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os mineiros, independentemente de atribuição de tarefas ou diferenças de status. Havia muita

insegurança no trabalho (como colocar postes de segurança ou sustentar o teto das galerias

subterrâneas). Devido aos riscos que corriam e à dureza do trabalho, os mineiros costuma-

vam desabafar nas horas de folga, sendo elevado o nível de absenteísmo. Mesmo assim,

eram pagos de acordo com a produção e as faltas ao serviço não interferiam na produtivi-

dade. Aparentemente, estabeleciam acordos entre si para proteger o companheiro ausente,

resultando ineficazes as medidas para punir os faltosos.

A pesquisa pode ser assim resumida:
a) Durante longos anos, a empresa fora administrada de maneira muito informal, com

intervalos de almoço amplos, horários de entrada e saída bem folgados, permissão aos em-

pregados para utilizarem máterial da companhia (como dinamite e chapas de revestimento)

para uso próprio, política de não demitir ninguém e de somente admitir novos empregados

considerando laços de família e de amizade e residência na

comunidade semi-rural em que se

situava a empresa. Antes de 1948, o padrão de atitudes do pessoal para com a fábrica era

favorável e positivo. Os operários consideravam as normas disciplinares da fábrica como

"lenientes' ; suaves e orientadas para os objetivos da produção e int rnalizavam o seu papel

por um conjunto de normas técnicas. O padrão de comportamento dós operários se caracte-

rizava por um sistema de julgamentos, atitudes e sentimentos positivos que predispunham a

umá reação favorável dos operários à fábrica e a uma confiança nos seus superiores. Essa

atitude eriava uma fonte importante de satisfação no trabalho, de cumprimento dos papéis,
a Charles Perrow, Análise Organizacional: Um Enjoque Sociológico, cit., pp. 88 e 99.

4s Charles Perrow, Análise Organizacional: Um Enfoque Sociológico, cit., p. 74.

49 Philip Selznick, Leadership in Administration, Evanston, Ill., Row, Peterson & Co.,1957, pp. I09 e 110.

so , lvin W. Gould er, sociólogo americano, professor da Universidade de Illinois, um dos grandes expoen-

tes da Teoria da Burocracia.

5 Alvin W. Gouldner, Patterns oflndustrial Bureaucracy, Glencoe, III., The Free Press, 1954.


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO
de dedicação e de lealdade à companhia. Apesar das precárias condições ambientais de tra-

balho e dos riseos fatais de soterramento no interior das minas de gesso, o moral de trabalho

era elevado devido aos laços de amizade e de informalidade: Em contrapartida, a adminis-

tração adotava um "padrão de indulgôncia" caracterizado por:


I . A administraç o controlava com suavidade e sem muita freqiiência o comportamento dos operários.

2. As regras formais eram ignoradas e os compromissos se tornavam puramente pessoais.

3. As infrações raramente eram punidas e os infratores sempre tinham novas oportunidades.

4. Havia pouca pressão para produzir.

5. Em decorrência, havia uma atitude favorável e positiaa dos operários com relação à fábrica e o ambiente

era amistoso.


b) Em 1948, assumiu um nòvò gerente (Peele), que veio alterar substancialmente essa

situação. Peele era bastante apoiado pelos executivos do Escritório Central, que criticavam a

tolerância excessiva do seu antecessor falecido e lhe solicitavam melhor organização da

fábrica e melhoria da produção, chegando mesmo a pressioná-lo sob este aspecto.

c) Começou por aplicar com maior rigidez as regras formais da fábrica, implantando

relatórios e controles de produção, diários e semanais, e cortando os favores pessoais, em

contraposição à maneira de administrar do seu antecessor, que era tolerante e avesso ao

papelório. Os novos relatórios e controles eram eficientes, porém requeriam trabalho suple-

mentar dos supervisores para sua elaboração.

d) A introdução dos métodos burocráticos do novo gerente passou a ser sentida

como uma violação das antigas regras e padrões informais e uma provocação à agressividade

dos mineiros. Assim, o processo de súbita burocratização imposto por Peele passou a encon-

trar três barreiras:
1. o sistema de crenças e expectativas dos mineiros;

2. os perigos e ameaças de riscos f"isicos nas minas;

3. a solidariedade informal dos operários.
e) O novo gerente passou a sofrer duas formas de pressão opostas e contraditórias: de

um lado, os executivos do Escritório Central que lhe exigiam um endurecimento e, de outro

lado, os supervisores, seus antigos conhecidos, que lhe solicitavam favores especiais. Para

não ceder, Peele resolveu endureeer e botar os velhos supervisores, conhecidos seus, dentro

das normas formais, preocupado que estava com as expectativas que a direção geral colo-

cava no seu trabalho. Não se preocupou com as expectativas dos supervisores e operários,

nem com os seus antecedentes. Voltou-se apenas para o futuro, subestima do a eapacidade

dos operários de controlarem a situação. Não cuidou de considerar a organização informal

da fábriea, violando os acordos informais com os operários, tacitamente désenvolvidos pela

gerência anterior.

f) O controle do gerente sobre os supervisores tornou cerrado o controle sobre os ope-

rários. Estes passaram a modificar substancialmente as suas atitudes para com a organiza-

ção. A supervisão jechada desenvolvida por Peele passou a encerrar a administração dentro

de um círculo vicioso:

1. o supérvisor exerce uma supervisõo cerrado e sob pressão sobre o operário;

2. o supervisor passa a perceber o opérário como uma pessoa não motivada (baixa motivaç o) para o tra-

balho;
302 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
3. o supervisor passa a:vigiar e a controlár com mais pressào o operário (supervisão cerrudal Gára obter dele

maiór rendimento;

4. esse cercó e essa pressào despertam o rancor ou a apatia no operário (reforco do baixo desempenho);

5. o supervisor passa a perceber máis iriténsamente o operário como úma pessoa não motivada (réalimen-

taçào do processo) para o trabálbo.

E assim por diante, numa tens o crescente.

Supervisão fechada

bre o oper8rio


Supervisor percebe Supervisor percebe

o oper8rio ainda 5 2 o oper8rio não

mais désmotivado motivaclo

Rancoj ou apatia do Q 3 Supervisão mais

oper8rio reduz o fechada para aumentar

rendimento o rendimento

0 CICLO 0A SUPERVISÃO FECHADA


g) Os supervisores e os operários reagiram, passando a até desafiar a legitimidade do

novo gerente e a rejeitá-lo, colocando-o fota do "tecido social" da fábrica e isolando-o das

comunicações informats.

h) Peele, afastado por èssa barreira, comèçou a suspeitar do que estava ocorrendo nos

níveis inferiores. Fez algumás substituições estratégicas; passou a controlar mais rigidamente

a supervisão, ganhou a lealdade de alguns supervisores e Conseguiu silenciar outros. Em

outros termos, o novo gerente passou a a otar um elevado padrãp burocrático de conduta,

impondo normas e regulamentos, controles; relatório , documentos etc.

Conclusões de Gouldner
a) A hipótese central de Gouldner é a de que a supervisão cerrada deteriora as relações entre

superior e subordinado e viola as normas informais do grupo. Por outro lado, a excessiva

formulação de regras burocráticas funciona como um símbolo de desconfiança nas pessoas e

nas suas intenções, pois elas representam uma tentativa de conseguir as coisas sem as pessoas.


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃQ 303
b) Para Gouldner, as regras burocráticas têm várias funções, a saber:
I . representam um equipamento funcional da supervisào cerrada, pois elas:

a) s o uma forma de comunicação dirigida para aqueles que são percebidos como desejosos de fugir às

responsabilidades, evitar obrigaç8es e não desempenhar satisfatoriamente as suas tarefas;

b) oferecem um substituto para a repetição pessoal de ordens pelo superior, livrando este da necessidade

de continuamente dar ordens aos subordinados;
2. apóiam o respeito à autoridade, sem necessidade de utilização de métodos violentos e repressivos de legiti-

mação. Por outro lado, permitem ao empregado que aceite ordens sem se sentir submetido a uma pessoa,

evitando o sentimento de desigualdadé e inferioridade pessoal;

3. legitimam o castigo e as sançdes. Elas constituem um aviso formal antecipado das conseq0ências das

infraçdes às normas formalmente estabelecidas e legalizam e legitimam as medidas punitivas;

4. especificam um nível mínimo de desempenho aceitável.


Gouldner salienta que essas funções das regras burocráticas servem para avaliar as

tensões provocadas pela supervisão cerrada. Elas não removem toda a tensão gerada, mas

levam ao ciclo dinâmico já descrito.

c) Gouldner distingue três tipos de comportamento burocrático


a burocracia flngida: onde as normas são impostas de fora. No caso concreto, as regras de segurança

(como não fumar dentro das minas) eram impostas pela companhia de seguros, sem a participaçào dos

dois partidos internos da fábrica: a administração e os empregados. Essas regras passaram a não ser exigi-

das nem reforçadas. A sua violaçào dava status aos infratores. Nesse tipo de burocracia, o moral costuma

ser elevado, porquanto os valores informais do grupo sào reforçados pela possibilidade de violaçào con-

junta das regras impostas de fora e mal controladas;

a burocracia representativo: onde as regras são promulgadas por especialistas ou entendidos, cuja autori-

dade é aceita pelos supervisores e operários. As regras têm o apoio de todos, pois elas integram o sistema

de valores predominante na fábrica. No caso concreto, a alta qualidade do trabalho esperada, tanto pelos

supervisores como pelos colegas, confere prestígio. Embora essa situação provoque uma tensào, n o

chega a produzir um conflito aberto, porquanto os mesmos valores sào compartilhados por todos os

membros, originando uma atitude de solidariedade e de

exortação aos infratores;

a burocracio puniliva: onde as regras sào impostas através das pressòes da administração ou dos empre-

gados, na tentativa de coagir a outra parte. No caso concreto, a administração introduziu horários, reÍó-

gios de ponto e controles severos sobre a produção. A autoridade e o comando sào fortemente realçados e

a infração às regras é severamente punida.
, Segundo Gouldner, esses três tipos de burocracio podem coexistir em diferentes graus

numa organização, formando uma situação complexa e um tipo misto de burocracia. Notou

que Weber analisara a burocracia sob um ponto de vista puramente riiecânico e não político,

preocupando-se em mostrar como as normas e leis são estabelecídas e obedecidas. Weber

não considerou os aspectos subjetivos e informais da aceitação dessas normas e da legitima-

ção da autoridade, nem a reação formal da organização perante a falta de consentimento dos

subordinados.

d) Gouldner salienta que qualquer modeÍo burocrático leva a conseq ências não pre-

vistas por Max Weber, como:
1. as regras burocráticas, gerais e impessoais, definem o que é permitido e o que não é permitido e estabele-

cem um padrão de comportamento mínimo aceitável, que passa a ser considerado o nível de comporta-

mento que a organização espera do empregado;
304 INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
2. esso eomportamento-padrão reduz a eficiência, uma vez que abaixa a motivação de produzir;

3. a redução da eficiência leva a uma intensificaç o da búrocracia punitiva;

4. reinicia-se o ciclo.
No modelo de Gouldner, o processo burocrático é um ciclo instável, buseando sempre

a estabilidade e o equilíbrio, mas provocando tensdes e conflitos interpessoais. A organi-

zação é visualizada como um sistema instável.

gerais e impessoais

Conhecimento 5 Visibilidade

dos padrões mínimos das relações

aceitáveis de poder

I I
6

Diferença Rigor na

entre objetivos da supervisão

organização e sua realização

= Resultados intencionais

--- = Resultados não-intencionais

O MODELO SIMPLIFICADO DE BUROCRACIA DE GOULDNER


Adaptado de: James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das organizações, Rio de Janeiro, Fundação Getú-

lio Vargas, Serviço de Publicaçdes, 1967, p. 58.


No modelo de Gouldner, a adoção de normas gerais e impessoais, regulando os proces-

sos de trabalho, constitui pàrte da soluçãó para a questão do controle exigido pela direção da

empresà. Uma dàs conseq éricias de tais nórmas é que elas diminuem a visibilidade das rela-

ções de póder. Gouldner sustenta, ainda, qué a sobrevivência do grupo de trabalho como

unidàde operàcionàl é substàncialmente favorecida pelo estabelecimento dessas normas

gerais.

e) Assim, para Gouldner, não há um tipo único de burocracia, mas uma infinidade de



tipos, varianáo dentro de um continuum, que vai desde ó excesso de burocratizaçãó (num

extremo) até uma ausência quase completa de burocracia (no extremo opostó)5z:


sz V, S. N. Eisenstadt àpud Amitai Etzionì, "Burocracia, Búrocratização e Desburocratizaçào: Condiç8es

do Desenvolvimento de Organizaçees Burocráticas" Orgániza õés Complexás, cit., pp. 263-270.


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO 305

Excessivamente Muito pouco

burocratizada: burocratizada
Excesso de Escassez de

normas e normas e

regulamentos regulamentos

O CONTlNUUM DOS GRAUS DE BUROCRATIZAÇÃO

APRECIAÇÃO CRÍTICA DA TEORIA DA BUROCRACIA
A burocracia, segundo Weber, proporciona uma maneira consciente de organizar pessoas e

atividades no sentido de alcançar objetivos específicos. A burocracia enfatiza a organizaç o

racional e eficiente em função de determinados objetivos.

A burocracia tem defensores e tem adversários entre os diversos autores da Teoria

Administrativa.

Por exemplo; Perrow mostra-se advogado da burocracia: "Após quinze anos de estu-

do das organiza ões complexas, cheguei a duas conelusdes que colidem com muita coisa da

literatura organizacional. A primeira é que os erros geralmente atribuídos à burocracia não

são erros de todo ou são conseq ências do fracasso em burocratizar suficientemente. Neste

sentido, eu defendo a burocracia como o princípio dominante de organização em nossas

grandes e complexas organizações. A segunda conclusão que eu alcancei é que a preocupa-

ção extensiva com a reforma, `humanização' e descentralização das burocracias, enquanto

salutares, têm servido apenas para obscurecer a verdadeira natureza da burocracia dos teo-

ristas organizacionais e têm-nos desviado do seu impacto sobre a sociedade: O impacto sobre

a sociedade é incalculavelmente mais importante do que o impacto sobre os membros de uma

particular organização' ' 53 . '

Mais adiante, Perrow acrescenta que as burocracias não têm sido adequadamente julga-

das, pois elas representam uma alternativa superior a todas as outras alternativas de organi-

zação: "em minha opinião, a burocracia é uma forma de organização superior a todas as

outras que conhecemos ou que esperamos alcançar em futuro próximo od médio; as chances

tle levá-la adiante ou mudá-la são provavelmente inexistentes no Ocidente, neste século"54.

Perrow insiste: "não concordamos em ter como origem da burocracia funcionários

nervosos, inseguros; mesquinhos, ocupados apenas em manter o status quo a todo custo, ou

em aumentar sua força e inflúência pessoal. Tampouco encontramos situaçdes em que as

organizações menos burocráticas (não-burocráticas, como as chamamos) possam encarnar o

espírito democrático, a autonomia individual, o bom relacionamento humano e coexistência

sem temores. Ao contrário; insistimos em qùe a forma burocrática resulta de ùma tentativa
53 Charles Perrow, Complex Organizutions: A Critical Essay, Glcnview; III., Scott, Foresman ánd Com-

pany, 1972, p: 6.

54 Charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, cit., p. 7.
306 INTRODUÇAO A TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
bem sucedida de atingir o que todas as organizações buscam - diminuir o impacto de

influências externas sobre seus membros; propiciar um alto grau de especialização para

garantir eficiência e competência e controlar tanto quanto possível as inseguranças e variabi-

lidade do ambiente"55.

Vejamos, contudo, alguns dos principais aspectos críticos da Teoria da Burocracia.

O Excessivo Racionalismo da Burocracia


Katz e Kahn salientam que a organização burocrática é super-racionalizada e não leva em

conta a natureza organizacional, bem como as condições circunjacentes do ambiente. As

vantagens da burocracia têm sido exageradas. Pára estes autores, o sistema 6urocrático con-

segue sobrevivência e eficiência apenas quando:


" 1. As tarefas individuais são mínimas em requisitos criativos, de modo que a submissão à autoridade legí-

tima é quanto basta, e não há necessidade de identificação com as metas organizacionais.

2. As exi ências do ambiente sobre a organização s o claras e suas implicações óbvias, de modo que a

infor ção é redundante e pode ser esbanjada, e a organização n o precisa utilizar todos os recipientes e

processadores de informação em potencial entre seus membros.

3. A rapidez em tomada de decisão é um requisito de importância, de modo que cada pessoa adicional

envolvida no processo é adicionada significativamente aos custos e riscos organizacionais.

4. As circunstâncias organizacionais se aproximam das do sistema fechado, com requisitos mínimos de

mudança do meio"56.
Perrow5' chama a teoria burocrática de visão "instrumental" das organizações: as

organizações sâo vistas como arranjos conscientes, racionais, dos meios para fins particu-

lares.

Perrow salienta ue a burocratização envolve:


1. especialização;

2. necessidade de controlar as influências exercidas pelos fatores externos sobre os compoaentes internos da

organização

3. necessidade de lidar com um ambiente externo imutável e estável.

As Dimensões da Burocracia

A burocracia está atualmente sendo entendida mais como uma condição que existe como um

continuum do que de uma maneira absoluta, tal como estar totalmente presente ou total-

mente ausente5s. Ha1159 propõe seja o grau variável de burocratização determinado pela men-

suração de dimensões da burocracia, ou seja, o conceito de burocracia como uma série e
55 Charles Perrow Complex Organizations: A Crltical Essay, cit., p. 217.

5s Daniel Katz e Robert L. Kahn, Psicologia Social das Organizações, cit., p. 247.

5 Charles Perrow, Complex Orgonizalions: A Critical Essay, cit., pp. 73-74.

5s Beatriz Marques de S. Wahrlich, Uma Anúlrse das Teorias de Organizaçdo, p. 56.

59 Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assessment", American Journol o J Socio-

logy, jul.1%2, n" 60, pp. 32-40.


MODELO BUROCRATICO DE ORGANIZAÇÃO
dimensões, cada qual delas em forma de um continuum. Cada continuum pode ser medido, d

modo que pode não oeorrer variação concomitante em todas as dimensôes. O conceito de

rocracia é mais válido empiricamente quando abordado desta maneira, do que considerandò a

organização como sendo totalmente burocrática ou não-burocrática . Após analisar as dimen-

sões principais da burocracia propostas por Weber e por outros importantes estudiosos do

assuntob', Hall selecionou seis dimensões continuas da estrutura organizacional, a saber :


1. uma divisão de trabalho baseada na especialização funcional;

2. uma bem definida hierarquia de autoridade;

3. um sistema de regras que cobre todos ós direitos e deveres dos ocupantes de posiçees;

4. um sistema de procedimentos para lidar com as situaç8es de trabalho;

5. impessoalidade nas relaç8es interpessoais;

6. promoção e seleção para emprego baseadas na competência técnica.


Hall mediu cada dimensão acima através de questionários para todos os níveis e funções

em dez organizações. Verificou diferentes estruturas percebidas entre departamentos com

tarefas incertas e não uniformes e departamerìtos com tarefas preditíveis e uniformes: aque-

les são significativamente menos burocratizados do que estes em metade das dimensões pes-

quisadas . Essas dimensões existem em alto grau no tipo ideal de burocracia e em graus mais

baixos em organizaçdes menos burocráticas.

Hall defende a idéia de que as organizações variam em termos de sua estrutura (forma-

lização, complexidade e centralização, p. ex.) e processós. Estes elementos estão presentes no

tipo ideal de burocracia descrito por Weber: sua presença permite determinar o grau em que

uma organização está burocratizada. Como o conceito geral é uma variável contínua, os atri-

butos devem ser tratados como um conjunto de dimensões, isto é, como uma variável multi-

dirrlensional. As organizações são portadoras de características do modelo burocrático

em diversos graus ao longo das várias dimensões da burocracia. Estes atributos variam inde-

pendentemente. Isso significa que uma organização pode estar altamente burocratizada

quantfl ao conjunto de especificações operativas ao mesmo tempo em que está escassamente

burocratizada quanto à sua divisão do trabalhoó3.

Mecanicismo e as Limitações da Teoria da Máquina' '
A Teoria Tradicional - cujos três modelos clássicos são os de Taylor (Administração Cientf

fica), de Fayol (Teoria Clássica) e de Weber (modelo burocrático) - deu tenção ao caráter


Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy...", American Journal of Sociology, clt., p. 32.

6 R. K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey e H. Selvin, Readers in Bureaucracy, ci!., Stanley H. Udy, Jr.,

"Bureaucracy and Rationality in Weber's Organization Theory: an Empirical Study"; American Sociological

Rwiew, vol. XXIV, p. 792, dez. 1959; Ferrel Heady, "Bureaucratic Theory and Comparative Administration",

Adminúlrative Science Quarterly, vo:. III, n" 4, p. SI6, mar.1959; Talcott Parsons, The StructureojSocial Actiòn,

New York, McGraw-Hill Book Co.,1937, p. 506; Morroe Berger, Bureoucracy and Society in Modern Egypl, Prin-

ceton, N. J., Princeton University Press, 1957, p. 48; Robert Michels, Political Parties, Glencoe, Ill., The Free

Press, I949, pp. 33-34; NÌarshall E. Dimock, Administrative Vitalllty, New York, Harper & Bros., 1959, p. 5.

sz Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy...", American Journal of Sociology, cit., p. 33.

63 Richard H. Hall, Organizociones: Estructura y Proceso, Madrid, Editorial Prentice-Hall Internacional,

1973, pp. 61-64.
308 INTRODUÇÃO A TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
de suas estruturas internas, abordando os problemas organizacionais muito mais em termos

de sistema fechado do que aberto. O termo teoria da máquina" (proposto anteriormente

por Worthy em 1950) pode ser aplicado aos três modelos, uma vez que, neles, a organização,

embora constituída por pessoas, é considerada uma máquina construída pára cumprir uma



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