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de autoridade dentro do sistema serve para reduzir ao mínimo o atrito, por via do contato

(oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras previamente definidas pelas regras de

organização. Desta forma, o subordinado está protegido da ação arbitrária do seu superior,

dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido

de regras".


Robert K. Merton apud Amitai Etzioni, "Estrutura Burocrática e Personalidade", in Organizações Com-

plexas, cJt., pp. 57-58.


MODELO BUROCRÃTICO DE ORGArfIZAÇÃO 285
6. Rotinas e Procedimentos Estandardizados
A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de

cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionário - não pode fazer o que quiser; mas o

que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do

, ocupante de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as rotinas e

procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.

Toda a estrutura da burocracia é projetada intencionalmente de acordo com princípios

racionais: a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um con-

junto de regràs e normas que tentam ajustar completamente o funcionário às exigêneias do

cargo e às exigências da organização: a máxima produtividade. Essa racionaliza ão do traba-

!ho encontra sua forma mais extremada na Administração Cientffica, que ` `atingiu os maio-

res trunfos no condicionamento e treinamento racionais do desempenho no trabalho"'s.

Todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente

definidos, nos quais cada conjunto de ações está funcionalmente relacionado com os propó-

sitos da organização, segundo uma maneira ideal. Esses padrões facilitam a pronta avaliação

do desempenho de cada participante.

7. Competência Técnica e Meritocracia


A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na com-

petência técnica e não em preferências pessoais. A admissão, a transferência e a promoção

dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de avaliação e

de classificação e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios universais são

racionais é levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em rela-

ção ao cargo ou função considerados. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títu-

los para a admissão e promoção dos funcionários.

8. Especialização da Administração


A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a p opriedade e a adminis-

' tração. Os membros do corpo administrativo devem estar completamente separados da pro-

priedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não

i são os seus donos ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou

um grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administra-

ção. Com a burocracia surge o profissional que se especializa em gerir a organização e daí o

gradativo afastamento do capitalista da gestão dos negócios, diversificando as suas aplica-

ções financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desem-

penhar as tarefas da organização, não são propriedade dos burocratas, mas estão acima
s H. H. Gerth e C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, New York, Oxford Univer-

sity Press, 1961, pp. 70-74.


286 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA AflMINISTRAÇÃO
destes. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua posição ou seu cargo, e sua

posição e seu cargo não podem ser apropriados e integra os ao seu patrimônio privado. Essa

estrita separação entre os rendimentos e os bens privados e os públicos é a earacterística espe-

cífica da burocracia e que a distingue dos tipos patrimonial e feudal de Administração'9.

"Existe um princfpio de completa separa ão entre apropriedade quepertence à organização

e a propriedade pessoal do funcionário. . . "2o.


9. Profissionalização dos Participantes


A burocracia é uma organização que se caractériza pela profissionalização dos seus partici-

pantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pelas seguìntes razões:


a) É úm especia/isto: cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo. Sua especialização varia

conforme o nível onde está situado. Enquanto os que ocupam posiç8es no topo da organização sào gene-

ralistas, à medida que se desce nos escal8es hierárquicos, os que ocupam posições mais baixas vão se tor-

nando gradativamente mais especialistas.

b) É assalariado' os funcionários da burocracia participam da organizac o e, para tanto, percebem salários

correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o salá-

rio, e obviamente o poder. Os funcionários devem ser recompensados exclusivamente por salários e n o

devem receber pagamentos de clientes, a fim de preservarem sua orientação para a organizaç o, suas nor-

mas e regulamentos. O trabalho na burocracia representa geralmente a principal ou única fonte de renda

do funcionário.

c) É ocupante de cargo: o funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e seu cargo é a sua principal ati-

vidade dentro da organização, tomando todo o seu tempo de permanência nela. O funcionário não ocupa

um cargo por vaidade ou por honraria, mas sim porque é o seu meio de vida, o seu ganha-pão.

d) É nomeodo por superior hierárquico: o funcionárro é um profissional selecionado e escolhido por sua

competência e capacidade, nomeado (admitido), assalariado, promovido ou demitido da organização

pelo seu superior hierárquico. O superior hierárquico tem plena autoridade (autoridade de linha) sobre

seus subordinados. Em outros termos, é o superior hierárquico quem toma decisões a respeito de seus

subordinados.

e) Seu mandato épor tempo indeterminodo' quando um

funcionário ocupa um cargo dentro da burocracia,

o seu tempo de permanência nesse cargo é indefinido e indeterminado. Nào que o cargo seja vitalício, mas

porque não existe uma norma ou regra que determine previamente o tempo de permanência de um funcio-

nário, seja no cargo, seja na organização.

f) Segue carreira dentro da organização: na medida em que um funcionário demonstre mérito, capacidade e

competência, ele pode vir a ser promovido para outros cargos superiores. outros termos, o funcioná-

rio na burocrocia também é recompensado por uma sistemática promoção, através de uma carreira dentro

da organizaçào. O funcionário é um profissiónal que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida.

g) Não possui a propriedade dos meios de produçdo e administração: o administrador administra a organi-

zaC o em nome dos proprietários, enquanto o funcionário, para trabalhar, precisa das máquinas e dos

equipamentos fornecidos pela organização. Como essas máquinas e equipamentos vào se tornando sofis-

ticados pela tecnologia e, portanto, caros, somente as grandes organizaç8es passam a ter condiç8es finan-

ceiras de adquiri-los. Daí as organizaçbes gradativamente assumem o monopólio dos meios de produç o.

O administrador administra a organização, mas não é o proprietário dos meios de produção. O funcioná-

rio utiliza as máquinas e equipamentos mas nào é o dono delas.

9 H. H. Gerth e C. Wright Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, cit., p. 214.

zo Amitai Etzioni, Organizaçdes Modernas, cit., p. 86.


MODELO BUROCRATICO DE ORGANIZAÇÃO
h) Éfiel ao cargo e idcnt;lica-se c;orn os objetivos da cmpnsn: o funcionlrrio i dcf nd r

do sou cargo o da sua organização, m d trim nto dos d mais inta ssa volvidos.

i) O odmintstrador projxssional tende a controlar cada vcz mais completaménte as burocrocias. Stgt ndo

Weber, as burocracias tendem a ser controladas pelos administradoros profssionais, polas s guintcs

raz8es:
aumento do número de acionistas das grandes organizaç8es, ocasionando dispersão e fragmentação da

propriedade das suas açees;

os proprietários que, em funçgo de sua riqueza, controlavam uma única organização, concentrando

nela toda a sua fonuna, passaram a dispersar o risco do seu investimento em muitas outras organiza-

ç8es. Em decorrência disso, hoje em dia, o controlé acionário está subdividido diminufdo com o éres-

cimerìto do número de acionistas;

os administradores profissionais, atravEs de sua carreira dentro da organização, chegam a posiçees de

comando e de controle, sem possulrem a própriedade da coisa comandada e controlada. Assim, um

administrador pode ter mais poder sobrc a organização do que um grande acionista.

10. Completa Pre isibilidade do Funcionamento


A conseqitência desejada da burocracia é a previsibilidade do comportamento dos seus mem-

bros. O modelo burocráti5d de Weber parte da pressuposição de que o comportamento dos

membros da organização é perfeitamente previslvel: todos os funcionários deverão compor-

tar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a

máxima eficiência possivel . Tudo na burocraciá é estabelecido no sentido de prever antecipa-

damente todas as ocorrências e rotinizar sua execuç o, para que a máxima eficiência do siste-

ma seja plenamente alcançada.

Aparentemente, Weber nflo previu nenhuma diferenciação no comportamento huma-

no dentro da organização. Antes, pelo contrário, a burocraeia parece assentar-se numa visão

padronizada do comportamento humano. Weber não considera a organização i formal.

Parere simplesmente ignorá-la. Na verdade, a organizaÇão ir formal não é prevista por

Weber, ou seja, não está considerada nas conseqttências desejadas das organizações. A orga-

niza ão informal aparece como um fator de imprevisibilidade das burocracias, pois o siste-

Cop ys8ncias Objeti

A burocracia é baseada em: vo:

1. Caráter le al das normas.

2. Caráter formal das comunicaçees.

3. Divisão do trabalho. Previsibilidade do

4. Impessoalidade no relacionamento. comportamento

5. Hierarquizaç8o da autoridade. humano. Máxima efici8ncia

6. Rotinas e procedimentos. Padronização do da organizaç o.

7. Compet8ncia técnica e mérito. desempenho dos

8. Especializaçâo da administração. participantes.

9. Profissionalizaç8o.

10. Previsibilidade do funcionamento.

AS CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO WEBER


INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
ma social racional puro de Weber pressupõe que as reações e o comportamento humano

sejam perfeitamente previsíveis, uma vez que tudo estará sob o controle de normas racionais

e legais, escritas e exaustivas. A organização informa! surge como uma derivação direta do

sistema buroerático, como uma conseq ência da impossibilidade prática de se bitolar e

padronizar completamente o comportamento humano nas organizaçdesz'.

Vantagens da Burocracia


Weber viu inúmeras razões para explicar o avanço da burocracia sobre as outras formas de

associação. Para ele, comparar os mecanismos burocráticos com outras organizações é o

mesmo que comparar a produção da máquina com outros modos não-mecânicos de pro-

dução.


As vantagens da burocracia, para Weber, são:
1. Racionalidade, em relaçào ao alcance dos objetivos da organizaçào.

2. Precisão na definição do cargo e na operaçâo, pelo conhecimento exato dos deveres.

3. Rapidez nas decisòes, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis trami-

tam através de canais preestabelecidos.

4. Unlvocidade de interpretaçdo garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro lado, a infor-

mação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la.

5. Unljormidade de rotlnas e procedimentos que favorece a padronizaçào, redução de custos e de erros,

pois os procedimentos sào definidos por escrito.

6. Continuidade da organizaçdo através da substituição do pessoal que é afastado. Além disso, os critérios

de seleçào e escolha do pessoal se baseiam na capacidade e na competência técnica.

7. Reduçdo dajricçdo entre nspessoas, pois cada funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são

os limites entre suas responsabilidades e as dos outros.

8. Constância, pois os mesmos tipos de decisào devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.

9. Subordinaçdo dos mais novos aos mais antlgos dentro de uma forma estrita e bem conhecida, de modo

que o superior possa tomar decis8es que afetem o nível mais baixo.

10. Conjrab!lidode, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas, sendo que grande número

de casos similares sâo metodicamente tratados dentro da

mesma maneira sistemática. As decisdes sào

previsíveis e o processó decisório, por ser despersonalizado no sentido de exduir sentimentos irracionais,

como o amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminaçâo pessoal.

11. Existem bene, lcios sob oprlsma daspessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho

é dividido entre as pessoas dè maneira ordenada, as pessoas sào treinadas,para se tornarem especialistas

em seus campos particulares, podendo enc rreirar-se na organização em fuqçào de seu mérito pessoal e

competência técnica.


Laskizz acrescenta que o trabàlho é profissionalizado, o nepotismo é evitado e as condi-

ções de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam a corrupção. Blaunerz'

enfatiza a eq idade das normas burocráticas quase sempre baseadas em padrões universalís-

2 H. H. Gerth e C. Wright Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, clt., p. 293.

2z H. Laski, "Bureaucracy", in Encyclopaedlaojthe Soclal Sciences, London, apud E. R. A. Seligman, The

Macmillan Company,1931.

z3 R. Blauner, Atlenation and Freedom, The Factory Worker and His lndustry, Chicago, University of

Chicago Press,1964, pp. I81 a 182.


MOD£LO BUROCRÃTICO D£ ORGANIZAÇÃO 289
ticos de justiça e de tratamento igualitário. Moore2' salienta que a burocracia tem a virtude

de assegurar cooperação entre grandes números de pessoas sem que essas pessoas se sintam

necessariamente cooperadoras. As pessoas cumprem as regras organizacionais principal-

mente porque os fins alcançados pela estrutura total são altamente valorizados e cada qual

deve fazer a sua própria parte para que o objetivo seja alcançado.

Racionalidade Burocrática


Um conceito muito ligado à burocracia é o de racionalidade. No sentido weberiano, a racio-

nalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa efr-

ciência25. Uma organização é raciona! se os meios mais eficientes são escolhidos para a

implementação das metas. No entanto, são as metas coletivas da organização e não as dos

seus membros individuais que são levadas em consideração. Deste modo, o fato de uma

organização ser racional não implica necessariamente que seus membros ajam racionalmente

no que concerne às suas próprias metas e aspirações. Muito ao contrário, quanto mais racio-

na! e burocrática se torna uma organização, tanto mais os membros individuais se tornam

simples engrenagens de uma máquina, ignorando o propósito e o significado de seu compor-

tamento2ó. Este é o tipo de racionalidade que Mannheim2' denomina racionalidadefuncio-

nal. Para Weber, a racionalidadejuncional é atingida pela elaboração - baseada no conhe-

cimento científico - de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comporta-

mento de encontro à ejiciência. Segundo Mouzeliszs é esta concepção de racionalidade que

fundamenta a teoria de Administra ão Cientijica que almeja a descoberta e aplicação da

melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial.

Weber usa o termo burocratiza ão em um sentido mais amplo, referindo-se também às

formas de agir e de pensar que existem não somente no contexto organizacional, mas que

permeiam toda a vida social. Para Mouzelis29, o termo burocratização usado por Weber

coincide mais ou menos com o conceito de racionalizaç'ão: O racionalismo para Weber tanto

pode referir-se aos meios racionais e sua adequação ou inadequação para se chegar a um fim,

qualquer que seja (atividade racional da organização burocrática), como também pode se

referir à visão racional do mundo através de conceitos cada vez mais precisos e abstratos,

desenvolvidos inclusive pela ciência e rejeitando toda religião e valores metafísicos ou tradi-

cionais (desmistificação do próprio mundo).

Embora considerasse a burocracia como a mais eficiente forma dG organização criada

pelo homem, Weber temia esta grande ejiciência, cujos resultados, advindos da crescente

burocratizaç'ão do mundo moderno, seriam uma enorme ameaça à liberdade individual e às

instituições democráticas das sociedades ocidentais3o.


24 W. E. Moore, The Conduct o,Jthe Corporation, New York, Ra dom,1962.

z5 H. H. Gerth e C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, cir., pp. 214 a 216.

z Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in Organization and Bureaucracy, cil., Cap. II.

z Karl Mannheim, Homem e Sociedade na Idade da Reconstru óo, 1948, p. 5 I .

zH Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in Organization and Bureaucracy. cit., Cap. ll.

zy Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", in Organization and Bureaucracy, cit., Cap. 1.

3o Reinhard Bendix, Max Weber: An lnrellectual Porlrait, Garden City, New York, Doubleday, 1962,

493
290 INTRODUÇÃO A TEORIA GERAL DA ADMIHfISTRAÇAO


Dil mas da Burocracia
O pr8prio Weber notou a fragilidade da estrutura burocrática, que enfrenta um dilema típi-

co: de um lado, existem pressões constantes de forças exteriores para eneorajar o burocrata a

seguir outras normas diferentes das da organização e, de outro lado, o compromisso dos

! subordinados com as regras burocráticas tende a se enfraquecer gradativamente. A organiza-

ção, para ser eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racionalidade, disciplina e

i limitação de alcance.

Etzioni3' salienta que a capacidade para aceitar ordens e regras como legitimas, princi-

palmente quando repugnam os desejos da pessoa, exige um nível de renúncia que é difícil de

se manter. Assim, as organizaçõés burocráticas apresentam uma tendência a se desfazerem,

seja na direção carismática, seja na tradicional, onde as relações disciplinares são mais "na-

turais" e "afetuosas" e menos separadas das outras. Além do mais, a capacidade de renún-

cia exigida pela organização racional não pode se desenvolver no seu interior, pois, como diz

Etzioni, depende de relações sociais mais amplas, que exislem na família tradicional ou no

I grupo carismático. Assim, a racionalidade da estrutura racional é frágil e precisa ser cons-

tantemenle protegida contra pressões externas, a fim de poder ser dirigida para os seus obje-

, tivos e não para outros".

Para Weber, os burocratas são pessoas que formam o corpo administrativo da hierar=

"' quia e estrutura da organização, devidaménte indicadas, que seguem as regras impostas e

i ' servem aos objetivos da organização. Contudo, Weber salienta também a existência de chefes

; não burocráticos, que indicam e nomeiam os subordinados, que estabelecem as regras, que

resolvem os objetivos que deverão ser atingidos e geralmente são eleitos ou herdam sua posi-

ção, como, por éxemplo, os presidentes, os diretores e os reis. Esses chefes (não burocráti-

, cos) da organização desempenham o importante papel de estimular a ligação emocional e

mesmo irracional dos participantes com a racionalidade, pois a identificação com uma pes-

; soa, um líder ou um chefe da organização influi psicologicamente, reforçando o compro-

misso abstrato com as regras da organização e dela permitindo uma imagem mais concreta e

` `afetuosa' ' .

Na organização burocrática, as identifica ões referem-se à posição è não ao ocupanle.

: & Se os indivíduos se ausentam, morrem ou se aposentam, são substituídos por outros pelo

critério de qualificação técnica e a eficiência da organização não é prejudicad,á. Porém, a

ausência ou morte de um chefe não burocrático da organização - único indivíduo perante o

d' qual as identificações são pessoais e não burocráticas - provoca uma crise, a chamada crise

de sucessão, que geralmente é, acompanháda de um período de iristabilidade. Alega Weber

que a crise de sucessão é mais evidente nos estados totalitários, mas que também as empre-

sas, igrejas, exércitos ou outras organizaçõés podem estar sujéitos a ela'3.

As burocracias estabelecem normas e precisam impô-las. Têm regulamentos e régras.

Dão ordens que devem ser obedecidas a fim de que a organização funcione com eficiência.

3 Amitai Etzioni, Organizações Modernas, cit., p. 85.

3z Amitai Etzioni, Organizações Modernas, cit., pp. 85-87.

33 gernard Levenson, apud Amitai Etzioni, "Sucessào Burocrática", in Organizações Complexas, cit., pp.

352 a 365.
l fODELO BUROCRÃTICO DE ORGANI2AÇÃO 291
DISFUNÇÕES DA BUROERACI
Para Weber, a burocracia é uma organização cujas conseqiiências desejadas se resumem na

prcvrsibilidade do seu fu cionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização:

Todavia, ao estudar as cotrseqiiênciasprevistas (ou desejadas) da burocracia que a con-

duzem à máxima eficiência, Merton34 notou também as conseqiiências imprevistas (ou inde-

sejadas) e que a levam à ineficiência e às imperfeições. A estas conseqiiências imprevistas

Merton deu o nome de disfunções da burocracia, pará designar as anomalias de funciona-

mento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos

no assunto.

Merton salienta que os cientistas têm dado muita ênfase aos resultados positivos e às

funções da organização burocrática, descuidando-se das tensões internas de tais estruturas,

enquanto o leigo, ao contrário, tem exagerado exatamente as imperfeições da burocracia.

Para Merton, nâo existe uma organização plenamente racional e o formálismo não tem

a profundidade descrita por Weber. Por outro lado, o conceito popular de burocraáa faz

pensar que o grau de eficiência administrativa deste sistema social racional é baixíssimo. Isto

. porque o tipo ideal de burocracia sofre transformàções quando operado por homens. Segun-

do Merton, o homem (excluído dos estudos de Max Weber, que descreveu um sistema social

desumano e mecanicista), quando participa da burocracia, faz com que toda a previsibilida-

de do comportamento, que deveria ser a maior conseqiiência d organização, escape ao mo-

delo preestabelecido. Verifìca-se, então, o que Merton chamou de disfunções da burocracia35,

isto é, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. Cada disfunção é o resul-

; tado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do modelo burocrático



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