Proponente: prefeito municipal de pelotas



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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º70037007655 – TRIBUNAL PLENO

PROPONENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE PELOTAS

REQUERIDO: CÂMARA DE VEREADORES DE PELOTAS

INTERESSADA: EXMA. PROCURADORA-GERAL DO ESTADO

RELATOR: DESEMBARGADOR MARCO AURÉLIO DOS SANTOS CAMINHA


PARECER




AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Preliminar de ilegitimidade ativa. Necessidade de ratificação da inicial pelo Prefeito Municipal. Princípio da economia processual. Mérito. Menção do nome do autor de projeto de lei no diploma legal sancionado ou promulgado. Inconstitucionalidade material. Violação dos princípios da publicidade e da impessoalidade. Promoção pela cientificação do Prefeito Municipal. Na hipótese de apreciação do mérito, pela procedência da ação.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Município de Pelotas, com o escopo de retirar do ordenamento jurídico a Lei Municipal n.º 5.682, de 20 de abril de 2010, que “estabelece a obrigatoriedade da menção do nome do autor do Projeto de Lei, quando da sanção e promulgação do mesmo pelo Prefeito Municipal”.

O proponente refere que houve o veto total pelo Prefeito Municipal ao projeto de lei que originou a Lei Municipal n.º 5.682/2010, em face da constatação de possível inconstitucionalidade material, por afronta ao princípio da impessoalidade. Sustenta que a lei impugnada, estabelecendo a obrigatoriedade de menção do nome do vereador-autor do projeto de lei, quando da sanção e promulgação da norma, pode viabilizar a promoção pessoal dos edis, em afronta ao artigo 19, caput, da Carta Estadual e ao artigo 37, caput, da Constituição Federal. Requereu a concessão de liminar, para obter a suspensão da vigência da lei atacada e, no mérito, a procedência do pedido.

A medida liminar foi deferida (fls. 30/1V).

Instada a se manifestar, a Câmara Municipal de Pelotas defendeu a constitucionalidade da lei impugnada ao argumento de que a publicidade do nome do (s) autor(es) do projeto de lei visa a garantir aos cidadãos o controle do desempenho dos parlamentares, inexistindo qualquer violação ao princípio da impessoalidade (fls. 43/5).

Citada, a Procuradora-Geral do Estado, na forma do artigo 95, parágrafo 4º, da Constituição Estadual, pugnou pela manutenção da Lei Municipal, forte no princípio da presunção de constitucionalidade das leis (fl. 49).

É o breve relatório.


2. Preliminarmente:

Ao teor do artigo 95, parágrafo 2º, inciso III, da Constituição Estadual, a legitimação para propor a ação direta de inconstitucionalidade é reservada ao Prefeito Municipal.



In casu, a ação direta foi aforada pelo Município de Pelotas, pessoa jurídica de direito público interno, o que não se coaduna com o dispositivo antes mencionado. Embora não se desconheça a existência de posição jurisprudencial divergente nessa Corte, mas tendo em vista a manifesta inconstitucionalidade do diploma legal ora atacado e o possível aproveitamento dos atos já realizados, por força do princípio da economia processual, a despeito do formalismo de que se reveste a arguição de inconstitucionalidade1, requer-se seja cientificado o Prefeito Municipal de Pelotas, para, se entender cabível, ratificar a inicial, conferindo condições de procedibilidade à ação, sob pena de extinção do processo.
3. No mérito, merece acolhida a ação, porque o ato normativo padece de vício de inconstitucionalidade.

A lei municipal atacada está assim redigida:


Art. 1º As Leis Municipais, ao serem sancionadas e promulgadas pelo Chefe do Poder Executivo, deverão conter o nome do autor do Projeto que lhe deu origem, quando este for um Vereador.

§ 1º Ao ser publicada no órgão oficial do Município, o nome do autor deverá ser redigido de forma discreta abaixo da lei.

§ 2º Quando a Lei tiver mais de um autor, deverá constar o nome de todos os autores signatários.

§ 3º Havendo emenda, deverá constar também o nome de seu autor.

Art. 2º o Executivo Municipal, regulamentará a presente Lei no prazo de sessenta (60) dias contados a partir de sua publicação.

Art. 3º As despesas decorrentes da presente Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 4º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.
Em apertada síntese, a Lei n.º 5.682/20102 determina que em todos os atos legislativos do Município de Pelotas cuja iniciativa tenha sido de Vereador, conste o nome do(s) autor(es) do projeto, cuja inscrição deverá ser feita de forma discreta, abaixo do texto da lei sancionada ou promulgada.

O cerne da inconstitucionalidade material reside na publicização da nominata dos vereadores no corpo da legislação, o que pode traduzir, ou não, promoção pessoal. Isto porque a Carta Estadual veda que autoridades utilizem-se da publicidade que cerca os atos oficiais da Administração Pública em seu próprio benefício.

Nessa trilha, o artigo 19, parágrafo 1°, da Constituição Estadual, estabelece:
Art. 19 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municípios, visando à promoção do bem público e à prestação de serviços à comunidade e aos indivíduos que a compõe, observará os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participação, da razoabilidade, da economicidade, da motivação e o seguinte:

[...]


§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras e serviços, e as campanhas dos órgãos e entidades da administração pública, ainda que não custeadas diretamente por esta, deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, nelas não podendo constar símbolos, expressões, nomes, “slogans” ideológicos político-partidários ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou de servidores públicos.
Com essa diretiva constitucional, pretende o legislador coibir a promoção pessoal às expensas dos cofres públicos, malferindo a própria finalidade da publicidade dos atos oficiais, que deve apenas esclarecer a população sobre as ações governamentais e, com isso, viabilizar o controle social do poder, tornando impessoal o exercício da atividade legiferante.

Consabido, em se tratando de leis, que a publicidade é requisito de eficácia jurídica e, também, social. Portanto, dar divulgação aos atos do Poder Legislativo atende, sem dúvida, ao interesse público. Inadmissível, porém, que essa publicidade sirva a fins pessoais, afrontando claramente o princípio da impessoalidade.

Focalizando o tema, José Afonso da Silva3 explicita:
[...]

O que existe são duas modalidades de realização do mesmo princípio: uma que é necessária à eficácia do ato administrativo, e se satisfaz pela publicação oficial (caput); outra que é a propiciação de conhecimento, aos administrados, de atuações dos órgãos da Administração (§ 1º).


A respeito, José Afonso da Silva4 leciona:
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. Por conseguinte, o administrado não se confronta com o funcionário x ou y que expediu o ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele. É que a ‘’primeira regra do estilo administrativo é a objetividade”, que está em estreita relação com a impessoalidade. Logo, as realizações administrativo-governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as produzira. A própria Constituição dá uma conseqüência expressa a essa regra, quando, no § 1º do art. 37, proíbe que constem nome, símbolos ou imagens que caracterizam promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidades de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.
Assim sendo, a inovação normativa do Poder Legislativo não decorre da vontade de apenas um vereador, mas do órgão, o qual, em última análise, representa todos os cidadãos da comunidade. Logo, revela-se intolerável a identificação de determinada lei com o(s) autor(es) do respectivo projeto.

Nesse sentido, já decidiu esse Tribunal de Justiça:


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 4.193/2007. MUNICÍPIO DE MARAU. INSCRIÇÃO DO NOME DOS AUTORES DOS PROJETOS DE LEIS NA LEI PROMULGADA. VIOLAÇÃO ÀS NORMAS DA IMPESSOALIDADE E DA PUBLICIDADE. A Lei Municipal que obriga a veiculação do nome dos edis responsáveis pelo projeto de lei aprovado, no texto da Lei aprovada, viola as normas da publicidade e da impessoalidade (art. 19, caput, e § 1º da Constituição Estadual, além do art. 37 da Constituição da República). As funções públicas - de natureza transitória e finalisticamente determinadas pela Constituição - não se destinam à promoção pessoal dos eventuais ocupantes dos cargos públicos. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70022574420, Tribunal de Justiça do RS, Tribunal Pleno, Relator Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, j. 26/05/2008). (Grifo acrescido).
Esse, também, é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal:
Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinário desprovido. (STF, Primeira Turma RE 191668/RS, Relator Min. MENEZES DIREITO, j. 15/04/2008, DJe-097, 29/05/2008, PUBLIC 30/05/2008, EMENT. VOL-02321-02, p. 268, RTJ VOL-0206-01, p.400, RT v. 97, n. 876, 2008, p. 128/31, LEXSTF v. 30, n. 359, 2008, p. 226/31). (Grifo acrescido).
Por pertinente, traz-se à colação parte do voto do Relator do Recurso Extraordinário antes citado:

[...]


A regra constitucional do artigo 37, caput e parágrafo 1º, objetiva assegurar a impessoalidade da divulgação dos atos governamentais que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social. Não quis o constituinte que os atos de divulgação servissem de instrumento para a propaganda de quem está exercendo o cargo público, espraiando com recursos orçamentários a sua presença política no eleitorado. O que o constituinte quis foi marcar que os atos governamentais objeto de divulgação devem revestir-se de impessoalidade, portanto, caracterizados com atos do governo e não deste ou daquele governo em particular. [...]. No momento em que existe a possibilidade de reconhecimento ou identificação da origem pessoal ou partidária da publicidade há, sem dúvida, o rompimento do princípio da impessoalidade determinada no caput [...] Com isso, o que se deve explicitar é que a regra constitucional veda qualquer tipo de identificação pouco revelando que seja por meio de nome, de slogan ou de imagem capaz de vincular o governo à pessoa do governante ou seu partido. [...] Ora foi exatamente isso que a Constituição dois oitenta quis evitar, isto é, que haja na divulgação dos atos de governo qualquer modalidade de identificação capaz de retirar o caráter de impessoalidade e, também, capaz de toldar o objetivo educativo, informativo ou de orientação social.
Em resumo, a publicidade oficial dos atos normativos objetiva o conhecimento pela comunidade do conteúdo da lei e não do responsável pela iniciativa.

Por fim, cumpre observar que a prestação de contas dos edis aos cidadãos dá-se pela participação ativa nas sessões do Poder Legislativo, bem como no enfrentamento dos problemas locais, do que resulta evidente a inadequação da justificativa apresentada pela Câmara de Vereadores.

Desse modo, está caracterizado o vício de inconstitucionalidade material que inquina a Lei n.º 5.682/2010 do Município de Pelotas.
4. Pelo exposto, manifesta-se o Ministério Público pela cientificação do Prefeito Municipal de Pelotas, para ratificar a petição inicial, querendo. Em sendo vencida a preliminar, sustenta, no mérito, a procedência da ação, a fim de ser declarada a inconstitucionalidade da Lei n.º 5.682/2010 do Município de Pelotas, por afronta aos artigos 8º e 19, caput, da Constituição Estadual.
Porto Alegre, 08 de setembro de 2010.

Afonso Armando Konzen,

Procurador-Geral de Justiça, em exercício.

MLAS/DSP/ARG/AJB


1 Transcreve-se o voto proferido pelo DES. Osvaldo Stefanello na ADIN nº 70001154137, in verbis:

É indubitável que pelo art. 95, § 2º, inc. III, da Constituição Estadual, pode propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal ou por omissão, o Prefeito Municipal. Não fala em município. Penso, porém, e essa idéia eu defendi em mais de uma oportunidade, que um erro formal no que diz respeito à propositura da ação – e é mero erro formal – não pode levar a que não se conheça da ação de inconstitucionalidade, pura e simplesmente decretando-se a extinção do processo.



Ocorre que quem representa legalmente o Município é o Prefeito Municipal. Ele assina a procuração ao advogado para propor a ação de inconstitucionalidade, ele, em última análise, é o Município personificado. Ou seja, o Município é, em expressão simples, o Prefeito Municipal, que, efetivamente, o representa em juízo ou fora dele. Parece-me que seria preciosismo formal demasiado e inadmissível, ante os princípios basilares que orientam o processo moderno, deixar-se de enfrentar o direito material que é posto na ação de inconstitucionalidade para pura e simplesmente desconhecer o princípio da aproveitabilidade dos atos processuais. Não consigo, com toda a franqueza, admitir se desconheça um processo por esse tipo de formalismo. No caso, na questão da legitimidade ativa para estar em juízo, em se tratando de ação de inconstitucionalidade, reitero, se confunde a figura jurídica do Município com a figura de quem legalmente o representa, que é o Prefeito Municipal, quem assina o mandato para que o advogado venha a juízo e postule em nome do Município. Além do que, na ação de inconstitucionalidade não existe um litígio, uma controvérsia entre partes, mas apenas o interesse institucional de se extirpar do ordenamento jurídico uma lei que confronte à Constituição. Daí não ser admissível tanto formalismo para da ação conhecer e julgar.

2 Estabelece obrigatoriedade da menção do nome do autor do Projeto de Lei, quando da sanção e promulgação do mesmo pelo Prefeito Municipal.

3 Comentário Contextual à Constituição. 4ª ed., de acordo com a Emenda Constitucional 53, de 19.12.2006 São Paulo: Malheiros, 2007, p. 346-7.

4 Curso de Direito Constitucional Positivo. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 667-8.



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