Rede de Proteção Integral a Crianças e Adolescentes



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§ 1º. No procedimento de notificação via postal será utilizado, como suporte instrumental, sistema informatizado de dados destinado a facilitar a identificação dos estabelecimentos obrigados a contratarem aprendizes. 

Este instrumento normativo permite que as notificações para cumprimento da aprendizagem sejam realizadas de forma Indireta e coletiva, ou seja os estabelecimentos são notificados, via correio, para apresentarem documentos, inclusive contratos de aprendizes, em local, dia e hora agendados pela Inspeção do Trabalho, que poderá ser de forma individual ou coletiva, quando o AFT esclarecerá dúvidas e dará orientações, concedendo prazo razoável para a contratação de aprendizes aos que não os possuírem, apesar de estarem obrigados por força do art. 429 da CLT.


Caso a empresa que esteja obrigada à contratação de aprendizes não o faça, o Auditor-Fiscal do Trabalho deverá lavrar auto de infração por descumprimento ao art. 429 da CLT e elaborar relatório circunstanciado à sua chefia imediata para envio ao Ministério Público do Trabalho, para providencias visando à adequação da empresa à legalidade. Vejamos o art 17 da instrução normativa SIT/MTE n° 26 de 20/12/2001, com as alterações dadas pela portaria 26 de 20/12/2002:

Art. 17. Persistindo irregularidades quanto à aprendizagem e esgotadas no âmbito da fiscalização as medidas legais cabíveis, deverá ser encaminhado relatório à autoridade regional do Ministério do Trabalho e Emprego, por intermédio da chefia imediata, para que àquela promova as devidas comunicações ao Ministério Público do Trabalho e ao Ministério Público Estadual.

Importante ressaltar o grande acréscimo do número de contratações de aprendizes após a edição deste instrumento normativo e a eleição da aprendizagem como prioridade nas ações do Ministério do Trabalho e do Ministério Público do Trabalho, que passaram a agir de forma integrada e articulada na busca pela ampliação de oportunidades de aprendizagem para adolescentes em todos os estados da federação e em articulação com os Fóruns Nacional e estaduais de Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente.


Neste período foram promovidos por estes entes da “REDE um grande número de seminários estaduais, encontros e reuniões técnicas com os Serviços Nacionais de Aprendizagem em todo o país, visando ampliação do número de vagas e de curso.
O efeito de tal esforço concentrado foi permanente e progressivo no incremento do número de vagas oferecidos pelos Serviços Nacionais de Aprendizagem.
Como exemplo menciono abaixo o quadro demonstrativo retirado do documento denominado “Relatório Anual 2004” do Senai – Departamento Nacional, que mostra de forma clara o significativo incremento das contratações de aprendizes a partir do ano de 2001 e o acentuado acréscimo em 2002, que dobrou a oferta anual de vagas de 2004 em relação a 2000, com forte aclive na curva de crescimento no ano de 2002, no que pese que em números absolutos as matriculas em cursos de Aprendizagem Industrial representaram apenas 3,7% do total de matriculas em cursos do SENAI, vejamos:









11.2.2 – Verificação da garantia dos direitos trabalhistas previstos para o adolescente aprendiz;


Compete à Inspeção do Trabalho a verificação do cumprimento, por parte das empresas, dos direitos trabalhistas e fundiários do adolescente e do jovem aprendiz. Em todas as inspeções realizadas pelos Auditores-Fiscais do Trabalho deve ser verificado o cumprimento por parte do empregador de todos os direitos previstos para o empregado aprendiz, visto que são empregados, ou seja existe a relação de emprego.
Além da verificação dos direitos comuns aos demais empregados, são verificados os direitos específicos dos aprendizes, tais como a correlação entre a atividade que foi encontrado realizando, quando da verificação física efetuada pelo Auditor-Fiscal do Trabalho, com as previstas pelo programa de aprendizagem a que está submetido e as demais peculiaridades do contrato de trabalho especial de aprendizagem.
As denúncias de descumprimento de direitos trabalhistas de aprendizes devem ser encaminhadas às Delegacias Regionais do Trabalho – DRTs e aos órgãos locais do M.T.E. (Subdelegacias do Trabalho).
A Inspeção do Trabalho deverá atende-la com prioridade absoluta, em conformidade com o determinado pelo ECA.

Segundo a instrução normativa SIT/MTE n° 26 de 20/12/2001, com as alterações dadas pela portaria 26 de 20/12/2002, que “baixa instruções para orientar a fiscalização das condições de trabalho no âmbito dos programas de aprendizagem”.:




Art. 13. Verificada a falta de correlação entre as atividades executadas pelo aprendiz as previstas no programa de aprendizagem, configurar-se-á o desvio de finalidade da aprendizagem. O Auditor- Fiscal do Trabalho deverá promover as ações necessárias para adequar o aprendiz ao programa, sem prejuízo das medidas legais pertinentes.

Art. 17. Persistindo irregularidades quanto à aprendizagem e esgotadas no âmbito da fiscalização as medidas legais cabíveis, deverá ser encaminhado relatório à autoridade regional do Ministério do Trabalho e Emprego, por intermédio da chefia imediata, para que àquela promova as devidas comunicações ao Ministério Público do Trabalho e ao Ministério Público Estadual.

Art.18. Caso existam indícios de infração penal, o Auditor- Fiscal do Trabalho deverá relatar o fato à autoridade regional, por intermédio da chefia imediata, que de ofício comunicará ao Ministério Público Federal ou Estadual.

11.2.3 – Fiscalização dos ambientes de trabalho que os aprendizes adolescentes estão realizando as atividades teóricas e práticas.


Compete à Inspeção do Trabalho a verificação do cumprimento das normas regulamentadoras de segurança e medicina no trabalho, posta em vigor pela portaria 3.214/78, quanto aos jovens aprendizes e para o aprendiz adolescente estas normas, se aplicáveis, e as normas especiais de proteção no trabalho para adolescentes previstas na Constituição Federal, no capitulo IV da CLT e no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA.

Conforme a Portaria SIT/M.T.E. n.° 20, de 13 de setembro de 2001, com as alterações dadas pela portaria nº 04 de 21/03/2002, que estabelece o quadro descritivo dos locais e serviços considerados perigosos ou insalubres para menores de 18 (dezoito) anos, os Auditores fiscais do trabalho deverão verificar tanto nos locais onde estão sendo ministradas as atividades teóricas como no das atividades práticas, se tais ambienteis são insalubres ou perigosos e se existe parecer técnico circunstanciado, assinado por profissional legalmente habilitado em segurança e saúde no trabalho, que ateste a não exposição a riscos que possam comprometer a saúde e a segurança dos adolescentes,em conformidade com a mencionada portaria. Vejamos:


Art. 1° Fica proibido o trabalho do menor de 18 (dezoito) anos nas atividades constantes do Anexo I.
§ 1° A proibição do caput deste artigo poderá ser elidida por meio de parecer técnico circunstanciado, assinado por profissional legalmente habilitado em segurança e saúde no trabalho, que ateste a não exposição a riscos que possam comprometer a saúde e a segurança dos adolescentes, o qual deverá ser depositado na unidade descentralizada do Ministério do Trabalho e Emprego da circunscrição onde ocorrerem as referidas atividades.
§ 2° Sempre que houver controvérsia quanto à efetiva proteção dos adolescentes envolvidos nas atividades constantes do referido parecer, o mesmo será objeto de análise por Auditor- Fiscal do Trabalho, que tomará as providências legais cabíveis.
§ 3º A classificação dos locais ou serviços como perigosos ou insalubres decorrem do princípio da proteção integral à criança e ao adolescente, não sendo extensiva aos trabalhadores maiores de 18 ( dezoito) anos.

Segundo a instrução normativa SIT/MTE n° 26 de 20/12/2001, com as alterações dadas pela portaria 26 de 20/12/2002:



Art. 14 . A aprendizagem somente poderá ser realizada em ambientes adequados ao desenvolvimento dos programas de aprendizagem, devendo o Auditor-Fiscal do Trabalho realizar inspeção tanto na entidade responsável pela aprendizagem quanto no estabelecimento do empregador.
§ 1º. Os ambientes de aprendizagem devem oferecer condições de segurança e saúde, em conformidade com as regras do art. 405 da CLT, e das Normas Regulamentadoras, aprovadas pela Portaria n.º 3.214/78.
§ 2º. Constatada a inadequação dos ambientes de aprendizagem às condições de proteção ao trabalho de adolescentes, deverá o Auditor-Fiscal do Trabalho promover ações destinadas a regularizar a situação, sem prejuízo de outras medidas legais cabíveis, comunicando o fato às entidades responsáveis pela aprendizagem e ao GECTIPA da respectiva unidade da Federação.


Art. 17. Persistindo irregularidades quanto à aprendizagem e esgotadas no âmbito da fiscalização as medidas legais cabíveis, deverá ser encaminhado relatório à autoridade regional do Ministério do Trabalho e Emprego, por intermédio da chefia imediata, para que àquela promova as devidas comunicações ao Ministério Público do Trabalho e ao Ministério Público Estadual.
11.2.4 – Fiscalização das entidades que possuem o dever legal de propiciar a aprendizagem, quanto ao oferecimento de cursos e vagas conforme a demanda de adolescentes e jovens por profissionalização, demanda por cursos e vagas dos estabelecimentos obrigados à contratação e matrícula de aprendizes e a fiscalização da aplicação dos recursos recebidos para esta finalidade, em conformidade com a legislação específica;

A Constituição Federal de 1988 ao garantir a todo adolescente o direito à profissionalização, gerou uma obrigação para a família, a sociedade e para o Estado de criar mecanismos para a efetivação destes direito. O Estado deve disponibilizar todos os seus sistemas de educação profissional, com prioridade absoluta, para atender a este ditame constitucional.


No modelo adotado pela nova legislação brasileira, a educação profissional foi concebida como complementar à formação geral.
Isso significa reconhecer que para enfrentar os desafios de hoje o profissional precisa cumprir duas exigências fundamentais: ter uma sólida formação geral e uma boa educação profissional.
A profissionalização a ser alcançada através da educação profissional se desenvolve em três níveis bem definidos pela Lei de Diretrizes e bases da Educação LDB:


  • básico: cursos destinados a trabalhadores jovens e adultos. Independem de escolaridade pré-estabelecida. Por se tratar de cursos livres, não requerem regulamentação curricular.

  • técnico, para jovens e adultos que estejam cursando ou tenham concluído o ensino médio, mas cuja titulação pressupõe a conclusão da educação básica de 11 anos;

  • tecnológico, que dá formação superior, tanto de graduação como de pós-graduação, a jovens e adultos.



A aprendizagem prevista na CLT enquadra-se no nível básico, pois é qualificação profissional e não requer regulamentação curricular. Os níveis técnico e tecnológico são de habilitação profissional e os cursos devem atender as diretrizes curriculares nacionais, definidas pelo Conselho Nacional de Educação.
Segundo o decreto n° 5.154 de 23 de julho de 2004 que regulamenta o § 2º do art. 36 e os arts. 39 a 41 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, e dá outras providências :

Art. 1o  A educação profissional, prevista no art. 39 da Lei N° 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), observadas as diretrizes curriculares nacionais definidas pelo Conselho Nacional de Educação, será desenvolvida por meio de cursos e programas de:

        I - formação inicial e continuada de trabalhadores;

        II - educação profissional técnica de nível médio; e

        III - educação profissional tecnológica de graduação e de pós-graduação.

       
O instituto jurídico trabalhista “Aprendizagem” foi criado anteriormente à própria CLT, quando foi criado o Serviço Nacional dos Industriários, atual SENAI, através do decreto 4.048 de 22/01/1942, com a função precípua de organizar e administrar, em todo o país, escolas de aprendizagem para industriários, vejamos, conforme o decreto 4.048 de 22/01/1942:
Art. 1º Fica criado o Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários.
Art. 2º Compete ao Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários organizar e administrar, em todo o país, escolas de aprendizagem para industriários.
...
Art. 4º Serão os estabelecimentos industriais das modalidades de indústrias enquadradas na Confederação Nacional da Indústria obrigados ao pagamento de uma contribuição mensal para montagem e custeio das escolas de aprendizagem.
Após a criação do SENAI para ministrar aprendizagem aos industriários, sucedeu-se a criação do SENAC para os comerciários em 1956, e recentemente após a Constituição Federal de 1988 o SENAR, o SENAT e o SESCOOP, todos com missões precípuas em sua lei de criação e, em contrapartida para fazer estas atribuições, o recebimento de “contribuição parafiscal” compulsória incidente sobre os valores da folha de pagamento de salários das empresas do respectivo setor econômico.

Segundo o documento denominado “Carga Fiscal 1999 - O Sistema S” editado pela Secretaria da Receita Federal e publicado em seu site na internet::



A Constituição Federal prevê, em seu artigo 149, três tipos de contribuições que podem ser instituídas exclusivamente pela União: (i) contribuições sociais, (ii) contribuição de intervenção no domínio econômico e (iii) contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Essa última hipótese de incidência é que fornece o fulcro legal para a exigência de um conjunto de onze contribuições que, por motivos óbvios, convencionou-se chamar de Sistema S. As receitas arrecadadas são repassadas a entidades, na maior parte de direito privado, que devem aplicá-las conforme previsto na respectiva lei de instituição. As entidades em questão são as seguintes:


- INCRA

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

- SENAI

Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

- SESI

Serviço Social da Indústria

- SENAC

Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio

- SESC

Serviço Social do Comércio

- DPC

Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha

- SEBRAE

Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Médias Empresas

- Fundo Aeroviário

Fundo Vinculado ao Ministério da Aeronáutica

- SENAR

Serviço Nacional de Aprendizagem Rural

- SEST

Serviço Social de Transporte

- SENAT

Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte



A criação desses organismos, e respectivas fontes de receita, remonta a década de 40, sendo que apenas quatro delas (SEBRAE, SENAR, SEST e SENAT) foram instituídas após a Constituição de 1988. Em geral, as contribuições incidem sobre a folha de salários das empresas pertencentes à categoria correspondente e destinam-se a financiar atividades que visem ao aperfeiçoamento profissional e à melhoria do bem estar social dos trabalhadores. O Quadro 05 apresenta uma síntese da estrutura de cada contribuição/entidade, indicando sua finalidade, as alíquotas e bases de incidência e o volume de receita gerado em 1998.
Tomando como base o ano de 1998 (último dado disponível) pode-se analisar melhor a distribuição relativa das receita do Sistema S entre as diversas entidades participantes, conforme mostrado no Gráfico 01.

GRÁFICO– 01
Participação Relativa das Contribuições do Sistema S – 1998






A concepção dessas contribuições criou uma situação ímpar em que, embora as receitas delas resultantes sejam cobradas e arrecadadas por órgão do serviço publico federal (no caso, o INSS), a arrecadação obtida é integralmente repassada a entidades cuja administração não é diretamente vinculada ao governo. Em outras palavras, não obstantes tais contribuições decorram da legislação federal e sejam coletadas pela União, os recursos arrecadados não se destinam a atender à programação financeira do Estado.



QUADRO – 05

CONTRIBUIÇÕES COMPONENTES DO "SISTEMA S"

ENTIDADE/CONTRIB.
Lei de Criação


FINALIDADE

ALÍQUOTA E INCIDÊNCIA

ARREC. EM 98
(R$ mil)


INCRA

Lei nº 2.613, de 23/09/55

Aplicação na prestação de serviços sociais, no meio rural e em programas de aprendizado das técnicas no campo.

Contribuição Básica: 2,5% paga pelas indústrias relacionadas no art. 2º do Dec-Lei 1.146/70, inclusive cooperativas de cana-de-açúcar, laticínios, benefic. de café e de cereais.

241.013

SENAI

Lei nº 4.048, de 22/01/42

Organização e administração de escolas de aprendizagem industrial,

1,0% incidente sobre o total da remuneração paga pelas empresas do setor industrial aos empregados.

232.753

SESI

Lei nº 9.403, de 25/06/46

Aplicação em programas que contribuam para o bem estar social dos empregados e suas famílias, das empresas relacionadas.

1,5% incidente sobre o total da remuneração paga pelas empresas do setor industrial aos empregados e avulsos que prestem o serviço durante o mês.

299.063

SENAC

Lei nº 8.621, de 10/01/46

Financiamento de atividades de organização e administração de escolas de aprendizagem comercial.

1,0% incidente sobre o total da remuneração paga pelas empresas do setor industrial aos empregados e avulsos que prestem o serviço durante o mês.

311.009

SESC

Lei nº 9.853, de 13/08/46

Aplicação em programas que contribuam para o bem estar social dos empregados e suas famílias, das empresas relacionadas.

1,5% incidente sobre o total da remuneração paga pelas empresas comerciais aos empregados e avulsos que lhe prestem serviços.

615.261

DPC

Lei nº 5.461, de 25/06/68

Financiamento de atividades de ensino profissional marítimo.

2,5% incidente sobre o total da remuneração paga pelas empresas vinculadas ao setor marítimo aos empregados e avulsos.

19.920

SEBRAE

Lei nº 8.029, de 12/04/90

Aplicação em programas de apoio ao desenvolvimento das pequenas e micro empresas.

Alíquota básica : 0,3% sobre o total das remunerações pagas pelas empresas contribuintes do SESI/SENAI e SESC/SENAC aos seus empregados.

571.921

Fundo Aeroviário

Dec. Lei nº 1.305, de 08/01/74

Financiamento de atividades de ensino profissional aeronáutico, de tripulantes, técnicos e de especialistas civis.

Alíquota básica: 2,5% incidente sobre o total de remuneração paga pelas empresas vinculadas ao setor aeroviário aos empregados e avulsos que lhe prestem serviço em cada mês.

35.622

SENAR

Lei nº 8.315, de 23/12/91

Organização, administração e execução de ensino, da formação profissional rural e a promoção social do trabalhador rural.

Alíquota básica: 2,5% incidente sobre o total de remuneração paga a todos os empregados pelas pessoas jurídicas de direito privado o u a elas equiparadas que exercem as atividades agroindustriais, agropecuárias, sindicatos, federações e confederações patronais rurais, empresa associativa sem produção rural, agenciadora de mão-de-obra rural.

38.773

SEST

Lei nº 8.706, de 14/09/93

Gerenciamento, desenvolvimento e execução de programas voltados à promoção social do trabalhador em transporte rodoviário e do transportador autônomo, nos campos de alimentação, saúde, cultura lazer e segurança do trabalho.

1,5% calculado sobre o montante da remuneração paga aos empregados (no caso de empresa de transporte rodoviário) ou 1,5% calculado sobre o salário de contribuição previndeciária dos transportadores rodoviários autônomos.

45.289

SENAT

Lei nº 8.706, de 14/09/93

Gerenciamento, desenvolvimento e execução de programas voltados à promoção social do trabalhador em transporte rodoviário e do transportador autônomo, nos campos de alimentação, saúde, cultura lazer e segurança do trabalho.

1,0% calculado sobre o montante da remuneração paga aos empregados (no caso de empresa de transporte rodoviário) ou 1,0% calculado sobre o salário de contribuição previndeciária dos transportadores rodoviários autônomos.

45.289

TOTAL







2.478.516

Fonte: MPAS/Arrecadação da Previdência Social – Texto Explicativo




Consideradas tais características, parece normal que se discuta a natureza jurídica das contribuições do Sistema S. Do ponto de vista do agente econômico, a questão é pacífica: a obrigação legal de pagar uma quantia, que não decorra de sanção de ato ilícito, é ônus financeiro de natureza idêntica a de qualquer outro tributo. Na média dos últimos três anos, esse grupo de contribuições representou um acréscimo na CTB de cerca de 1%, com um nível de receita de aproximadamente 0,3% do PIB.
Na análise e diagnóstico da estrutura tributária brasileira, é imprescindível explicitar a existência dessas contribuições de natureza parafiscal que, se por um lado impõem um ônus extra ao sistema produtivo nacional, por outro buscam aumentar a qualificação profissional e melhorar o bem estar do trabalhador. A manutenção desses institutos no sistema tributário depende, basicamente, da percepção de toda a sociedade dos benefícios resultantes da aplicação de suas receitas em relação com os custo suportado para obtê-las.”

Conforme lição de SACHA CALMON NAVARRO COELHO (Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário, 2a.ed., 1990, pág.164), as “contribuições parafiscais” "são ontológica e sistematicamente tributos, apenas afetados a finalidades específicas".


Isto significa afirmar que as contribuições parafiscais só podem ser utilizadas para a destinação que lhe foi atribuída em lei de criação do respectivo Serviço Social Autônomo.

Segundo as informações da Secretaria da Receita Federal, acima colacionadas, estas contribuições para o denominado sistema “S” representam um acréscimo de carga tributária de 1% e o montante arrecadado representa cerca de 0,3% do PIB - Produto Interno Bruto de nosso País, o que correspondeu a mais de dois bilhões e quatrocentos e setenta e oito milhões de reais no ano de 1998.

A título de exemplo e considerando que dentre os Serviços Nacionais de Aprendizagem o Senai é o que atualmente possui o maior número de aprendizes, analisaremos a seguir o documento denominado “Relatório Anual – SENAI” relativo ao ano de 2004, do SENAI – Divisão Nacional, onde pode-se verificar que do total de Matrículas efetuadas pelo SENAI em cursos da modalidade de educação profissional em todo o Brasil, apenas 3,7 % (três virgula sete pontos percentuais) foram na modalidade “Aprendizagem Industrial” , ou seja das 1.985.185 (um milhão novecentas e oitenta e cinco mil cento e oitenta e cinco) matriculas efetuadas pelo Senai no Brasil, apenas 73.628 foram na modalidade de Aprendizagem Industrial, segundo o quadro abaixo, extraído do mencionado documento:

Segundo documento denominado “AUDITORIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - SENAI - AVALIAÇÃO DO CUMPRIMENTO DOS OBJETIVOS DA ENTIDADE - Relatório de Auditoria Operacional - Ministro-Relator Lincoln Magalhães da Rocha”, que consiste no relatório de auditoria operacional em algumas unidades do SENAI, extraímos os seguintes itens:


18. Posteriormente à promulgação da Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443/92), ao situar o campo de atuação jurisdicional da Corte de Contas, incluiu no seu art. 5º, inciso V, “os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social”.
19. No exercício da sua função fiscalizadora, na atualidade, o TCU tem conferido ênfase ao exame do desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, quanto aos aspectos da economia, eficiência e eficácia, a exemplo de Entidades de Fiscalização Superior de diversas partes do mundo.
20. Em sede de auditoria operacional, o foco da análise é o processo de gestão nos seus múltiplos aspectos - planejamento, organização, procedimentos operacionais e acompanhamento gerencial, inclusive quanto aos seus resultados em termos de metas alcançadas.

21. Há que se estabelecer, desde logo, a distinção entre os trabalhos de índole operacional e os que se prestam ao exame da regularidade e da legalidade dos atos de gestão.

22. Na seara operacional, a ênfase está centrada na análise do desempenho da organização, com vistas ao efetivo cumprimento da sua missão institucional, enquanto na fiscalização tradicional, a atenção recai sobre a observância das disposições legais que regem a gestão do ente jurisdicionado.

23. Sob o prisma da legalidade, o agente público, ou responsável pela aplicação de verbas públicas, tem que se ater aos estritos procedimentos que pautam o seu poder de ação. Não há campo para a subjetividade. Daí resultam as funções judicante, sancionadora e corretiva, exercidas pelo Tribunal de Contas da União, as quais detêm cunho coercitivo.

24. Na modalidade de auditoria operacional, a meu ver, o TCU exerce uma fiscalização de natureza didática (com vistas o obter conhecimento particularizado do assunto enfocado), cujo resultado assume caráter contributivo (oferecer ao ente auditado e/ou as esferas competentes sugestões que visem ao aprimoramento da ação institucional, ou, em nível maior, que possam subsidiar a formulação de políticas públicas).
25. Em Sessão Plenária realizada em 06/11/91, o Tribunal (valendo-se, igualmente, da prerrogativa constante do art. 71, inciso IV, da Constituição da República), deliberou sobre o processo de Auditoria Operacional realizada na Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA (TC-020.950/90-0, Decisão nº 318/91 - Plenário).

...
29. A essência deste pensamento não é novidade no âmbito desta Casa, uma vez que o ilustre Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, quando do julgamento do TC-500.304/89-0 (Auditoria Operacional realizada no FINOR, Anexo II da Ata nº 54, Sessão Ordinária do Plenário, de 24 de outubro de 1990), dispôs em seu Voto: “... Na vertente dos aspectos operacionais, as medidas só podem ser recomendadas. Terão, apenas, força de sugestão, pois não cabe ao Tribunal ingerir na adminisração da entidade fiscalizada, o que seria descabido e inconveniente” (grifo do original).
30. Compatível com a referida linha de entendimento, a Instrução Normativa/TCU nº 09/95, no seu art. 28, § 1º, firma comando no sentido de que “Quando se tratar de auditoria operacional ou integrada e verificada a possibilidade de imputação de débito ou cominação de multa a responsáveis, os fatos ensejadores dessas medidas, bem como o encaminhamento das providências pertinentes, serão objeto de relatório e processos distintos”.

Isto posto podemos concluir quanto à ação de auditorias operacionais do TCU, segundo o relatório acima:



1 - . Na seara operacional, a ênfase está centrada na análise do desempenho da organização, com vistas ao efetivo cumprimento da sua missão institucional, enquanto na fiscalização tradicional, a atenção recai sobre a observância das disposições legais que regem a gestão do ente jurisdicionado.
2 – “Na modalidade de auditoria operacional, a meu ver, o TCU exerce uma fiscalização de natureza didática (com vistas o obter conhecimento particularizado do assunto enfocado), cujo resultado assume caráter contributivo (oferecer ao ente auditado e/ou as esferas competentes sugestões que visem ao aprimoramento da ação institucional, ou, em nível maior, que possam subsidiar a formulação de políticas públicas).
3 - “Na vertente dos aspectos operacionais, as medidas só podem ser recomendadas. Terão, apenas, força de sugestão, pois não cabe ao Tribunal ingerir na adminisração da entidade fiscalizada, o que seria descabido e incoveniente”.

Diante do exposto o TCU através de auditorias operacionais dá ênfase na analise de desempenho da organização, com vistas ao efetivo cumprimento da sua missão institucional, exercendo uma fiscalização de natureza didática, e suas medidas terão apenas força de sugestão que visem ao aprimoramento da ação institucional, ou, em nível maior, que possam subsidiar a formulação de políticas públicas. Podemos concluir que tais auditorias operacionais não analisam com poder de polícia administrativa, ou seja coercitivamente, capaz de ingerir na administração da entidade fiscalizada.


A função precípua, a definição da cobrança do compulsório e o destino que deve ser dado a este recurso estão previstos em lei, ou seja no ordenamento jurídico, com fundamento no artigo 240 da CF/88 e regulamentado pelas leis de criação dos entes do denominado sistema “s”.
Segundo a CF/88 cabe ao Ministério Público:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
...
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

...


II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

...”


A CF/88 determina que o poder legislativo deve zelar e fiscalizar pela aplicação das verbas de natureza pública:



Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

...

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

...

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

...

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

...

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

...

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