Prejulgado n° 08



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PREJULGADO N° 08


EMENTA: prejulgado – admissão temporária de pessoal – verificada a prática reiterada dessa forma de contratação – espécie de seleção contemplada no texto constitucional – finalidade: suprir necessidade premente da administração – verificado conflito de imposições constitucionais – norma deturpada – tramitação da pec n° 133/07 que visa limitar o prazo das contratações temporárias – requisito fundamental: existência de lei estabelecendo critérios e autorizando as contratações – cada ente da federação deverá ter a sua própria lei, em face do princípio da autonomia administrativa – no estado do paraná trata-se da lei complementar n° 108/2005 e suas alterações, regulamentado pelo decreto n° 4512/09 – observância dos limites de gasto com pessoal – prévia e expressa autorização governamental – as contratações deverão ser realizadas mediante um processo seletivo simplificado que DEVERÁ ATENDER PRESSUPOSTOS MÍNIMOS PARA A SUA VALIDADE – OS TRABALHOS PODERÃO SER DE NATUREZA EVENTUAL OU PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO, SOB PENA DE ENGESSAR A MÁQUINA ADMINISTRATIVA – NECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS PLAUSÍVEIS – ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – CONSIDERANDO A LIMITAÇÃO DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA, NOS CASOS DAS UNIVERSIDADES, O REITOR NÃO PODERÁ SER RESPONSABILIZADO PELAS CONTRATAÇÕES, POR ESTAR ADSTRITO À EXPRESSA AUTORIZAÇÃO GOVERNAMENTAL, NOS CASOS DE CONTRATAÇÃO COM EXTRAPOLAÇÃO DE LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL – POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CASO OS DEMAIS PRESSUPOSTOS NÃO SEJAM PLENAMENTE ATENDIDOS – POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO CONTRATUAL, DESDE QUE ATENDIDOS OS LIMITES GLOBAIS ESTABELECIDOS EM LEI – AS PRORROGAÇÕES DEVERÃO PASSAR PELO CRIVO DESTA CORTE – ADMISSÕES ORIGINÁRIAS COM REGISTRO NEGADO, IMPOSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO – AUSÊNCIA DE EFICÁCIA PLENA – DEVOLUÇÃO DE VALORES, AINDA QUE A CONTRATAÇÃO TENHA SE DADO DE FORMA IRREGULAR: IMPOSSIBILIDADE – PRINCÍPIO DA BOA-FÉ – RESSALVA-SE A COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ – QUANTIAS PAGAS PELOS SERVIÇOS PRESTADOS – DEVOLUÇÃO CARACTERIZARIA ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DO PODER PÚBLICO – VALOR SOCIAL DO TRABALHO – PRINCÍPIOS EXPOSTOS SÃO VÁLIDOS TAMBÉM, NO QUE COUBEREM, PARA OS MÚNICÍPIOS – TRATOU-SE, MORMENTE, DE CONTRATAÇÕES REALIZADAS PELAS UNIVERSIDADES ESTADUAIS – CONTUDO, AS REGRAS SÃO VÁLIDAS PARA OUTRAS ÁREAS COMO SAÚDE, ADMINISTRATIVA OU QUALQUER OUTRA.

ACÓRDÃO nº 463/09 – Pleno

PROCESSO N.°: 650600/07

ENTIDADE: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

INTERESSADO: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

ASSUNTO: prejulgado

Relator: Cons. Fernando Augusto Mello Guimarães




EMENTA: prejulgado – admissão temporária de pessoal – verificada a prática reiterada dessa forma de contratação – espécie de seleção contemplada no texto constitucional – finalidade: suprir necessidade premente da administração – verificado conflito de imposições constitucionais – norma deturpada – tramitação da pec n° 133/07 que visa limitar o prazo das contratações temporárias – requisito fundamental: existência de lei estabelecendo critérios e autorizando as contratações – cada ente da federação deverá ter a sua própria lei, em face do princípio da autonomia administrativa – no estado do paraná trata-se da lei complementar n° 108/2005 e suas alterações, regulamentado pelo decreto n° 4512/09 – observância dos limites de gasto com pessoal – prévia e expressa autorização governamental – as contratações deverão ser realizadas mediante um processo seletivo simplificado que DEVERÁ ATENDER PRESSUPOSTOS MÍNIMOS PARA A SUA VALIDADE – OS TRABALHOS PODERÃO SER DE NATUREZA EVENTUAL OU PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO, SOB PENA DE ENGESSAR A MÁQUINA ADMINISTRATIVA – NECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS PLAUSÍVEIS – ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – CONSIDERANDO A LIMITAÇÃO DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA, NOS CASOS DAS UNIVERSIDADES, O REITOR NÃO PODERÁ SER RESPONSABILIZADO PELAS CONTRATAÇÕES, POR ESTAR ADSTRITO À EXPRESSA AUTORIZAÇÃO GOVERNAMENTAL, NOS CASOS DE CONTRATAÇÃO COM EXTRAPOLAÇÃO DE LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL – POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CASO OS DEMAIS PRESSUPOSTOS NÃO SEJAM PLENAMENTE ATENDIDOS – POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO CONTRATUAL, DESDE QUE ATENDIDOS OS LIMITES GLOBAIS ESTABELECIDOS EM LEI – AS PRORROGAÇÕES DEVERÃO PASSAR PELO CRIVO DESTA CORTE – ADMISSÕES ORIGINÁRIAS COM REGISTRO NEGADO, IMPOSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO – AUSÊNCIA DE EFICÁCIA PLENA – DEVOLUÇÃO DE VALORES, AINDA QUE A CONTRATAÇÃO TENHA SE DADO DE FORMA IRREGULAR: IMPOSSIBILIDADE – PRINCÍPIO DA BOA-FÉ – RESSALVA-SE A COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ – QUANTIAS PAGAS PELOS SERVIÇOS PRESTADOS – DEVOLUÇÃO CARACTERIZARIA ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DO PODER PÚBLICO – VALOR SOCIAL DO TRABALHO – PRINCÍPIOS EXPOSTOS SÃO VÁLIDOS TAMBÉM, NO QUE COUBEREM, PARA OS MÚNICÍPIOS – TRATOU-SE, MORMENTE, DE CONTRATAÇÕES REALIZADAS PELAS UNIVERSIDADES ESTADUAIS – CONTUDO, AS REGRAS SÃO VÁLIDAS PARA OUTRAS ÁREAS COMO SAÚDE, ADMINISTRATIVA OU QUALQUER OUTRA.

Vistos, relatados e discutidos estes autos


RELATÓRIO

Trata o presente expediente de Enunciado de Súmula, convertido em Prejulgado, proposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por meio da Procuradora-Geral à época, Dra. Ângela de Cássia Costaldello.
Versa o feito sobre contratação temporária de docentes pelas Instituições de Ensino Estaduais mediante teste seletivo, diante da ausência de autorização governamental para a realização de concurso público para provimento de cargos efetivos.
Apresenta como fundamento para a edição da Súmula a necessidade de padronizar o tema e de agilizar as funções dos Setores desta Casa, visando norteando as orientações.
Como razão para a edição de súmula para a matéria afirma que é incontestável que a Instituição de Ensino Superior deveria realizar concurso público para suprir a demanda de pessoal docente, mas igualmente certo é que tal falha não pode recair unicamente sobre o gestor da Universidade ou da faculdade. Aduz ainda que o entendimento do Parquet trilha no sentido de que, por ser atividade técnica e de caráter permanente, o cargo de Professor Universitário deve ser provido mediante procedimento de concurso público nos termos do art. 37, II, da CR/88.
Aduz que a adoção de teste seletivo pode ser questionada, mas também há que se sopesar que a não realização do teste seletivo lançará reflexos na comunidade acadêmica formada por centenas de alunos que terão frustrado seu direito ao andamento regular de seus cursos.
Em face disso, entende que a negativa de registro das contratações temporárias por esta Corte, significa, em última análise, punição aplicada à conseqüência do problema e não à sua causa. Colacionando decisões desta Casa, pugna pela limitação temporal da possibilidade de admissão de teste seletivo para contratação temporária de docentes, sugerindo a dilação de prazo de validade do enunciado a ser adotado até o ano-exercício de 2008, já que a situação não pode ser estendida ad aeternum.
Tece considerações acerca do dispositivo da Lei Estadual 108/2005 que estabelece que a contratação temporária será realizada pelo prazo suficiente à concretização de concurso público, bem como tais contratações não poderão extrapolar o limite de gasto com pessoal estabelecido na Lei Complementar Federal 101/2000.
Por fim, requereu a tramitação dos autos findando com a e edição de Súmula ou, na impossibilidade, que seja instaurado um Prejulgado para que o Tribunal se pronuncie sobre o procedimento da Administração Pública.
Durante os trabalhos da Sessão Plenária de 03 de abril de 2008, restou designado este Conselheiro como Relator destes autos.
Por meio do Despacho n° 611/2008 – FAMG (fl. 12), entendi mais acertado que o presente feito tramite como Prejulgado, em face da extensão do tema, por ser controverso e de suma importância.
Após homologação Plenária, o processado foi re-autuado como Prejulgado e seguiu a sua tramitação normal.

A Diretoria Jurídica (Parecer n° 7254/08) assevera que a matéria é de suma importância em razão da existência de inúmeros processos de admissão trazidos a essa Corte sustentando a contratação temporária de docentes em razão da ausência de autorização governamental para realização de concurso público.


Destaca que a regra é o provimento do cargo de Professor através de concurso público por ser atividade técnica e de caráter permanente, sendo o teste seletivo utilizado tão somente para atender necessidade temporária e de excepcional interesse público.
Salienta que no Estado do Paraná, para regulamentar o art. 37, X da CF/88, que exige lei para determinar os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, foi promulgada a Lei Complementar Estadual nº 108/05.
Que a legislação é clara ao estabelecer os casos de excepcional interesse público para atender ao suprimento de docentes e funcionários das Instituições Estaduais de Ensino Superior, quais sejam, aposentadoria, demissão, exoneração, falecimento, afastamento para capacitação e licenças legalmente concedidas; pelo prazo de doze meses, podendo ser prorrogado por uma única vez e até o prazo previsto no contrato original, desde que não ultrapasse o limite máximo de dois anos.
Afirma que a ausência de autorização legal para a realização de concurso público não está contemplada na referida lei. Contudo questiona se seria justo prejudicar a comunidade acadêmica e responsabilizar o Reitor pela inércia do Poder Executivo em autorizar a realização de Concurso Público.
Entende não ser uma situação razoável a de prejudicar a comunidade acadêmica não ofertando os serviços públicos referentes à sua educação, pois iria contra os preceitos constitucionais, aniquilando os direitos e garantias fundamentais.
Afirma ainda que responsabilizar o Reitor pela inércia do Poder Executivo também não seria justo; até mesmo porque, o Reitor não detém poder para reverter essa situação.
Destacando duas decisões desta Casa, aduz que essa situação não pode se perpetuar, por isso o Parquet está com a razão quando pugna pela limitação temporal.
Com isso, opinou que no Prejulgado em análise seja fixada orientação no sentido de julgar legais as admissões de professores temporários contratados pelas Instituições Estaduais de Ensino Superior até o ano de 2008, desde que: a) a contratação seja necessária para a continuidade da prestação do serviço público referente à educação; b) seja respeitado o §2º do art. 2º e art. 5º, II, §1º da Lei Complementar Estadual nº 108/05, no que tange ao prazo da contratação; c) seja respeitado o limite de gasto com pessoal do Poder Executivo, considerando a Lei Complementar nº 101/00. Por fim, considerando que a matéria em discussão é resultado da inércia do Poder Executivo em autorizar a realização do concurso público necessário ao provimento de cargos efetivos das Instituições Estaduais de Ensino Superior, sugere-se que seja oficiado ao Chefe do Poder Executivo para que tome as providências necessárias para a resolução desta questão, qual seja, autorizando a realização de concurso público para o provimento dos cargos efetivos de professor.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (Parecer n° 7925/08) considerou relevantes duas situações prescritas na Lei Complementar nº 108/2005, regente das contratações por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, a saber: 1) A que atende a necessidade temporária de suprimento de docentes e funcionários de escola na rede estadual de ensino e nas Instituições Estaduais de Ensino Superior decorrente de vacância (aposentadoria, demissão, exoneração e falecimento) e substituição (afastamento para capacitação e nos casos de licença legalmente concedidas), conforme prescrição do art. 2º, inciso VI c/c art. 2º, §1º da Lei Complementar nº 108/2005; 2) A que atende necessidade temporária de suprimento de docentes e funcionários de escola na rede estadual de ensino e nas Instituições Estaduais de Ensino Superior decorrente de insuficiência de cargo, conforme prescrição do art. 2º, inciso VI c/c art. 2º, §1º, in fine da Lei Complementar nº 108/2005.


Quanto à segunda hipótese – a contratação temporária por insuficiência de cargo, assegura que esta egrégia Corte de Contas tem examinado em cada caso concreto e diante da hipótese factual se as condições constitucionais e legais estão satisfeitas para proceder ao registro dos atos, sendo rotineira a verificação que não está na alçada do representante legal das entidades Diretor de Escola ou Magníficos Reitores, a criação dos cargos e autorização para a realização dos concursos públicos para o provimento dos cargos efetivos, daí a necessidade de fixação de parâmetros mínimos de aplicabilidade da norma.
Considerando os limites constitucionais desta Corte de Contas, uma vez que não detém poder normativo, mas apenas hermenêutico, para o exercício de suas competências constitucionais procedeu a uma primeira retificação na exordial, no sentido de excluir qualquer limitação temporal no enunciado, uma vez que não estará esta Corte de Contas procedendo a nenhum alargamento ou interpretação extensiva inconstitucional da norma que vislumbre a tolerância a atos administrativos viciados que devam ser admitidos por invocação dos princípios da boa-fé e da satisfação ao interesse público.
Aduz que em relação à hipótese de vacância de cargo (art. 2º, VI c/c §1º primeira parte da LC nº 108/2005) resta clara que a contratação temporária se justifica apenas e tão somente para o período necessário à implementação dos concursos públicos para preenchimento das vagas abertas. Cumpre ao gestor demonstrar, além da vacância do cargo, os atos tendentes ao suprimento em definitivo dos cargos, como bem se extrai da leitura do art. 2º, §2º da LC nº 108/2005, ou seja: a contratação decorrente de vacância de cargo será realizada pelo prazo suficiente à realização do respectivo concurso público e desde que inexistente concurso público em vigência para o respectivo cargo.
Com relação à substituição de cargo (art. 2º, VI c/c §1º parte final da LC nº 108/2005) destaca que da mesma forma se mostra factível que a contratação temporária somente é justificável pelo período concernente ao afastamento para capacitação e das licenças legalmente concedidas, observados os limites constitucionais relativos ao prazo e legais em relação ao procedimento da contratação.
Já em relação à insuficiência de cargos, conceito jurídico aberto vertido no art. 2º, §2º da Lei Complementar nº 108/2005, deve haver demonstração inequívoca por parte do administrador da necessidade temporária e do excepcional interesse público na contratação, motivação à qual ficará vinculado para todos os efeitos e responsabilidades.
Dessa forma, afirma restar claro que a norma regulamentadora, neste caso, dispõe acerca da necessidade temporária de excepcional interesse público para as hipóteses de (i) vacância de cargo; (ii) substituição de cargo; e (iii) insuficiência de cargo. Portanto, todas as hipóteses demandam procedimentos aos quais os gestores das instituições não detêm competência para desencadear, razão pela qual, devem promover os atos de forma ágil e motivada para obter as autorizações pertinentes e promover as contratações nos limites constitucionais, legais e regulamentares.
Por fim, reitera o requerimento Ministerial, com a retificação supra, para que seja e editado Prejulgado, no sentido de aclarar a interpretação do disposto na Lei Complementar nº 108/2005, para entender-se que, a par das contratações por prazo determinado para suprir docentes e servidores de escola na rede estadual de ensino e nas Instituições Estaduais de Ensino Superior nos casos de vacância ou substituição de cargo, somente podem ser consideradas legais as contratações por insuficiência de cargo, conforme prescrição do art. 2º, inciso VI c/c art. 2º, §1º, in fine da Lei Complementar nº 108/2005, desde que sejam demonstrados pelo gestor, concomitantemente, os seguintes requisitos: a) seja demonstrada a necessidade temporária para a continuidade da prestação do serviço público fundamental à educação; b) seja respeitado o artigo 5º, II e §1º da Lei Complementar Estadual nº. 108/05, concernente ao prazo máximo de 2 (dois) anos da contratação; c) seja respeitado o limite de gasto com pessoal do Poder Executivo, considerando as disposições aplicáveis da Lei Complementar Federal nº 101/00; e d) sejam comprovados os motivos relacionados à insuficiência de cargos e as providências a cargo do gestor e do Chefe do Poder Executivo.

VOTO E FUNDAMENTAÇÃO


Concordando com a proposta Ministerial, verifico que a questão dos Testes Seletivos, realizados repetidamente, tornou-se prática habitual e a contratação de pessoal temporário para o desempenho de atividades de cunho continuado da Administração Pública, em especial, para atender a demanda na área da educação merece destacada consideração.
É sabido que a Constituição Federal de 1988, primando pelo princípio da acessibilidade aos cargos e empregos públicos, impôs que a investidura neles dar-se-á por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, balizando-se em critérios meritocráticos.
A par disso, o próprio texto constitucional excepcionou esta regra possibilitando a contratação de pessoal para o exercício de cargo em comissão, independente de qualquer espécie de seleção, uma vez que para o provimento desses cargos basta a existência de um vínculo de confiança.
Exceção a ela também é a contratação de pessoal temporário para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, consignada no art. 37, inciso IX.
Afirma Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO:
...A razão do dispositivo constitucional em apreço, obviamente, é contemplar situações nas quais ou a própria atividade a ser desempenhada, requerida por razões muitíssimo importantes, é temporária, eventual (não se justificando a criação de cargo ou emprego, pelo quê não haveria cogitar do concurso público), ou a atividade não é temporária, mas o excepcional interesse público demanda que se faça imediato suprimento temporário de uma necessidade (neste sentido, ‘necessidade temporária’), por não haver tempo hábil para realizar concurso, sem que suas delongas deixem insuprido o interesse incomum que se tem de acobertar. 1
Do transcrito infere-se que a contratação temporária, como o próprio nome sugere, é a contratação de funcionário por prazo determinado visando suprir necessidades prementes da Administração. A temporariedade significa algo com começo e fim pré-determinados, não podendo ‘haver a indeterminação e a indeterminabilidade da situação que implica manutenção durante um período temporal do contrato, transformando-se em ordinário o que é, pela sua natureza, extraordinário e transitório’. 2
Ensina Alvacir Correa dos SANTOS:
Assim, se (laconicamente) necessidade é aquilo que é indispensável; temporário, o que é limitado no tempo; excepcional, o que é fora do comum, anormal; e interesse público, o que deve atender a toda à coletividade, pode-se dizer que necessidade temporária de excepcional interesse público significa aquilo que ocorre de modo anormal no âmbito da Administração Pública, cujo atendimento (por certo período de tempo) não se pode dispensar, sob pena de comprometer o interesse da coletividade. 3 (grifos do autor)
Continua o mesmo autor:
...para justificar a contratação por tempo determinado, prevista no inciso IX do artigo 37 da Constituição, primeiro: há de surgir um fato fora do comum; segundo: esse fato, justamente por ser anormal, deverá subsistir por um certo período de tempo; terceiro: caso não se dê atendimento a esse fato, o interesse da coletividade será prejudicado. 4
Portanto, essa situação sazonal somente poderá perdurar até que sobrevenha um regular concurso público para o provimento efetivo das vagas abertas, já que ‘somente para cargos públicos cujo provimento seja de natureza efetiva pode vir a ser objeto da contratação aqui prevista, pois poder-se-ia cogitar da hipótese de vacância e necessidade de um tempo para a realização do certame correspondente’ 5 ou até que cessem as atividades de caráter eventual, temporário ou excepcional.
No entanto, o que esta Corte de Contas tem verificado com frequência é a substituição do concurso público pelo teste seletivo, sob o pretexto de se dar continuidade aos serviços públicos. Percebe-se que se contratam profissionais temporariamente e que, após prorrogado o seu contrato, não sendo mais possível renová-lo, nova contratação nos mesmos moldes é realizada, tornando habitual esta forma de contratação, o que, por certo, afronta o texto constitucional.
Com relação à utilização incorreta das contratações temporárias destaca Frederico Jorge Gouveia de MELO:
Outro exemplo de utilização incorreta de tal instrumento são as inúmeras contratações temporárias de professores em todos os entes da Federação, cuja atividade não se reveste de temporariedade, por um prazo dilatado, também caracterizando o desrespeito ao mandamento constitucional do concurso. 6
Analisando o caso concreto vê-se que se trata de conflito de imposições constitucionais, ou seja, de um lado a obrigatoriedade de prover cargos públicos por meio de concurso público e de outro o dever que tem o Estado de promover e incentivar a Educação, por exemplo, pois as contratações temporárias não são destinadas apenas para educação.
Ora, plenamente entendível que, no caso, a Educação, sendo um dever do Estado, seja atendida em sua excelência, suplantando questões outras que impeçam que o interesse público seja plenamente satisfeito. Porém, para que esse interesse seja atingido, o ‘Estado’, entenda-se o administrador, deverá observar determinadas regras e princípios, dentre eles o de que os cargos vagos de professores da rede pública deverão ser preenchidos por meio de concurso público.
Como já vimos a própria Constituição excepcionou esta regra quando, para atender a um excepcional interesse público, permitiu que fossem realizadas contratações temporárias. Certamente, quando o constituinte inseriu esta norma na Carta Federal não previu que seria deturpada a ponto de, em alguns casos, somente serem admitidos funcionários temporários em preterição a servidores efetivos.
Em face disso, o Deputado Zenaldo COUTINHO (PSDB-PA) propôs uma Emenda Constitucional que tramita como PEC n° 133/07 e encontra-se, desde outubro de 2007, na CCJC da Câmara Federal. A proposta visa acrescentar ao texto constitucional a limitação de um ano para os contratos temporários 7.
Outro requisito fundamental e constitucionalmente exigido para estas contratações é a existência de lei que estabeleça critérios e autorize essa forma de contratação.
Tratando desse assunto afirma José Afonso da SILVA:
Que lei? Achamos que será a lei da entidade contratadora: lei federal, estadual, do Distrito Federal ou municipal, de acordo com as regras de competência federativa. Não há de ser lei federal com validade para todas as entidades, porque não se lhe reserva competência para estabelecer lei geral ou especial nessa matéria com validade para todas. A autonomia administrativa das entidades não o permite. 8
Ou seja, considerando que cada ente deverá editar uma lei regulando a contratação de pessoal temporário, em 1993 a União editou a Lei n° 8.475 que dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público dos órgãos federais.
No Estado do Paraná, atualmente, a lei que regula as contratações sazonais é a Lei Complementar n° 108/2005, recentemente alterada pela Lei Complementar n° 121/2007, pois as Leis Estaduais n°s 9.198/90 e 10.827/94 que regulamentavam a matéria foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal 9.
A lei atual destaca expressamente os casos em que poderá ser efetivada a contratação temporária, bem como a forma de recrutamento do pessoal que será feito mediante processo seletivo simplificado sujeito a ampla divulgação.
Dentre as particularidades das contratações temporárias importa ainda destacar da lei paranaense que:


  • A contratação de professores será efetivada exclusivamente para suprir a falta de docente e servidores de carreira decorrente de aposentadoria, demissão, falecimento, afastamento para capacitação (limitados a 10% do total de cargos) e nos casos de licença legalmente concedidas;

  • A contratação decorrente de vacância ou insuficiência de cargos será realizada pelo prazo suficiente à criação ou ampliação de cargos, realização do respectivo concurso público e desde que inexistente concurso público em vigência para os respectivos cargos;

  • A contratação para atender às necessidades decorrentes de calamidade pública prescindirá de processo seletivo;

  • A contratação baseada apenas na alta qualificação será utilizada apenas para professor visitante ou estrangeiro;

  • Os prazos das contratações serão de seis ou doze meses podendo ser prorrogados quantas vezes forem necessárias, desde que não ultrapasse o limite máximo de 02 anos;

  • As contratações somente poderão ser feitas com estrita observância dos limites de gasto com pessoal 10 e mediante prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;

  • A definição de processo seletivo simplificado deverá ser regulamentada, no prazo de 90 dias após a publicação da lei, atendidos os pressupostos mínimos de validade: ampla publicidade, inclusive da motivação da necessidade das contratações; estabelecimento de critérios objetivos de julgamento e avaliação, a serem estabelecidos no edital de convocação; inexistência de critérios que dificultem a recorribilidade das decisões da comissão de avaliação e julgamento, por parte dos candidatos, bem como pelo controle externo e social; vinculação às regras do edital e à classificação final do certame;

  • As contratações se darão sob contrato de regime especial.

Cabe apenas destacar neste momento a expressão ‘processo seletivo simplificado’. Trata-se de uma expressão cujo conceito jurídico é indeterminado, pois, aparenta ser um instituto diferente do concurso público, como se infere do próprio texto constitucional, inexistindo, porém, ‘no ordenamento jurídico brasileiro dispositivo que apresente o conceito da expressão “processo seletivo simplificado” ou, pelo menos, a diferença entre o concurso público e o processo seletivo simplificado’. 11


Quanto a esta forma de admissão ensina Diógenes GASPARINI:
O concurso simplificado é um procedimento administrativo de seleção de candidatos ao preenchimento das funções necessárias à execução de serviços marcados pela temporariedade e necessidade de excepcional interesse público. Essa, portanto, sua natureza jurídica. É procedimento administrativo formal e como tal deve respeitar as fases e atos previstos em regulamento ou no próprio edital que o instaura e o regula. Concurso simplificado não significa certame sem regras procedimentais, sem segurança jurídica, portanto, absolutamente informal. Um mínimo procedimental deve existir, sob pena de violação do princípio da igualdade e, por que não, da segurança jurídica. Esse mínimo ou está indicado em regulamento ou está mencionado no edital. O desrespeito a essa formalidade, quando não convalidável, torna nulo o concurso simplificado. Não se pode qualificá-lo de excepcional, pois é comum sua realização por ocasião da contratação de servidores com fundamento no inc. IX do art. 37 da Constituição Federal. Em si mesmo também nada tem de excepcional, pois observa os princípios que regem o concurso público tradicional, indispensáveis à sua legalidade e promoção. Quando muito se poderia ser excepcional na medida em que somente pode ocorrer se vinculado a uma situação que não se padece com o concurso tradicional de provas ou de provas e títulos. O mais certo, por todas essas razões é considerá-lo como espécie do gênero concurso público de ingresso no quadro de pessoal da Administração Pública direta, autárquica, fundacional e empresarial. 12 (sem grifos no original)
Motivado pelo texto do Decreto Paranaense n° 4512/09 que disciplinou e uniformizou o procedimento a ser observado para a contratação de pessoal sob regime especial – CRES, destaco que requisitos como publicidade, motivação para efetivação das contratações temporárias, impessoalidade, transparência, prova escrita para os casos não excepcionados pela lei, quando poderão ser utilizadas entrevistas, análises de currículos ou provas orais, com a utilização de critérios objetivos pré-estabelecidos, com uma comissão julgadora capacitada, em face das funções a serem exercidas, bem como, com a permissão de ampla recorribilidade, além da observância aos limites de gasto com pessoal e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo para contratar temporariamente todos estes pressupostos deverão estar presentes para que o processo seletivo simplificado seja válido.
Saliente-se, por oportuno, que a Lei Paranaense adotou como regime jurídico para as admissões temporárias o regime especial. Este regime decorre de um contrato administrativo que ‘poderá ser regido pela CLT ou a própria lei estabelecerá o regime jurídico, podendo até determinar a aplicação, a tais servidores, de preceitos do Estatuto correspondente’. 13
Com relação à natureza do trabalho, destaque-se que tais contratações não precisam ser efetivadas somente quando a vaga for de natureza eventual, uma vez que não é essa a finalidade do dispositivo constitucional.
Assim leciona Reinaldo Moreira BRUNO:
O dispositivo constitucional que autoriza as contratações temporárias na Administração, ao dizer que a lei estabelecerá as hipóteses em que tais contratações dar-se-ão, não restringe as situações apenas àqueles de natureza eventual.

As situações em que o legislador poderá prever tais contratações podem abranger atribuições de servidores do quadro permanente mas que, por necessidade temporária e transitória, tenham sido ampliadas ou decorram do afastamento dos titulares dos cargos.

Como exemplo desta situação, cita-se a necessidade de substituição de professores licenciados (gestantes ou mesmo por saúde) que se afastam de suas funções durante o ano letivo. Em tais casos, incumbe à Administração promover a substituição do titular objetivando a continuidade das aulas e, para tanto, deve utilizar-se dessa possibilidade transitória e excepcional da Carta de 88. 14
Neste mesmo sentido trilha o posicionamento do Supremo Tribunal Federal 15:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.843/04. SERVIÇO PÚBLICO. AUTARQUIA. CADE. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL TÉCNICO POR TEMPO DETERMINADO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DA ATIVIDADE ESTATAL. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 37, IX, DA CB/88.

1. O art. 37, IX, da Constituição do Brasil autoriza contratações, sem concurso público, desde que indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público, quer para o desempenho das atividades de caráter eventual, temporário ou excepcional, quer para o desempenho das atividades de caráter regular e permanente.

2. A inércia da Administração Pública não pode ser punida de modo a causar dano ao interesse público, que deve prevalecer em risco da continuidade da atividade estatal.

3. Ação direta julgada improcedente.


A maioria dos Ministros acompanhou o voto do Ministro Eros GRAU que destacou:
6. Não me parece correto esse entendimento. O inciso IX do art. 37 da Constituição do Brasil não separa, de um lado, atividades a serem desempenhadas em caráter eventual, temporário ou excepcional e, de outro lado, atividades de caráter regular e permanente. Não autoriza exclusivamente a contratação por prazo determinado de pessoal que desempenha atividades em caráter eventual, temporário ou excepcional. Amplamente, autoriza contratações para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público em uma e outra hipótese. Seja para o desempenho de atividades de caráter regular e permanente, desde que a contratação seja indispensável ao atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público.
Ainda na discussão deste processo, o Ministro Cezar PELUSO salienta que:
O Ministro Eros Grau, já em termos de Direito Processual e para fins específicos dessa matéria, cuidou de relembrar – essa diferença não é dele, mas de Lopes da Costa – a distinção entre provisório e temporário. Há até exemplo muito pitoresco: quem, para reformar a casa, estabelece uma tenda no quintal, estabelece-a em caráter provisório; quem vai a uma caçada e estabelece uma tenda, estabelece-a em caráter temporário.

A norma constitucional refere-se a uma necessidade temporária, que, portanto, de acordo com essa distinção, não corresponde a nenhuma situação que devesse ser suplantada por outra tendente a substituí-la.



Mas não quero restringir-me a isso. Quero dizer que aquela norma, a mim me parece, abrange tanto hipóteses de necessidades temporárias, quanto às hipóteses de necessidades provisórias. Tudo depende da natureza do serviço. Ou seja – e a lei até discrimina -, podem dar-se hipóteses em que a natureza do serviço seja tal que a contratação tenha caráter temporário, como, por exemplo, a de professor para um curso temporário, ou de funcionários, por exemplo, que se destinem à prestação de serviço público de aplicação de vacina. Ou pode referir-se a uma hipótese em que o serviço público está em situação transitória, de impossibilidade da prestação, sem, o pessoal necessário durante essa fase transitória, que tende a ser substituída por outra situação.
Portanto, em face disso é que são exigidas as justificativas para a realização dos testes seletivos, bem como para a ocupação temporária das vagas.
Destaque-se apenas que, além da apresentação de justificativas plausíveis, deverão ser respeitados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade nas contratações temporárias.
Isso é, quando, ao decidir, esta Corte nega registro fundamentando que não existe excepcionalidade, por serem cargos de provimento efetivo da Administração Pública, não quer dizer que o administrador estará impedido de realizar um processo seletivo simplificado para ocupação transitória daquela vaga de professor – por exemplo –, mas sim, que está impedido de, sob pena de burlar o princípio da obrigatoriedade do concurso público, realizar indefinidos testes seletivos tornando habitual esta forma de contratação.
Compreendo que interpretar o dispositivo constitucional de forma restrita, isto é, não permitindo que as contratações temporárias possam ser utilizadas para suprimento de pessoal efetivo, engessaria a máquina administrativa dificultando ou até impossibilitando a continuidade dos serviços públicos e afrontando demais princípios basilares do nosso Direito, motivo pelo qual perfilho-me no sentido de que as admissões transitórias podem ser realizadas tanto para o exercício de funções temporárias, propriamente ditas, bem como, para o exercício de atividades permanentes, conforme descrito em lei, desde que estejam devidamente motivadas.
Assim já trilhou o posicionamento desta Corte, quando, em Sessão Plenária do dia 03/02/04, através da Resolução n° 408/2004, resolveu aprovar o Relatório de Auditoria (protocolo n° 317456/99) realizado pela 6ª Inspetoria de Controle Externo, na Secretaria de Estado da Educação, à época superintendida pelo Conselheiro Heinz Georg Herwig. Ainda, recomendou que os processos contendo admissões de pessoal decorrentes de testes seletivos ou procedimentos simplificados venham acompanhados de justificativas que demonstrem a real necessidade temporária e mais, de um controle eficaz destas contratações de modo a não extrapolar o prazo fixado na Constituição Estadual.
Evidencie-se, por oportuno, que desde 2004, quando esta Corte aprovou o Relatório de Auditoria antes citado, a situação não se modificou.
Por conseguinte, cabe, neste momento, uma análise da responsabilização, tema latente nesta Corte, uma vez que há entendimentos que retiram a responsabilidade dos Reitores em face da autonomia universitária e, por considerarem que, estando atrelados aos mandamentos do Poder Executivo não poderão responder pela falta de ação deste em realizar concursos públicos, já que permite tão-somente a contratação temporária de pessoal.
Assim pronunciou o Ministro Maurício CORRÊA 16 na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.599:
25. A Carta de 1988 erigiu em princípio constitucional a autonomia que, antes, só era reconhecida pela ordinária e, logo, por lei ordinária poderia ser suprimida...

1.4 Vê-se, como assinalado, que a Constituição não criou u’a nova autonomia universitária, ao lhe dar status constitucional, e que apesar de não atrelar os preceitos estabelecidos à “forma da lei”, o seu exercício não pode ser sem limites e sem fronteiras, mas, ao contrário, deve se realizar dentro do regime da lei, como, de resto, ocorre com todos os entes da administração indireta.

1.5 Dentro do que é possível examinar neste superficial juízo liminar, noto que a autonomia das universidades, prevista no art. 207 de Constituição, assim como a autonomia de qualquer outro órgão da administração pública, encontra limites em outras disposições constitucionais que dizem respeito ao princípio da legalidade, ao orçamento, ao regime jurídico dos seus servidores, etc., que envolvem situações comuns a todo o serviço público. Em suma, a autonomia não é irrestrita, mas limitada, mesmo porque não se trata de soberania nem de independência, exigindo-se submissão às normas gerais relativas aos controles e fiscalizações a que estão sujeitos todos os serviços públicos, diretos e descentralizados.

1.6 Mesmo em se tratando de entes autônomos, mas que dependem de recursos oficiais, as universidades estão subordinadas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento anual da União (art. 165, §5°, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39), etc.


Isso considerado destaca-se que, sendo a autonomia universitária limitada e, estando as universidades subordinadas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, depreende-se que o Reitor não poderá ser responsabilizado pela inércia do Poder Executivo em realizar concurso público para provimento de vagas em cargos públicos, tampouco por manter em seus quadros grande parte de funcionários temporários, salvo se restar comprovado que os demais princípios aqui expostos forem por ele burlados.
Note-se que para que seja realizada qualquer espécie de certame, seja concurso público ou teste seletivo, é necessária e indispensável a apresentação de prévia e expressa autorização governamental. Com isso, presume-se que será aferida a compatibilidade orçamentária, os gastos com pessoal e demais normas a que estão subordinadas as admissões de servidores.
Por estes motivos, entende-se não ser imputável a responsabilidade pelas admissões aos Reitores das Universidades, nos casos de contratações quando houver extrapolação de limites com gastos de pessoal.
Outro aspecto importante nas contratações temporárias é a questão das prorrogações contratuais. Ressalte-se, primeiramente, o entendimento de que as prorrogações contratuais devem passar pelo crivo deste Tribunal, uma vez que elas geram uma continuidade de despesas nos gastos com pessoal. Além disso, a não fiscalização das prorrogações por parte das Cortes de Contas poderá facilitar a manutenção de situações irregulares e fomentar a burla ao princípio da obrigatoriedade do concurso público.
Sabe-se que ‘é na hora do registro que se fará o controle da legalidade das mencionadas admissões, a que título for, excepcionando-se apenas as nomeações para cargos e provimento em comissão’. 17 Assim expressa a nossa Carta Magna.
Ademais, ‘é preciso ressaltar que o ato admissional, uma vez baixado, possui eficácia provisória, ou seja, produzirá imediatamente o seu efeito próprio – o provimento do cargo, emprego ou função pública, independente do controle a ser realizado pelo Tribunal de Contas, adquirindo, apenas, a eficácia plena ou definitiva, após decisão deste órgão controlador que determine o seu registro’. 18
Daí extraem-se duas situações: 1) as contratações que foram registradas no Tribunal, e 2) as contratações que tiveram seus registros negados.
Quanto às contratações que foram registradas, compreendo que os contratos, desde que atendidos os limites globais estabelecidos em lei, poderão ser prorrogados sem que isso venha a desnaturar a sua natureza administrativa. Este entendimento possui precedentes nesta Casa de Contas 19.
No caso das contratações que não foram registradas por qualquer que seja o motivo (inexistência de critérios objetivos na seleção, pelo fato de não restar caracterizada a necessidade temporária de excepcional interesse público ou qualquer outro), entendo que, assim sendo, os atos admissionais originários não terão adquirido a pré-citada eficácia plena ou definitiva não se tornando, portanto, plenamente eficazes, o que, por si só, já impedem que as prorrogações assim se perfaçam. Destaca-se esta idéia, uma vez que já houve casos em que esta Corte recebeu as contratações originárias para aferição quando os contratos já haviam sido prorrogados.
Por conseguinte, negado registro às admissões originárias, os efeitos delas se estenderão também para as prorrogações que, sequer, podem ser efetivadas e assim o sendo, demonstram a desídia do administrador que, mesmo tendo conhecimento de que as situações em questão são irregulares, as mantêm, sob o pretexto de atender a mandamento Constitucional.
Vista a questão dos efeitos das admissões originárias nas prorrogações contratuais, vejamos, pois, os efeitos dos trabalhos prestados. Tal questão é de suma relevância considerando que já houve discussões no Plenário acerca da possibilidade ou não de determinar a devolução de valores por parte dos servidores.
Ao tratar desse tema, devemos nos ater, em especial, ao Princípio da Boa-fé. Sobre este princípio destaca Celso Antônio BANDEIRA DE MELO:
35. (VII) Princípio da lealdade e boa-fé, de acordo com o qual a Administração, em todo o transcurso do procedimento, está adstrita a agir de maneira lhana, sincera, ficando, evidentemente, interditos quaisquer comportamentos astuciosos, ardilosos, ou que, por vias transversas, concorram para entravar a exibição das razões ou direitos do administrado. 20
Outro não é o posicionamento de Ana Cláudia FINGER:
O agente público tem o dever de proceder de boa-fé em suas relações com os particulares, destinatários da atuação administrativa, garantindo-lhes o exercício, sem constrangimento, de suas atividades e de seus direitos, bem como segurança jurídica quanto aos propósitos das ações administrativas por ele encetadas. É indispensável a observância desse princípio constitucional implícito para que haja confiança dos administrados em relação às medidas da Administração Pública e, por conseqüência, adesão e colaboração em seu cumprimento e implementação.21
Dessa forma, pautados na presunção de legalidade dos atos administrativos, os administrados, salvo comprovada má-fé, não poderão ser prejudicados pelos comportamentos adotados pela Administração Pública, não sendo justa a devolução das quantias pagas já que os serviços foram prestados, ainda que a contratação tenha sido de forma não legal.
Neste sentido já se posicionou o Superior Tribunal de Justiça, vejamos:
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL - DESCONTO DE VALORES RECEBIDOS DE BOA -FÉ POR SERVIDOR PÚBLICO EM DECORRÊNCIA DE ERRO DA ADMINISTRAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE – EMBARGOS REJEITADOS.

1. O requisito estabelecido pela jurisprudência, para a não devolução de valores recebidos indevidamente pelo servidor, não corresponde ao erro da Administração, mas, sim, ao recebimento de boa-fé.

2. Pelo princípio da boa-fé, postulado das relações humanas e sociais, deve-se orientar o Direito, sobretudo as relações de trabalho entre agente público e Estado. (RMS 18.121, Rel. Min. Paulo Medina)

3. Valores recebidos indevidamente pelo servidor, a título de vencimento ou de remuneração, não servem de fonte de enriquecimento, mas de subsídio dele e de sua família.


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