO 283
4. Impessoalidade nas relações.

5. Hierarquia de autoridade.

6. Rotinas e procedimentos estandardizados.

7. Competência técnica e meritocracia.

8. Especialização da administraçào que é separada da propriedade.

9. Profissionalizaç o dos participantes.

10. Completa previsibilidade do funcionamento.
Vejamos, separadamente, cada uma dessas características da burocrácia:

l. Caráter Legal das Normas e Regulamentos


A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabeleci-

dos por escrito. Em outros termos, é uma organização baseada em uma espécie de legislação

própria (como a Constituição para o Estado, os estatutos para a empresa privada etc.) que

define antecipadamente como a arganização burocrática deverá funeionar. Essas normas e

regulamentos são escritos. Também são exaustivos porque procuram cobrir todas as áreas da

organização, prever todas as ocorrências possíveis e enquadrá-las dentro de um esquema pre-

viamente definido capaz de regular tudo o que ocorra dentro da organização. As normas e

regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos visados. Neste sentido, a

buroeracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos são

legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os

subordinados e também os meios coercitivos capázes de impor a disciplina. As normas e

regulamentos são escritos para ássegurar uma interpretação sistemática e unívoca. Desta

maneira, economizam esforços e possibilitam a padronização dentro da organização.

2: Caráter Formal das Comunicações


A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões e

ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráterformal da buro-

cracia: todas as ações e procedimentos são feitos por escrito para proporcionar comprovação

e documentação adequadas. Além disso, a interpretação unívoca das cohlunicações também

é assegurada. Como muitas vezes certos tipos de comunicações são feitos reiterada e cons-

tantemente, a burocracia lança mão de rotinas e de formulários para facilitar as comunica-

ções e para rotiríizar o preenchimento de sua formalização.

3. Caráter Racional e Divisão do Trabalho


A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho.

Essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos olijetivos a

serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia. Há uma
284 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada

participante, os meios de obrigatoriedade e as condiç8es necessárias. Cada participante passa

a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de competên-

cia e de responsabilidade. Cada participante déve saber qual a sua tarefa, qual a sua capa-

cidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais os limites de sua tarefa, direitos e

poder, para não ultrapassar esses limites nem interferir na competência alheia nem prejudi-

car a estrutura existente. Assim, as incumbências administrativas são altamente diferencia-

das e especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atin-

gidos.

4. Impessoalidade nas Relações


Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e

funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter impessoa! da burocracia. A administra-

ção da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes

de cargos e de funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa.

Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece ao

superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocra-

cia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e se vão, os cargos

e funções permanécem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de respon-

sabilidade.

5. Hierarquia da Autoridade


A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princfpio da hierarquia.

Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto superior. Nenhum

cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da ht r. quia da autoridade para

fixar as chefias nos diversos escalões de autoridade. Esses escalões proporcionarão a estru-

tura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem é subordinação, a graduação de

autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários, classes etc.

Todos os cargos estão dispostos em grad ações hierárquicas que

encerram determinados pri-

vilégios e obrigações, estreítamente definidos por meio de regras l;mitadas e específicas.

A autoridade - o poder de controle resultante de uma posição reconhecida - é ine-

rente ao cargo e não ao indivíduo específico que desempenha o papel oficial. A distribuição



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