Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo: um exemplo a ser seguido



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Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo: um exemplo a ser seguido”

Área: Especializadas

Autor: Maurício Kalache
I – Exposição.
A atuação especializada do Ministério Público.
Na medida em que os direitos sociais foram sendo reconhecidos pela legislação brasileira e reclamaram a formulação, a execução e a fiscalização de políticas públicas para a sua promoção, surgiu para o Ministério Público a necessidade de organizar os seus serviços de modo a concentrar e especializar o trabalho de parte de seus membros nesses respectivos temas. Foi assim, principalmente a partir de 1988, que se consolidaram as Promotorias de Justiça especializadas na defesa do ambiente, do consumidor, da saúde pública, da educação, da infância e da juventude, do patrimônio público, da pessoa portadora de deficiência, do idoso, etc.

A especialização das unidades ministeriais é capaz de produzir vários resultados positivos, melhorando os índices de eficiência da instituição. É que o trabalho concentrado em eixos temáticos produz a expertise necessária para a formação de pessoal com maior capacidade de formulação da crítica e do exercício de uma vigilância competente sobre o efetivo respeito aos direitos sociais assegurados na Constituição e na legislação de regência (art. 129, II e III, da CF).

Ademais, a identidade temática do órgão de execução e a divulgação pública da existência de um serviço ministerial especializado desperta a atenção dos particulares e dos representantes dos poderes públicos interessados, permitindo a aproximação desses interlocutores com a instituição e oportunizando o intercâmbio de informações e a formação de redes de proteção, assistência e promoção dos respectivos direitos difusos e coletivos (ONGs., órgãos governamentais, centro científicos, imprensa, etc.)

Portanto, sempre e quando se identificar o surgimento de uma nova área de atuação ministerial, é possível que a Administração Superior decida institucionalizar a especialização dos órgãos de execução e a criação dos respectivos Centros de Apoio.

Dentre as possibilidades de materialização dessa especialização dos órgãos do Ministério Público está: a) a mera acumulação das novas funções, ao lado daquelas já desempenhadas, com um incremento mínimo de estrutura física e de auxílio ao membro; b) a criação de um Centro de Apoio, sem a institucionalização necessária de Promotorias de Justiça especializada em todas as Comarcas (vide, no Paraná, o caso do Centro de Apoio das Promotorias de Justiça de Proteção às Comunidades Indígenas e do Centro de Apoio das Promotorias de Justiça de Proteção à Educação); c) a efetiva criação das Promotorias de Justiça, das Procuradorias de Justiça e dos respectivos Centros de Apoio temáticos.

Qualquer que seja a opção da Administração Superior, certo é que a existência de órgãos especializados já sinaliza o interesse institucional no incremento da política pública respectiva.

Claro que a decisão administrativa de especialização das Promotorias de Justiça levará em conta a disponibilidade de recursos materiais e humanos existentes, o que, como sabe, nem é sempre insuficiente face à demanda, sendo certo que, em muitos momentos, a instituição não tem pessoal suficiente nem para atender as áreas tradicionais de atuação do Ministério Público.

De todo modo, a chefia deverá manejar os meios que houver para atender as prioridades de atuação do Ministério Público, segundo definidos no Planejamento Estratégico e nas expectativas do povo.

A finitude dos recursos e dos meios à disposição da instituição, porém, não pode ser um obstáculo intransponível e nem o fundamento único para a falta de atuação nas novas áreas em que a contemporaneidade passe a exigir a atenção do parquet, pois que, com ou sem a especialização das Promotorias de Justiça, o Ministério Público brasileiro não pode omitir-se na defesa de cada um dos direito sociais listados na Constituição Federal (art. 127, caput, da CF).
Direito urbanístico.

A organização da vida nas cidades desperta a atenção do Direito em vários de seus ramos. Assim, o direito civil trata da posse, propriedade, direito de vizinhança, direito de construir, locação, etc; o direito administrativo, do poder de polícia, da autorização, permissão, licença de localização e instalação, das servidões administrativas, da desapropriação, do trânsito, da concessão de serviços públicos (transporte coletivo, água, luz, esgoto, comunicações, etc); o direito ambiental cuida da definição de espaços livres, de parques, praças, áreas de preservação permanente, água, solo, ar, poluição sonora, entre outros; o direito tributário das contribuições de melhoria e do IPTU progressivo; o direito sanitário, da higiene e salubridade das edificações e do saneamento; o direito do consumidor, da proteção dos hipossuficiente nas relações de consumo estabelecidas na fruição dos bens e serviços urbanos e o direito penal cuida dos crimes contra a ordenação do território.

Não obstante a dedicação de cada um desses ramos jurídicos aos respectivos temas, o urbanismo1 impôs à ciência do direito o reconhecimento de que a disciplina dos vários aspectos da ordenação da vida nas cidades deveria fixar domicílio em um único e novo endereço jurídico, diverso daqueles tradicionais, concebido agora para sob o princípio da coesão dinâmica das normas urbanísticas2.

A defesa do surgimento de um novo ramo do direito não surpreende os cultores do direito administrativo, que já testemunharam o nascimento e a emancipação do direito tributário, do direito financeiro, do direito ambiental, do direito econômico, entre outros, pelo que não haverá nenhuma perplexidade em apresentar-se o direito urbanístico3, como parte destacada do direito público, que foi tecido com fragmentos da tradição normativa do direito civil, do direito administrativo, do direito ambiental, etc.

De fato, a evolução histórica do direito urbanístico brasileiro acompanha a formação das primeiras cidades. A regulamentação do território urbano, com a disciplina do uso e do parcelamento do solo, o traçado das ruas, a definição dos limites para a construção das obras e as posturas edilícias, são os rastros indeléveis da presença de normas urbanísticas na tradição do direito brasileiro.

Contudo, é com a previsão de capítulo próprio na Constituição de 1988 (Política Urbana - art. 182) e da conseqüente promulgação do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001) que o direito urbanístico alcança maior reconhecimento na taxionomia jurídica nacional.

O controle jurídico da vida urbana é matéria de ordem pública, eis que a atividade urbanística é sempre desenvolvida pelo poder público em face dos cidadãos4. Bem por isso, o Estatuto da Cidade define as suas normas “... como de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (art. 1º, par. único) e, de conseqüência, inclui a ordem urbanística entre os interesses passíveis de tutela por meio da Ação Civil Pública (art.1º, inciso VI, da Lei nº 7.347/1985).
Direito à Moradia.
Consagrado desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos5, o direito à moradia foi expressamente incluído, a partir da EC nº 26/2000, no rol dos direitos sociais previsto no artigo 6º, da Constituição Federal.

Com efeito, “ (o) direito à moradia é parte do direito a um padrão de vida adequado. Ou seja, não se resume a apenas um teto e quatro paredes, mas o direito de toda mulher, homem, jovem e criança de ter acesso a um lar e a uma comunidade seguros para viver em paz, com dignidade e saúde física e mental. (...)”6.

A moradia adequada deve incluir, ademais: uma condição de ocupação estável, ou seja, residir em um local sem o medo de remoção ou de ameaças indevidas ou inesperadas; acesso a serviços e bens públicos e infra-estrutura, como energia elétrica, sistema de esgoto e coleta de lixo; acesso a bens ambientais, como terra e água, e a um meio ambiente equilibrado; moradia financeiramente acessível, a um custo acessível ou com acesso a subsídios ou financiamentos que garantam que os custos sejam compatíveis com os níveis de renda; um local em condições adequadas de habitação, ou seja, respeitado um tamanho mínimo, com real proteção contra frio, calor, chuva, vento ou outras ameaças à saúde, riscos estruturais e suscetibilidade a doenças; acesso prioritário à moradia para grupos em situação de vulnerabilidade ou desvantagem; moradia em localização adequada, ou seja em local onde exista acesso a médicos e hospitais, escolas, creches e transporte, em áreas urbanas ou rurais; adequação cultural, ou seja, a construção deve ser feita com materiais, estruturas e disposição espacial que viabilizem a expressão da identidade cultural e a diversidade dos vários indivíduos e grupos que a habitam.7

Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo.
Já há muito, o Ministério Público tem dedicado-se a temas de natureza urbanística, não, porém, de forma concentrada e alinhada com claros projetos de intervenção.

Com efeito, principalmente a partir da edição da Lei nº 6.766/1973 (Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano), seguida da definição da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.968/1981), da Constituição Federal de 1988, da superveniência do estatuto consumerista (Lei nº 8.078/1990) e, mais recentemente, da Lei nº 11.977/2009 (regularização fundiária), o Ministério Público brasileiro tem desenvolvido ações setoriais de defesa dos interesses dos citadinos.

Em alguns Estados da Federação, há algum tempo percebeu-se que a abordagem mais adequada do plexo de temas e problemas suscitados pelo direito urbanístico exigiam a institucionalização de mais essa área temática na definição dos serviços das Promotorias de Justiça encarregadas da defesa de interesses e direitos difusos e coletivos. Daí o surgimento da Promotoria de Justiça do Urbanismo (e da Habitação, como no exemplo do Estado de São Paulo) e do respectivo Centro de Apoio Operacional.

De fato, a decisão de instituir mais essa área especializada de atuação já ocorreu em diversos estados, entre os quais São Paulo8, Distrito Federal9, Minas Gerais10, Rio Grande do Sul11, Amazonas12, (apenas na cidade de Porto Velho) e Acre.

O exemplo deve ser seguido também no Estado do Paraná, onde a matéria está pulverizada entre as Promotorias do Consumidor (Loteamentos e Condomínios), Meio Ambiente (praças, áreas livres, ocupações irregulares em zonas de preservação permanente), Patrimônio Público (afetações e desafetações de áreas de domínio público), Saúde Pública (saneamento básico) e Direitos Constitucionais (principalmente na promoção do direito à moradia e à regularização fundiária).

A atuação dispersa e fragmentária não atende a necessidade de compreensão do fenômeno urbanístico a partir do princípio da coesão dinâmica de suas normas, restando a descoberto o enfrentamento institucional de temas como mobilidade urbana, à segurança viária, a ocupação do solo urbano, a revisão participativa do plano diretor, limitações do direito de construir, entre outros.

Destarte, a experiência acumulada em várias unidades da federação merece ser seguida pelo Ministério Público brasileiro que, por iniciativa local ou por recomendação do Conselho Nacional do Ministério Público, deveria institucionalizar em a Promotoria de Justiça da Habitação e Urbanismo e o respectivo Centro de Apoio Operacional, fixando-se como áreas de sua intervenção, entre outras, as seguintes13:

a) zelar e defender os princípios e instrumentos democráticos de ordenação e planejamento do território urbano, segundo estabelecido na Constituição Federal , no Estatuto das Cidades e nas leis locais;

b) fiscalizar a implantação e o respeito ao Plano Diretor do Município;
c) fiscalizar o cumprimento das leis definidoras do uso e do parcelamento do solo urbano, das leis de edificações, das leis do sistema viário, promovendo as medidas judiciais, extrajudiciais e/ou administrativas cabíveis;
d) zelar pela correta utilização dos bens de uso comum do povo, tais como praças, áreas institucionais e demais espaços públicos, promovendo as medidas judiciais, extrajudiciais e/ou administrativas cabíveis;
e) fiscalizar o desenvolvimento e a execução da política urbana, habitacional e de regularização fundiária, visando ao efetivo respeito das normas de regência;
f) requisitar a instauração de inquérito policial, ajuizar e conduzir a ação penal das infrações penais relativas à ordem urbanística e dos crimes previstos na Lei nº 6.766/79 e, nos casos conexos ou continentes a esses, dos delitos ambientais;
g) zelar pelo cumprimento das normas relativas às posturas e aos engenhos publicitários;
h) fiscalizar a realização do estudo prévio de impacto de vizinhança – EIV, nos casos exigidos por lei;
i) zelar pela legalidade e obediência às exigências das licenças urbanísticas determinadas por lei;
j) fiscalizar as entidades e os órgãos públicos responsáveis pela execução da política pública urbana, habitacional e de regularização fundiária, no que concerne à atividade-fim relacionada à área de sua atuação;
k) intervir, como custus legis, nas demandas em que se postular a aquisição da propriedade imobiliária por usucapião especial urbano, mandado de segurança coletivo em defesa da posse urbana, a regularização fundiária urbana e rural, a retificação do registro imobiliário e outras causas em que se discuta a posse coletiva de áreas urbanas ou rurais (art. 82, III, CPC);
l) promover a defesa judicial ou administrativa do direito difuso à moradia e à ordem urbanística.

A instalação da Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo deveria atender às particularidades de cada Estado, observadas as alternativas de cumulação dessa área com outras de defesa de interesses coletivos e difusos, com ou sem a criação das Procuradorias de Justiça especializadas.

A implantação dessa Promotoria de Justiça deve ser priorizada nas capitais e nas regiões metropolitanas, recomendando-se, também, que em cidades de médio e grande porte do interior também se possibilite a sua criação.

Nessa linha, o Ministério Público do Estado do Paraná também deveria instituí-las, a começar pelas Comarcas de Entrância Final, sem a necessidade, imediata, da criação de novos cargos, posto que a matéria poderá ser acumulada com outras especializadas, a critério do Colégio de Procuradores de Justiça, podendo-se ainda avaliar sua possível atuação nas regiões metropolitanas, a exemplo do que se fez no Ministério Público do Estado de Minas Gerais14.



II - Conclusões.

Por todo o exposto, conclui-se:


1º) é necessária a institucionalização da Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo em todo o território nacional;
2º) as atribuições dessa nova área de atuação ministerial deverão ser, entre outras as seguintes:

a) zelar e defender os princípios e instrumentos democráticos de ordenação e planejamento do território urbano, segundo estabelecido na Constituição Federal , no Estatuto das Cidades e nas leis locais;

b) fiscalizar a implantação e o respeito ao Plano Diretor do Município;

c) fiscalizar o cumprimento das leis definidoras do uso e do parcelamento do solo urbano, das leis de edificações, das leis do sistema viário, promovendo as medidas judiciais, extrajudiciais e/ou administrativas cabíveis;


d) zelar pela correta utilização dos bens de uso comum do povo, tais como praças, áreas institucionais e demais espaços públicos, promovendo as medidas judiciais, extrajudiciais e/ou administrativas cabíveis;
e) fiscalizar o desenvolvimento e a execução da política urbana, habitacional e de regularização fundiária, visando ao efetivo respeito das normas de regência;
f) requisitar a instauração de inquérito policial, ajuizar e conduzir a ação penal das infrações penais relativas à ordem urbanística e dos crimes previstos na Lei nº 6.766/79 e, nos casos conexos ou continentes a esses, dos delitos ambientais;
g) zelar pelo cumprimento das normas relativas às posturas e aos engenhos publicitários;
h) fiscalizar a realização do estudo prévio de impacto de vizinhança – EIV, nos casos exigidos por lei;
i) zelar pela legalidade e obediência às exigências das licenças urbanísticas determinadas por lei;
j) fiscalizar as entidades e os órgãos públicos responsáveis pela execução da política pública urbana, habitacional e de regularização fundiária, no que concerne à atividade-fim relacionada à área de sua atuação;
k) intervir, como custus legis, nas demandas em que se postular a aquisição da propriedade imobiliária por usucapião especial urbano, mandado de segurança coletivo em defesa da posse urbana, a regularização fundiária urbana e rural, a retificação do registro imobiliário e outras causas em que se discuta a posse coletiva de áreas urbanas ou rurais (art. 82, III, CPC);
l) promover a defesa judicial ou administrativa do direito difuso à moradia e à ordem urbanística.
3º) é conveniente a institucionalização de Promotorias de Justiça Metropolitana de Habitação e Urbanismo, a exemplo do que se fez em Minas Gerais por meio da Resolução PGJ 23/07.
III – Referências Bibliográficas.
MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. 3ª ed. Belo Horizonto: Editora Fórum, 2006.

SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.




1 “(...) a ciência que se ocupa com a sistematização e desenvolvimento da cidade buscando determinar a melhor posição das ruas, dos edifícios e obras públicas, de habitação privada, de modo que a população possa gozar de uma situação sã, cômoda e estimada” (MAZZAROLI, Leopoldo. I Piani Regulatori Urbanistici. Apud Toshio Mukai. Direito Urbano e Ambiental, 3ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006, p23)

2 “(...) Mas as normas urbanísticas têm uma característica que não se encontra em outras normas jurídicas, e que podemos denominar de coesão dinâmica, a fim de exprimir a idéia de que “a visão estática da norma singular e da sua ratio não é suficiente para individualizar a essência do fenômeno urbanístico” – como nota Pierandrea Mazzoni./ (...) Por essa razão é que denominamos coesão dinâmica a essa particularidade das normas urbanísticas, a fim de denotar que sua eficácia somente (ou especialmente) decorre de grupos complexos e coerentes de normas e tem sentido transformacionista da realidade. É que “a norma urbanística, se tomada isoladamente, não oferece nenhuma imagem de possível mudança do real, em relação a determinado bem; ela precisa de um enquadramento global, numa visão dinâmica com outras normas, e mesmo com todo o sistema de normas urbanísticas que, somente no seu complexo, é idôneo a fornecer a visão real do tipo e da quantidade de mudança que, em relação àquele bem, pode e deve verificar-se/”Isso importa que a prospectiva globalmente dinâmica seja essencial ao discurso urbanístico, não só, como é óbvio, sob o perfil sócio-econômico, mas também sob o perfil mais estritamente jurídico; de tal necessidade não parece que a doutrina haja tomado consciência concretamente.” (SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed. rev e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.62-63)

3 “(...) O direito urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem como objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis.” (SILVA, José Afonso. Ob. ci. p. 50)

4 “(...) A atividade urbanística, como se viu, consiste, em síntese, na intervenção do Poder Público com o objetivo de ordenar os espaços habitáveis. Trata-se de uma atividade dirigida à realização do triplo objetivo de humanização, ordenação e harmonização dos ambientes em que vive o Homem: o urbano e o rural./Uma atividade com tais propósitos só pode ser realizada pelo Poder Público, mediante intervenção na propriedade privada e na vida econômica e social das aglomerações urbanas (e também no campo), a fim de propiciar aqueles objetivos. Daí por que, hoje, se reconhece que a atividade urbanística é função pública. (...) “ (SILVA, José Afonso. Ob. cit. p. 34).

5 Artigo 25, parágrafo 1º Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. (negritei).

6DIREITO À MORADIA. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2011. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Direito_%C3%A0_moradia&oldid=26757247>. Acesso em: 6 out. 2011.

7DIREITO À MORADIA. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2011. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Direito_%C3%A0_moradia&oldid=26757247>. Acesso em: 6 out. 2011.

8 Art. 295, inc. X, LC nº 734/93.

9 Resolução nº 90, de 14 de setembro de 2009 (D.O.U. nº 203, seção 1, págs. 104 a 117, de 23 de outubro de 2009)

10 Resolução PGJ 23/07.

11 Art. 23, § 6º, IV, Lei nº 7.669/82.

12 Ato PGJ/MPAM nº 166/2002.

13 Esta relação está embasada nos atos de da PGJ do Amazonas, do DF e RS.

14 Resolução PGJ/MPMG nº 23/07.





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