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powerpluswatermarkobject1179447PROFESSOR: PAULO LACERDA

www.estudioaulas.com.br SENADO – ORÇAMENTO PÚBLICO – 1ª e 2ª AULA



Capitulo 1
1.A P R E S E N T A Ç Ã O

O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime, em termos financeiros, a alocação, a distribuição e a estabilização dos recursos públicos.

Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções - de planejamento, contábil, financeira e de controle. As receitas e as despesas, para serem realizadas, têm que estar, respectivamente, previstas e autorizadas na lei orçamentária anual.


1.2 CONCEITOS BÁSICOS

1.2.1 O que é o Orçamento Público?

O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como o da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que é calculado sobre o faturamento mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo podem também ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dívida pública.

As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto.

Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define as novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar, em regra, o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas.

A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o orçamento. Quando o governo elaborava a proposta orçamentária, previa uma taxa anual de inflação, a fim de corrigir as dotações orçamentárias para que elas mantivessem o valor real. Mas na última década, por causa da inflação crônica e ascendente, essa taxa estimada quase sempre era menor que a inflação efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo inflacionário corroia as dotações orçamentárias.

Por exemplo, se o orçamento previa um determinado valor para a construção de uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor real (ou seja, descontada a inflação do período) não era mais suficiente para a execução da obra. Esse problema gerou inúmeras distorções, como a paralisação de projetos pela metade ou a construção de estradas de péssima qualidade.



1.3. CICLO ORÇAMENTÁRIO

No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo orçamentário reflete a co-responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se Elabora, Aprova, Executa e Controla, Avalia e Fiscaliza a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo (4 anos para o mandato e 2 anos para a Lei Orçamentária Anual – LOA) em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.

Nos próximos capítulos, relataremos o ciclo orçamentário da LOA, pois esta lei é a mais cobrada em concursos, segundo entendimento majoritário da doutrina.



Capitulo 2

2.1 ELABORAÇÃO

1ª etapa do 1º ANO de ciclo orçamentário

1 - a elaboração e consolidação da proposta são feitas no âmbito do Poder Executivo;



Como é feito o Orçamento?

O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado, ou seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).



Por força do disposto no § 5º do artigo 165 a Constituição Federal, a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social.

O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado ao Congresso Nacional, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da administração pública federal.



O § 1º do artigo 165 da Constituição Federal preceitua que: “a lei que institui o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas de correntes, e para as relativas aos programas de duração continuada.”

A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 17 de julho de cada exercício (caso não seja, os parlamentares não terão o recesso parlamentar). Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República.

Nos termos do § 2º do artigo 165 da Constituição Federal, "a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”



Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias do Poder Executivo. Cuidaddo: Os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público têm autonomia para elaborar suas propostas orçamentárias, mas não têm competência para iniciar o processo (ciclo) orçamentário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:

1a Etapa: Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal – SOF –, é desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.

2a Etapa: No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada relativa às suas programações em:

Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;

Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, ao serviço da dívida, benefícios previdenciários.

3a Etapa: Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados para o exercício na 2ª Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:

Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;

Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.

Para saber mais

Os orçamentos podem se originar do:

  • Legislativo – é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação são da competência do poder legislativo, cabendo ao poder executivo sua execução;

  • Executivo – é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle são da competência do poder executivo;

  • Misto – é o orçamento cuja elaboração e execução ocorre no âmbito do poder executivo, cabendo ao legislativo a aprovação e controle (no Brasil, impera este).

Para saber mais

Os orçamentos podem ter os seguintes aspectos:

  • Aspecto político – diz respeito a sua característica de plano de governo ou programa de ação do grupo ou facção partidária que detém o poder;

  • Aspecto jurídico – define a lei orçamentária no conjunto de leis do país;

  • Aspecto econômico – é o resultado decorrente da evolução das características políticas do orçamento onde o melhor plano é aquele que resulta em maior produção com menor gasto;

  • Aspecto financeiro – é caracterizado como meio efetivo e normal da execução orçamentária pelo fluxo monetário das entradas das receitas e das saídas das despesas.

  • Aspectos administrativos – faz uma referência ao mérito na hora da decisão, no tocante à arrecadação das receitas e, principalmente, a execução das despesas, parte fundamental da Administração Pública.

2.2 TIPOS DE ORÇAMENTO E NATUREZA JURÍDICA

Conceito de orçamento público.

Tradicionalmente o orçamento é compreendido como uma peça que contém apenas a previsão das receitas e a fixação das despesas para determinado período, sem preocupação com planos governamentais de desenvolvimento, tratando-se assim de mera peça contábil - financeira. Tal conceito não pode mais ser admitido, pois, conforme vimos no módulo anterior, a intervenção estatal na vida da sociedade aumentou de forma acentuada e com isso o planejamento das ações do Estado é imprescindível.

Hoje, o orçamento é utilizado como instrumento de planejamento da ação governamental, possuindo um aspecto dinâmico, ao contrário do orçamento tradicional já superado, que possuía caráter eminentemente estático.

Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.



Natureza jurídica do orçamento.

Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, hoje é posição dominante, conforme já decidiu reiteradas vezes o próprio STF, considerar o orçamento como uma lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, não criando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e financeiras.

Sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na lei orçamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, por via judicial, que uma despesa específica fixada no orçamento seja realizada.

Podemos então dar as seguintes características para a lei orçamentária:



. É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, conforme vimos acima, em vários casos ela não obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. Dizemos assim que o orçamento é uma lei formal, pois diversas vezes deixa de possuir uma característica essencial das leis: a coercibilidade;

. É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano).

. É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias, salvo art. 167 da CF/88, inciso III (a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta);



. É uma lei especial – possui processo legislativo diferenciado e trata de matéria específica.

Ratificando

O orçamento compreende quatro aspectos fundamentais:

a)o jurídico, que envolve a natureza do ato orçamentário quanto aos direitos e obrigações que ele gera à Administração, aos agentes públicos e aos administrados.

b)o político, que indica para qual direção o poder político está atuando, isto é, qual necessidade coletiva entendeu ser de interesse público e usará, para sua satisfação, o serviço público mediante seu critério de gasto.

c)o econômico, quanto às diretrizes econômicas e políticas fiscais adotadas em sua elaboração e que se tornarão postulados a serem seguidos.

d)o técnico-financeiro, estabelecendo metodologias e procedimentos administrativos e contábeis adotados à persecução dos fins do instrumento orçamentário.

2.2.1 ORÇAMENTO BASE-ZERO OU ESTRATÉGICO:

O orçamento de baixo para cima, como se o orçamento estivesse sendo preparado pela primeira vez. Todos os gastos propostos devem ser revistos.

A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das unidades da Federação.

O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades públicas, programas ou projetos governamentais sejam detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo.

A cada novo orçamento, as prioridades são abandonadas;

Novo programa, nova justificação;

Visa a economia de despesa.

O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento torna-se o mais próximo possível da realidade.



2.2.2 ORÇAMENTO INCREMENTAL

O orçamento é preparado para um exercício com base no realizado do período anterior, aplicando-se um percentual de incremento. Constitui-se em mera projeção do realizado para o futuro.



2.2.3 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU POR REALIZAÇÕES

Uma evolução do orçamento clássico foi o chamado orçamento de desempenho. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo.

Nesse tipo de orçamento, a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento orçamento.

Para saber mais

Ênfase no resultado, e não no planejamento;

Evolução do tradicional.

2.2.4 ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL

O orçamento tradicional ou clássico era aquele onde constavam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. Era peça meramente contábil – financeira, um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos órgão públicos para realização das suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas.

2.2.5 ORÇAMENTO- PROGRAMA

O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além dos estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.

A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo.

2.2.5.1 orçamento tradicional X Orçamento-programa

Do Orçamento Tradicional ao Orçamento Programa Antes do advento da Lei n.º 4.320, de 17/3/64, o tipo orçamentário utilizado pelo Governo Federal era o chamado orçamento tradicional ou orçamento clássico. O orçamento clássico se caracterizava por ser um simples documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano.

Em sua elaboração não se enfatizava o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais a serem alcançados com os gastos.

O orçamento tradicional limitava-se a ser uma relação de despesas cobertas com uma previsão de receitas, qualquer análise gerencial do papel do Estado ficava bastante prejudicada, a partir dessa metodologia.

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. Apenas dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro, sem maiores preocupações com o objetivo a ser alcançado com o gasto. Os órgãos eram contemplados no orçamento sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior, e não em função do que se pretendiam realizar (inercialidade).

O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a Administração Pública comprava tornou-se menos relevante do que saber para que se destinava aquela aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao sistema de planejamento. (ver Quadro 1)

Quadro 1

Orçamento tradicional

Orçamento-programa

Dissociado do planejamento

É um Elo, do planejamento à programação

Ênfase nos aspectos contábeis

Ênfase no planejamento

Classificação do gasto pelas unidades orçamentárias

Classificação do gasto funcional-programática

Não há acompanhamento e medição

Há indicadores e padrões de resultados

Visa a aquisição de meios (objeto do gasto)

Visa a aquisição de fins (objetivo do gasto)

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320/64. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.

O orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:

a) melhor planejamento de trabalho;

b) maior precisão na elaboração dos orçamentos;

c) melhor determinação das responsabilidades;

d) maior oportunidade para redução dos custos;

e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público;

f) facilidade para identificação de duplicação de funções;

g) melhor controle da execução do programa;

h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;

i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e

j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.





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