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explicado por Weber. Cada disfunção é uma conseqiiência não prevista pelo modelo webe-

riano s disfunções da burocracia são basicamente as seguin tes:

l. Maior Internalizaçáo das Regras e Exagerado

Apego aos Regulamentos
As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e

regulamentos, pára atingir os

objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, própriole importante, inde-

pendentemente daqueles objetivos, passando a substituí-los gradativamente. As normas e

regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser absolutos e prio-

ritários: o funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das principais

características de qualquer atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata torna-se

um especialista, não por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeita-

mente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os regula-

mentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata.


34 Robert K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey e H. Selvin, Readers in Bureaucrocy, Glencoe, III., The Free

Press,1952; Social Theory and Social Structure, Glencoe, lll., The Free Press,1957.

35 Robect K. Merton, "Estrutuca Burocrática e Personalidade", in Organizações Complexas, cit., pp. 57-58.
292 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
2. Excesso de Formalismo e de Papelório
A neeessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a

fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir a tendência

ao excesso de formalismo, de documentação e, conseq entemente, de papelório. Aliás, o

papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, mui-

tas vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de pape-

lório, de vias adicionais de formulários e de comunicações.

3. Resistência a Mudanças
Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o

funcionário geralmente se acostuma a uma completa éstabilidade e repetição daquilo que

faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na

burocracia. Atendendo às normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário se

torna simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais passa a dominar com

plena segurança e tranqiiilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma possibilidade

de mudança dentro da organização, essa mudança tende a ser interpretada pelo funcionário

como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo à sua segurança e

tranqiiilidade. Com isto, a mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E, na medida

do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na buro-

cracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e agressiva

através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves.

4. Despersonalização do Relacionamento
A burocracia tem como uma de suas características a impessoalidade no relacionamento

entre os funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pes-

soas que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relaçdes personalizadas entre os mem-

bros da organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como

pessoas mais ou menos individualizadas, mas como

ocupantes de cargos, com direitos e

deveres previamente especificados. Daí á despersonalização gradativa do relacionamento

entre os funcionários da burocracia. Os funcionários passam a conhecer os colegas, não

7

pelos seus nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o



conhecimento é feito pelo número do registro do colega ou de qualquer outra forma de iden-

tificação das pessoas imposta pela organização.

5. Categorização como Base do Processo Decisorial
A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma

decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica,


MODELO BUROCRATICO DE ORGANIZAÇÃO 293
independentemente do seu eonhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre aqúele que

ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema a ser

resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas, estereo-

tipadamente, a fim de lidar com elas com mais facilidades. Quanto mais se lançar mão da

categorização no processo decisorial, menor será a procura de alternativas diferentes de

solução.

6. Superconformidade às Rotinas e Procedimentos
A burocracia se baseia em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas

façam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige devoção

estrita às normas e regulamentos, essa devoção às regras e regulamentos conduz à sua trans-

formação em coisas absolutas: as regras e rotinas não mais são consideradas como relátivas a

um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas

se tornam sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre a

pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da cres-

cente incapacidáde de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades dentro

da organização como um todo. Estudando o efeito da estrutura burocrática sobre a persona-

lidade dos indivíduos, alguns autores chegaram a algumas conclusões, como a "incapaci-

dade treinada" (no conceito de Veblen'6, ou a "deforma ão profrssional" (no conceito de

Warnotte), ou ainda a "psicose ocupacional" (segundo Dewey), para mostrar que o funcio-

nário burocrata trabalha em função dos regulamentos e das rotinas e não em função dos

objetivos organizacionais que foram realmente estabelecidos". Essa superconformidade às

regras, aos regulamentos, às rotinas e procedimentos conduz a uma rigidez no comporta-

mento do burocrata: o funcionário passa a fazer o estritamente contido nas normas, nas

regras, nos regulamentos, nas rotinas e procedimentos impostos pela organização. Esta perde

toda a sua flexibilidade, pois o funcionário se restringe ao desempenho mínimo. Perde sua

iniciativa, criatividade e inoyação.

7. Exibição de sinais e a toridade


Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema

capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge a tendência à uti-

lização intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos

funcionários, como o uniforme, localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do

refeitório, tipo de mesa etc., como meios de indicar quais são os principais chefes da organi-

zação. Em algumas organizações - como o exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui

um dos principais sinais de autoridade.

; Thorstein Veblen, The lnstinct of Workmunship, The Macmillan Co., New York,19I4.

=' Daniel Katz e Robert L. Kahn, Psicologia Social das Organizaçdes, cit., p. 227.
294 I;NTROD UÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
8: Dificuldade no Atendimento a Clientes e Conflitos

com o Pírblico


O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e

regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior hierárquico que

avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a organização geralmente o

leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são atendidos de

forma padronizada, de acordo com os regulamentos e rotinás internos, fazendo com que o

público se irrite com a pouca atenção e descaso para com os seus problemas particulares e

pessoais. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que a burocra-

cia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como ameaças à sua própria

segurança. Daí a tendência à defesa contra pressões externas à burocracia.

Com essas disfunções, a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é o

seu próprio objetivo, e impede toTalmente a inovação e a criatividade.

Características da burocracia Disfunç8es da burocracia

1. CarBter legal das normas 1. Internalização das normas

2. Caráter formal das comunicaç8es 2. Excesso de formalismo e papelbrio

3. Divisão do trabalho 3. Resist ncia a mudanças

4. Impessoalidade no relacionamento 4. Despersonalização do relacionamento

5. Hierarquização da autoridade 5. Categorização das decis8es

6. Rotinas e procedimentos 6. Superconformidade

7. Competencia técnica e mérito 7. Exibição de sinais de autoridade

8. Especialização da Administração 8. Dificuldades com clientes

9. Profissionalização

Previsibilidade do funcionamento Imprevi bilidade do funcionamento

AS CARACTERÍSTICAS E AS DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA

As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que a burocra-

cia não leva em conta a ehamada organização informal que existe fatalmente em qualquer

tipo de organização, nem se preocupa com a variabilidade humana (diferenças individuais

entre as pessoas) que necessariamente introduz variações no desempenho das atividades

organizacionais. Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacio-

nal é que surgem as conseqiiências imprevistas da burocracia.
MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO 295

SÍSTEMA SOCIAL RACIONAL:

Burocracia

EXIGENCIA DE

CONTROLE

CONSEQUENCIAS CONSE QlJEN CIAS

PREVISTAS: IMPREVISTAS:

Previsibi I idade Disfunções da

do comportamento burocracia

MAIOR EFICIENCIA I I INEFICIENCIA


. O MODELO BUROCRATICO DE WEBER: AS CONSEQlJENCIAS PREVISTAS

IPREVISIBILIDADE DO COMPORTAMENTOl E AS CONSEQlJ NCIAS IMPREVISTAS IDISFUNÇÕESI

Adaptado de: James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das Organizações, Rio de Janeiro, Fundação Getú-

lio Vargas, Serviço de Publicaç8es, 1967, p. 53.

Modelo Burocrático de Merton
Merton procura representar a burocracia através de um conjunto bastante complexo de rela-

ções que se estabelecem entre um número relativamente grande de variáveis.

O modelo de Merton se baseia nas conseqiiências não previstas (disfunções) de orga-

nizar de acordo com os princfpios da máquina: coméça com a exigência de controle D por

parte da organização, a fim de reduzir a variabilidade dó comportamento humano a padrões

previsíveis, indispensáveis ao funcionamento da organização. A exigência de controle enfa-

tiza a previsibilidade do comportamento 0 , a qual é garantida através da imposição de nor-

mas e regulamentos. Assim, a organização estabelece previamente os procedimentos-padrões

e institui as penalidades, bem como a supervisão hierárquica para assegurar a obediência. A

ênfase sobre o cargo e posição dos indivíduos diminui as

relações personalizadas 0. Porém,

a confiança nas regras e em sua imposição desenvolvem uma rigidez de comportamento 0

(conseq ências imprevistas) e uma defesa mútua dentro da organização 0 e não atende às

expectativas da clientela 0, provocando dificuldades no atendimento aos clientes. A rigidez

reduz a eficácia organizacionál e põe em risco o apoio da clientela3s. Assim, enquanto houver

qualquer pressão externa, o funcionário atende estritamente às regras internas da organiza-


3s Daniel Katz e Robert L. Kaho, Psico/ogia Social das Organizaçdes, ci!., p. 94.
296 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
ção e não se preocupa com o problema do cliente, mas com a defesa e justificação do seu

prbprio comportamento na organização , pois é a ela a quem deve prestar contas.

March e Simon procuram representar graficamente o modelo de Merton da seguinte

maneira'9:

Sentimento de defesa

da ação individual

-J

= Conseq gncias previstas (característicasl



-- = Conseq gncias não-previstas Idistunções)
O MODELO BUROCRATICO DE MERTON

Adaptado de: James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das Organizações. Rio de Janeiro, Fundação Getú-

lio Vargas. Serviço de Publicaç8es. 1967, p. 53.

No fundo, para Merton, a burocracia é uma estrutura grupal secundária, destinada a

desempenhar determinadas atividades que não podem ser cumpridas satisfatoriamente por

oxitérios grupais primários . Para ele, a burocracia não é tão eficiente como salientava

Weber, mas apresenta, na prática, uma série de distorções (disjunções) que prejudicam o seu

funcionamento e a levam à ineficiência.


9 James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das

Organizaçdes, cit.. p. 53.

Robert K. Merton, "Estrutura Burocrática e Personalidade", in op. cit., p. 68.


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO
INTERAÇÃO DA BUROCRACIA COM O AMBIENTE
Ao formular o modelo burocrático de organizaçãó, Weber n o previu a possibilidade de

flexibilidade da burocracia para atender a duas circunstâncias:


1. A adaptação da burocracia às exigências externas dos clientes.

2. A adaptação da burocracia às exigências internas dos participantes.


Philip SelzniGk" realizou um estudo sobre a organização da Z V.A. (Tennessee Valley

Authority em 1942'z, onde procurou demonstrar a flexibilidade e o ajustamento da burocra-

cia àquelas duas demandas acima referidas. A partir das conelusões dessa pesquisa, Selznick

propõe uma nova abordagem da Sociologia da Burocracia e um modelo burocrático dife-

rente do weberiano.

De um modo geral, as conelusões de Selznick são as seguintes'3:


a) A T. V.A. era uma organização responsável pela aplicação de verbas em um extenso

vale dos Estados Unidos, cujo desenvolvimento econômico era precário, e que abrangia seis

estados americanos. A T. V.A. era formada por divisões operacionais e divisões de serviço.

As divisões de serviço tinham agentes agrícolas que faziam visitas aos fazendeiros e efetua-

vam contatos que se envolviam em problemas e injunções políticas loeais, as quais visavam

sempre aos seus próprios interesses.

b) Os compromissos que a Z V.A. desenvolveu, através dos agentes agrícolas com os

poderes locais, exigiam concessões de caráter político-ideológico, mas em contrapartida

asseguravam o apoio dos políticos locais no Congresso. Houve uma interação entre a organi-

zação (que planejava instalações de fábricas, de energia elétrica, melhorias etc.) e o meio

ambiente (interesses políticos locais dos fazendeiros, sua influência política no Congresso e

as vantagens dela decorrentes, como a votação e aprovação de verbas extras à T. V A. etc:).

c) A partir dessa interação, a Z V.A. passou a assumir outros compromissos ideoló-

gicos e transformou o seu objetivo inicial (agência de recuperação econômica de uma área

empobrecida, atuando nos moldes do New Deal amerieano); passando a delegar o programa

agrícola às instituiçães locais. A T. V.A. modificou paulatinamente a sua figura de agêneia

de reconstrução e de conservaçáo, devido ao seu ajustamento

progressivo às facçôes locais.

Uma série de conseqiiências não antecipadas (isto é, não previstas) modificou o seu papel no

eenário nacional americano. É o que Selznick denominou "Grass Roots Policy" (política

do "enraizamento").

d) Baseado nessa pesquisa, Selznick salienta alguns princípios que ajudam o estudo da

organização formal, isto é, da burocracia :

4 Sociólogo, psoféssór da Universidade da Califórnia, em Berkeley.

4z phi ip Selznick, T. V. A. and the Grass Roots, Berkeley, The University of Californiá Fress,1947.

43 Baseando-nos na seq ência de apresentacào seguida por João Bosco Lodi, Administraçào por Objerivos,

c1r., pp. 95 a 99.

Philip Selznick apud Amitai Etzioni, "Fundamentos da Teoria de Organiza ào", Orgunlzaçòes Comple-

xns, ctt., pp. 30 a 43.
298 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
1. A organizaFão burocrática é uma estrutura sociat adaplativa: Todas as organizaCôes formais estào sujei-

tas às pressôes do ambiente e necessitam se ajustar e modificar seus objetivos continuadamente. As orga-

nizaCôes formais sào moldadas por forças exteriores à sua estrutura racional e aos seus objetivos.

2. Dentro da organizaFãojorma/ desenvo/ve-se uma eslrulura lnJormal que gera as atitudes espontáneas dos

indivíduos e subgrupos para controlarem as condiçòes de sua existência.

3. Essa estrutura informal, em seguida. lorna-se indispensáve/ e paralela aó próprio sistema formal de dele-

gação e controle.

4. A burocracia deve ser onalisada sob o ponlo de vista estrulura/ e,(uncional (análise estrutural e funcional

da organizaçào) e nào sob o ponto de vista de um sistema fechado e estável, como no modelo weberiano.

5 . Essa aná/ise deve reflelir os aspectos do comportamenlo organizacional inlerno, bem como os sistemas de

manutençào da organizaçào formal:

6. As lensóes e dilemas da organizaFão serão esclarecidas através das restriçôes ambientais e da limitaçào das

alternativas de comportamento.
e) Para atingir os seus objetivos (malgrado os compromissos), a organização lança

mão de dois mecanismos de defesa:


1. A ideologia: que é um conjunto de crenças e idéias desenvólvidas pela organização e que serve de justifica-

tiva ou de barreira racional para as açôes da empresa.

2. A cooptaFão: que é o processo de absorçào de novas pessoas vindas de outras organizações do ambiente

externo e que ingressam na estrutura de decisão da organização como um meio de evitar ameaça à sua

estabilidade.
A cooplação ocorre Quando uma organização, para obter ápoio de uma outra, admite

em seus quadros elementos dessa outra organização. A cooptação traz novas soluções, mui-

tas vezes inconsistentes com aquelas vigentes, mas apresenta a vantagem de ser menos dra-

mática do que a confrontação com a outra organização, podendo surtir o mesmo efeito da

resolução do conflito sem precipitar qualquer tipo de mudança estrutural'5. A coopla ão

aumenta a certeza de apoio futuro por parte da empresa cooptante. É o caso de aceitação de

representantes de instituições financeiras no quadro da diretoria de uma empresa, para

aumentar a possibilidade de acesso a empréstimos ou aos recursos financeiros, enquanto

durar o acordo de cooptação.

f) Com seu modelo, Selznick pretende mostrar que a burocracia, ao empregar a técnica

de controle, gera uma série de conseqiiências não-previstas. Da mesma forma que Merton,

Selzriick demonstra que essas conseqiiências não-previstas provêm dos problemas ligados à

organização informal (sistemas interligados de relações pessoais).
O modelo de Selznick começa com a exigênci de controle feita pela alta administrac o .Como resultado

dessa exigência, institui-se uma progressiva delega ào de autoridade . Assim, cada subunidade procura

adaptar a sua política à doutrina oficial da organizaC o, produzindo subobjetivós . Ao mesmo tempo,

reforça-se a internalização de subobjetivos nos participantes por uma influência da rotina diária . Essas

decis8es dependem dos critérios operacionais estabelecidos pela organizaçào . E sào reforCadas pelo grau

de treinamento em assuntos especializados que cada subunidade recebe. Evidentemente, a internaliza-

ção de subobjetivos depende, em grande parte, da operacionalidade dos objetivos da organizaçào .

Qualquer variação na operacionalidade dos objetivos da organizaçào afeta o conteúdo das decisóes diárias,

modificando-o gradativamente. Por ai se verifica, claramente, que a delegação traz conseq ências funcíonais

assim como disfuncionais para a realizaçào dos objetivos da organizaC o.


as philip Selznick, T. V. A. and the Grass Roots, cit., I949, p. l3


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃQ

1

Exigência de controle



2

Delegação de autoridade 1

. I
Grau de á

_ Estábelecimento 3

tréinamento em de subobjetivos das

assuntos especializados subunidades

Internalizaçâo dé 4

= Conseqiiencias -- subobjetivos pelos . I

previstas participantes I

= Coriseqiiéncias

não-previstas
--- Teor das 5 - J

decisões

Internalização dos 6 Operacionalidade 7

objetivos da organização dos objetivos

pelos panicipantes dá organização
O MODELO SIMPLIFICADO DE BUROCRACIA DE SELZNICK
Adaptado de: James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das Organizações, Rio de Janeiro, Fundação Getú-

lio Vargas, Serviço de Publicaç8es, 1967, p. 56.

Em resumo, para Selznick; a burocracia não é rígida nem estática, como o afirmava

Weber, mas adaptativa e dinâmica, interagindo intensamente com o ambiente externo e

adaptando-se a ele . O estudo de Selznick é um exemplo claro do efeitQ que surge quando os

resultados de uma organização não são em princípio aceitos

pelo meio ambiente. A T. I!.A.

teve de alterar drasticamente a sua atividade e a sua estruturação antes d aleançar a sua acei-

tação loeal. Quando o produto ou serviço de uma organização não é aceito pe o seu meio

ambiente, a organização deixa de existir, a não ser que receba subsídios de urna organização

matriz ou modifique o produto ou serviço.

Uma estrutura burocrática pode absorver muita mudança superficial sem modificar

sua estrutura. Porém, a eficiência interna é menor comparada à da organizada burocratica-

4 Peter M. Blau apud Amitai Etzioni, "A Dinâmica da Burocracia", in Organizaçòes Complexas, i ir ., pp.

334 a 345.
300 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
mente": "a burocratização é útil até o ponto em que traz eficiência, mas nem sempre essa

eficiência compensa a rigidez com que está associada"s.

Qualquer organização tende a fazer frente ao problema de adaptação a mudanças: os

eventos podem ser planejados e transformados em rotina, como quando ocorrem mudanças

de modelos na indústria automobilística, ou então quando ocorrem mudanças de tempos em

tempos. É o que Selzniek conta a respeito de uma crise na Ford americana entre 1926 e 1927,

quando do abandono do modelo T por novos modelos de automóveis'9.

GRAUS DE BUROCRATIZAÇÃO NAS ORGANIZAÇÕES


Alvin W. Gouldner5o realizou uma pesquisa que lhe permitiu concluir que não há um único tipo

ou modelo de burocracia, mas uma enorme variedade de graus diferentes de burocratização.

Esse trabalho de Gouldner" foi realizado entre 1948 e 1951 em uma fábrica e mina de

gesso (sulfato de cálcio hidratado), cujo nome fictício é General Gypsum Co., situáda perto

de uma cidade próxima aos Grandes Lagos, nos Estados Unidos. A mina extraía a matéria-

prima e uma fábrica localizada na superfície a transformava em chapas de revestimento de

paredes. O trabalho na mina implicava grande risco pessoal e exigia auxílio recíproco entre



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