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tarefa. Katz e Kahn explicam que alguns dos principais conceitos explícitos ou implícitos da

teoria da máquina são .


1. FsperlalizaçBo do processo das tarejas, para se obter efici8ncia com a subdivisão da operação em seus ele-

mèntos básicos.

2. PadronizaçBo de desempenho da junçBo, para acompanhar o fracionamento das operaç8es e garantir

aus8ncia de erros.

3 . Unidade de comando e centrolizaçBo da tomado de decisão. A organizaçio não é necessariamènte autodi-

rigida, embora concebida como uma m6qulna. Para manter a coordenaçgo do todo, as dccis8es devem ser

centralizadas num só comando e deve haver unidade de comando através da responsabilidade de homem

para homem dentro da cadelo escalor. Além disso, é importante a amplitude de controle limitada como

reforço do bom funcionamento da unidade de comando.

4. Unijormidade de práticas institucionalizodas, alEm da padronização das tarefas. As maneiras de lidar

com o pessoal são uniformes para cada nfvel ou status.

5. NBo-duplicaçBo defunçBo a fun de se garantir a centralização.


Katz e KahnóS salientam as principais fraquezas da teoria da máquina, a saber:
1. pouca importáncia do intercâmbio do sistema com seu ambiente e negligência quanto às influências do

meio, em mudança constante, exigindo modificaçio constante da organização;

2. limitação na concepção de muitos tipos de intercâmbio com o ambiente. Assim, as entradas restringiam-se

a matérias-primas e m8o-de-obra, omitindo-se os valores e necessidades que as pessoas trazem consigo

para a organização, e o apoio social da comunidade e do público. As saldas se restringiam ao produto

ffsico que a organização coloca no ambiente;

3. pouca atenção aos subsistemas da organização, com suas dinâmicas diferenciadas e seu próprio intercám-

bio dentro da organização;

4. negligência quanto à organizaçBo ir forma! criada dentro da organlzaçBo formal, como reação à institu-

cionalização;

5. concepção da organização como um arranjo rfgido e estático de peças e órgãos.

Em suma, o modelo weberiano é altamente mécanicista e tem mais coisas em comum

com os teóricos da gerência administrativa (como Fayol) do que com os autores posteriores

que desenvolveram estudos a partir do modelo burocrático .


Conservantismo da Burocraeia


Bennis aponta as seguintes críticas à burocracia:
" I . A burocracia ngo leva adequadamente em conta o crescimento pessoal e o desenvolvimento da perso-

nalidade madura das pessoas.


Daniel Katz e Robert L. Kahn, Psicologia Socia! das Organizas8es, c!t., pp. 90-91

6 Daniel Katz e Robert L. Kahn, Psicologio Socla! dar Organizações, cit., pp. 92-93

James G. March e Herben A. Simon; Teorla das Organlzações. cit.
MODELO BUROCR CO DE ORGANIZAÇÃO
2. Ela dcscnvolve a conformidadc e `pensamento-de-grupo'.

3. Ela &o considcra a `orgonizaçeo ir armal' e os problcmas cmcrgcntes c náo antecipadamente pre-

vistos.

4. Seu sistema de controlc e de autoridade cstá irremediavolmente ultrapassado.



5. Ela ngo tem nm adcquado proccsso jurfdico.

6. Ela não possui meios adcquados para resolver difcrcnças e conflitos entre classes e, mais particular-

mcnte, entre grupos funcionais.

7. As comunicaç8cs (e idóias criativas) são bloqueadas ou distorcidas por causa das divisõcs hierárquicas.

8. Os recursos humanos da bunocracia não são plenamcntc utilizados por causa da desconfiança, medo de

represálias ctc:

9. Ela não póde assimilar o influxo de novas tccnologias ou cicntistas que ingressam na organização.

10. Ela pode modificar a estrutura da personalidade daquelas pessoas que rcflctem o homem obtuso,

obscuro, isto E, o condicionado `homem organizacionai"'6 .
Ao explicar as maneiras pelas quais a burocracia pode ser modificada para defrontar-se

com mais sucesso com os problemas que enfrenta, Bennis salienta que todas as organizações

burocráticas - desde as leviatãs de produção-em-massa até indústrias de serviços como ás

universidades ou hospitais - são unidades complexas destinadas a alcançar objetivos. ara

sobreviver, a organização burocrática deve cumprir também tarefas secundárias, como :
1. manter ó sistema interno e integrar o "lado humano da empresa" (organização informal) - um processo

de mútua concordánc~à denominado "reciprocidode" e

2. adaptar-se e moldar-se aó ambienIe externo, o que denomina "adaptabilidode". Estes dois dilemas orga-

nizacionais permitem visualizar os meios pelos quais os mecanismos burocráticos podem ser alterados.


No fundo, a burocracia tem-se revelado um processo essencialmente conservador e

contrário à inovaçâo (segundo Michels e Von Mises): o burocrata se comporta como um

indivíduo ritualista, apegado a regras, què passa por um processo de "deslocamento de obje-

tivos" (segundo Merton). Se bem que a burocracia tenha representado uma resposta adequa-

da às condições do século XIX, ela se tem mostrado tremendamente vulnerável às condições

contemporâneas do mundo atual. Da mesma forma como a burocracia se revelou uma solu-

ção criativa a condições subitamente novas e diferentes, no decorrer do século passado, ela

está sendo levada ao desaparecimento por novas e diferentes

condições do moderno mundo

industrializado. Bennis sintetiza essas condições em quatro ameaças impostas à burocracia :


1. Transformaç8es rápidas e inesperadas do ambiente.

2. Aumento de tamanho, onde o simples acrtscimo das atividades tradicionais da organizaçgo não E sufi-

ciente para sustentar o seu crescimento.

3. Crcscente complexidade da tecnologia moderna, exigindo, cada vez mais, maior integração entre ativi-

dades c pessoas altamente especializaàas e de compet2ncias muito difcrentes.

4. Mudanças radicais no compongmento administrativo e na filosofia dos negbcios, impondo a necessidade

de maior flexibilidade da organizaç o.

6 Warren G. &nnis, "The Decline of Bureaucracy and Organizations of the Future" in Readings on Beha-

vior in Organizations. EdB F. Huse, James L. Bowditch e Dalmar Fisher (eds.), Readings, Mass, Addison-Wesley

Publishing Company 1975, p. 27.

Warren G. &nnis, "Th Decline...", in Readings on Behwior in Organizations, cit., p. 28.

Warren G. &nnis, senvolvimento Organizucionai: Suo Natuneza, Origens e Pcrspectivas, São Paulo,

Editora Edgard BlOcher;1972, p. 23.
310 INTRODÚÇÃO À TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
Kast e Rosenzweig'o salientam que o caminho moderno consiste em utilizar o modelo

burocrático de Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e conse-

qiiências disfuncionais. Estes autores afirmam que, correndo o risco de supersimplificar, o

ponto de vista que prevalece indica que:


I . a forma burocrática é a mais apropriada para as atividades rotineiras e repetitivas da organização, ativida-

des essas em que a eficiência e a produtividade constituem o objetivo mais alto;

2. a forma burocrática não é adequada às organizações altamente flexíveis que se vêem à frente de muitas

atividades não-rotineiras, e em que a criatividade e a inovação sejam importantes.


Abordagem de Sistema Fechado


Ao analisar a literatura até então existente sobre as organizações complexas, Gouldner divi-

sou dois modelos fundamentais":


1. os modelos "racionnis" de organização que adotam a estratégia de sistemafechado, em busca da certeza e

da previsão exata. É o caso da Administraçdo Cientlfica de Taylor, da Teoria Clássica de Fayol ou da

Teoria da Burocracia de Weber;

2. os modelos "naturois" de organização que adotam uma estratégia de sistema oberto, na expectativa da

incerteza, uma vez que o sistema contém mais variáveis do que somos capazes de compreender de uma só

vez, estando algumas sujeitas a influências que não podemos prever oú controlar, obedecendo a uma

outra lógica.
"A estratégia do sistemafechado busca a certeza, incorporando apenas as variáveis

positivamente associadas ao empreendimento que se tem por meta e sujeitando-se a uma

rede de controle monolítica. A estratégia do sistema aberto alterna sua atenção entre o em-

preendimento que tem por meta a sobrevivência e incorpora a incerteza, reconhecendo a

interde endência entre a empresa e seu ambiente. Uma tradição mais recente nos permite

concebp a empresa como um sistema aberto e que se confronta com a incerteza..."'z

Em outros termos, a Teoria da Burocracia concebe as organizações como se elas fossem

entidades absolutas, existindo no vácuo, como sistemas fechados. Essa teoria não leva em

consideração o contexto externo onde a organização está

inserida, as mudanças ambientais e

as suas repercussões r1o comportamento da organização. A burocracia define o seu próprio

modo de recrutar seus funcionários, as r lações internas entre eles, os esquemas de produção

etc., não dependendo para isto da coletividade que a sustenta ou do ambiente que a rodeia.

Neste aspecto, a burocracia é totalmente livre de qualquer intervenção externa. Porém, isto

não significa que ela não mantenha nenhuma interação com elementos ou organizações do

ambiente que a circunda.


o Fremont E. Kast e James E. Rosenzweig, Organization and Management. A Systems Approach, New

York, McGraw-Hill Book Co.,1970.

Alvin W. Gouldner, "Organizational Analysis" Sociology Todoy, Robert K. Merton, Leonard Broom

and Leonard S. Cottrell Jr., (eds.), New York, Basic Books, Inc. Publ.,1959.

2 James D. Thompson, Dinâmica Organizacional. São Paulo, McGraw-Hill do Brasil, 1976, p. 27.


MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO 311
Abordagem Descritiva e Explicativa
Até agora, todas as teorias administrativas estudadas - a Administração Cientif ca, a Teoria

Clássica e a Teoria das Rela ões Humanas - forani predominantemente prescritivas e nor-

mativas, ou seja, todas elas estavam voltadas para e preocupadas com esquemas segundo os

quais o administrador deveria lidar com as organizações. Em outros termos, estas teorias são

prescritivas porque pretendem estabelecer prescrições e receituários e são normativas porque

essas prescrições são consideradas a melhor maneira de se lidar com as organizações e devem

funcionar como normas para o administrador.

A Teoria d Burocracia, contudo, não tem esta preocupação. Ao invés de estabelecer

como o administrador deverá lidar com as organizações, o modelo burocrático se preocupa

em descrever, analisar e explicar as organizações, a fim de que o administrador possa esco-

Iher qual a maneira mais apropriada de lidar com elas, levando em conta a sua natureza, as

tarefas, os participantes, os problemas envolvidos, a situação, as restrições etc., aspectos

estes que variam enorme e intensamente.

Assim, a Teoria da Burocracia se caracteriza por uma abordagem descritiva e explica-

tiva, capaz de lidar o administrador a compreender a situação e verificar qual a maneira

mais adequada de lider com a organização, ao invés de lhe impor princípios ou esquemas

previamente enlatados que devam ser aplicados a todas as situações.

A abordagem descritiva e explicativa tem a enorme vantagem de proporcionar um

conhecimento mais profundo sobre o objeto de estudo e uma ampla flexibilidade e versatili-

dade na solução dos problemas, sem a preocupação de confiná-la a prescrições ou normas

pré-fabricadas visando a uma aplicação nniversal.

Apesar de todas as críticas ao mecanicismo da burocracia como forma organizacional,

a abordagem metodológica da Teoria da Burocracia voltada para a descrição e explicação

dos fatos - e não à intervenção baseada em normas e prescrições - trouxe uma nova impos-

tação à teoria administrativa, que começou a se libertar dos grilhões até então impostos pelos

padrões antecipadamente estabelecidos como dogmas de atuação do administrador.


Críticas Multivariadas à Burocracia

Algumas outras criticas à perspectiva burocrática de Weber podem ser embradas, a saber:
Embora Weber reconheça a importância da estrutura informal, não a incluiu no, seu tipo ideal de buro-

cracio. Os membros são vistos como seguidores de regras e procedimentos mais num sentido altamente

mecanístico do que como criaturas sociais interagindo dentro de relacionamentos sociais 3.

A organizaçdo burocrática é influenciada por fatores ligados ao comportamento humano que não foram

cogitados por Weber. Tanto que Merton, ao estudar as disfunçóes da burocracia, procura mostrar como a

forma burocrática exerce inftuência sobre a personalidade dos seus membros e estimula uma aderência

inflexível às normas e regulamentos por mero e rígido respeito a essas normas e regulamentos, que de

meios se tornam fins em si mesmos, deslocando os objetivos da organização. Selznick ao estudar o mo-

delo burocrático sugere modificaç8es, enfatizando particularmente a delegação de autoridade e a manu-
3 J. Eugene Haas e Thomas E. Drabek, Complex Organizations: A Sociological Perspective, New York,

The Macmillan Company,1973, pp. 29-31.


312 INTRODUÇÃO À TEORlA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
tenção da organizaçgo como um sistema adaptável e cooperativo. Gouldner ao pesquisar as dimensees

burocráticas mostrou que os mecanismos burocráticos originam certas formas de liderança e controle

autocráticos que levam a conseqÚências disfuncionais para a organização.

2. As distinçees de Weber entre tipos de autoridude s o exageradas, muito embora o mestre tenha discutido

a "éombinação de diferentes tipos de autoridade". Como Etzioni sugeriu, há muitos tipos mistos, como

organizações semitradicionais, semiburocráticas, que existiram no antigo Egito, China Imperial e Bizân-

cio Medieval 4.

3, O conJliio interno na organizaç o é considerado altamente irldesejável. De fato, dentro da imagem de um

conjunto de estruturas integradas racionalmente, em que pessoas seguem comportamentos prescritos,

assume-se que o con, lito não parece existir.

4. O conceito de objetivos organizacionais apresenta uma variedade de problemas: são válidos somente os

objetivos determinados por escrito em documentos oficiais? ou também são válidos os objetivos estabele-

cidos oralmente? Se sgo estabelecidos oralmente, quem deve fazê-lo? Qual o grau de consenso a respeito

dos objetivos que deve ser considerado?


Posição da Teoria da Burocracia Dentro

da Teoria das Organizações
Para alguns autores", o modelo burocrático constitui um terceiro pilar da Teoria Tradicio-

nal da Organizaç'ão, ao lado do ` Taylorismo" (Escola da Administração Cientffica) e da

obra de Fayol e Gulick (Teoria Clássica propriamente dita). Esse modelo foi o ponto de par-

tida para os sociólogos e cientistas políticos no estudo das organizações.

Weber é tido como o precursor do estruturalismo'6, e mesmo como "o mais influente

fundador do estruturalismo" em teoria da organização. "Atualmente - nos Estados Uni-

dos - é Max Weber o sociólogo europeu mais citado."" Weber está mais identificado com a

organizaçãoformal do que propriamente com a síntese ou fusão da organizaçãoformal com

a informal's '9, síntese esta que é a base do estruturalismoso, como veremos no próximo capí-

tulo. Weber propõe um modelo mecanicista bastante consistente dentro das linhas gerais da

teoria da organizaFãoformal desenvolvida por Taylor e Mooneys'. Neste sentido, há maior

semelhança entre Weber e Urwick, Fayol, Gulick e outros do que propriamente com aqueles

que se consideram seus sucessores, como Selznick, Gouldner e Etzionis2.

De um modo geral, podemos concluir que a teoria weberiana se assemelha à Teoria

Clássica da organização quanto à ênfase colocada na eficiência técnica e na estrutura hierár-

quica da organização, bem como na pre ominância da organização industrial, propondo

4 Amitai Etzioni, Organizoções Modernas, cit., p. 91.

5 Fremont E. Kast e James E. Rosenzweig, Organization and Monagement. A Systems Approach, cit.

6 Amitai Etzioni, Organizoções Modernas, cit., p. 81.

Ralf Dahrendorf, Sociedady Sociologfa, Madrid, Ediciones Tecnos,1966, p. 229.

s James G. March e Herbert A. Simon, Teoria das Organizações, cit.

9 Fremont E. Kast e James E. Rosenzweig, Organization and Management. A Systems Approach, cit.,

p. 73.

Bo Amitai Etzioni, Organizaç8es Modernas, cit., p. 81.



B Fremont E. Kast e James E. Rosenzweig, Organization and Monagement. A Systems Approach, cit.,

p. 73.


82 J, G. March e H. A. Simon, Teoria das Organizaçdes, cit., pp. 47 e 48.
MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO 313
uma solução ao problema. Contudo, ambas as teorias acusam certas diferenças entre si,

comos3:
1. A Teoria Clássica preocupou-se com detalhes, como a amplitude ótima, a alocaçào de autoridade e respon-

sabilidade, número de níveis hierárquicos, grupamento de funçees etc., enquanto a teoria de Weber preo-

cupou-se mais com os grandes esquemas de organização.

2. Quanto ao método, os autores clássicos utilizaram uma abordagem predominantemente dedutiva,

enquanto Weber é essencialmente ìndutivo.

3 . A Teoria Clássico se refere quase que exclusivamente à moderna organizaçào industrial, enquanto a teoria

de Weber é parte integrante de uma teoria geral da organizaçào social e econ8mica.

4. A Teoria lássica apresenta uma orientaç o francamente normativa, prescritiva, enquanto a orientaçào

de Weber é mais descritiva e explicativa.


Ao verificar as semelhanças entre a teoria de Weber e as de Taylor e Fayol, as contri-

buições respectivas desses autores, dentro de uma simplificação apenas didática, podem ser

assim comparadass':
1. Taylor procurava meios científicos, métodos para realizar o trabalho rotineiro das organizaçdes. Sua

maior contribuição foi para a gerência.

2. Fayol estudava as funçees de direção. Sua maior contribuição foi para a direçào.

3. Weber se preocupava com as características, com o crescimento e com as conseq ências da burocracia.

Sua maior contribuição foi para a organização, considerada em conjunto.
Todos os três se ocuparam daquilo que se poderia chamar de componentes estruturais

da organização.

SUMÁRIO
1. A Teoria da Burocracia surgiu na Teoria Geral da Administra ão ao redor da década de

40, quando a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas lutavam entre si pela con-

quista de espaço na teoria administrativa e já apresentavam sinais de obsolescência para

sua época.

2. Muito embora as origens da burocracia remontem à Antigiiidade histrbrica, a burocracia,

o capitalismo e a ciência moderna constituem três formas de

racionalidade que surgiram a

partir das mudanças religiosas (protestantismo). Dentre as três formas de dominação - a

tradicional, a carismática e a burocrática -, esta última apresenta um aparato adminis-

trativo que corresponde à burocracia.

3. O modelo burocrático de Max Weber foi profundamente estudado e analisado em todas

as suas características, no sentido de se buscar nele a inspiração para uma nova teoria

administrativa.
s3 Ceorge B. Strother, "The Social Science of Organization", in The Social Science oj Organization, cit.

s4 Keith M. Henderson "Introdução ao Conceito Americano de Administração Pública", Rev. do Ser.

Público, vol. 97, pp. 82-120, abr./maio/jun. 1%5.
314 INTRODUÇÃO A TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
4. O modelo weberiano oferecia várias vantagens, já que o sucesso das burocracias em nossa

sociedade se deve a inúmeras causas. Contudo, a racionalidade burocrática, a omissão

das pessoas que participam da organização e os prbprios dilemas da burocracia, aponta-

dos por Weber, constituem problemas que a burocracia não consegue resolver adequada-

mente.

5. Merton passou a diagnosticar e caracterizar as disfun ões do modelo burocrático webe-



riano e notou que, ao invés da máxima eficiência, tais disfunções levavam à ineficiência

da organização .

6. Em um estudo, Selznick verificou a interação entre a burocracia e o seu ambiente, trazen-

do à tona a burocracia como um sistema aberto em transaçdes ambientais.

7. Igualmente, Gouldner verificou que existem diversos graus de burocratização nas organi-

zações. Assim, o modelo proposto por Weber passou a constituir o modelo ideal de buro-

cracia e não o modelo absoluto.

8. Uma cuidadosa apreciação crítica da burocracia leva-nos à conclusão de que, apesar de

todas as suas limitações e restrições, a burocracia é talvez uma das melhores alternativas

de organização, provavelmente muito superior a várias outras alternativas fentadas no

decorrer deste século.

PERGUNTAS PARA REVISÃO E DISCUSSÃO


1. Exponha as origens da Teoria da Burocracia e as origens da burocracia.

2. Explique os tipos de sociedade e os tipos de autoridade para Weber.

3. Defina as características principais da burocracia, para Weber.

4. Quais as vantagens da burocracia?

5 . Explique a racionalidade burocrática e os dilemas da burocracia.

6. Quais as disfunções da burocracia?

7. O que é superconformidade?

8. O que significa resistências qu ndo !e fala em disfunções d burocracia?

9. Explique sucintamente o modelo burocrático segundo Merton.

10. Ao analisar a interação da burocracia com o ambiente, Selznick verificou que a organi-

zação, para atingir seus objetivos, lança mão de dois mecanismos de defesa. Explique-os.

11. Explique sucintamente o modelo burocrático de Selznick .

12. Quais as funções das regras burocráticas segundo Gouldner?

13. O que significa padrão de indulgência para Gouldner?

14. Quais os três tipos de comportamento burocrático para Gouldner?

15 . Quais os dois modelos fundamentais que Gouldner verificou a respeito das organizações

complexas?
MODELO BUROCRÁTICO DE ORGANIZAÇÃO 315
16. O que significa modelo racional e sistema natural para Gouldner?

17. Explique o excessivo racionalismo da burocracia.

18. O que significa limitações da "teoria da máquina" quando se fala em burocracia?

I9. Quais as diferentes dimensões da burocracia?

20. Explique a burocracia como modo de exploração.

21. Explique a burocracia como um fen8meno cultural.

22. Comente a respeito da burocracia, inovação e sobrevivência.

23. Como você situaria a burocracia dentro da Teoria das Organizações?


CASO INDÚSTRIA MOBILENHA S.A.
A lndústria Mobilenha S.A. é uma fábrica de móveis de escritório, cujo Gerente-Geral,

Jacinto Fujita, dava grande ênfase às grandes e pequenas vendas, sem se preocupar muito

com os aspectos administrativos, deixando invariavelmente a organização dos diversos

departamentos da empresa em segundo plano. Sua meta principal era vender, mesmo desor-

ganizadamente, para colher resultados rápidos e imediatos.

Realmente, grandes sucessos eram alcançados nas vendas e a equipe de vendedores

sempre atingia resultados alvissareiros. Porém, Fujita era avesso aos problemas que afeta-

vam os demais departamentos da empresa.



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