Reforma do icms: o ajustamento financeiro na transiçÃO (Parte I)



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REFORMA DO ICMS: O AJUSTAMENTO FINANCEIRO NA TRANSIÇÃO (Parte I)

Ivo Pedrosa – Professor de Economia da UPE


A primeira semana de abril começou com a aprovação, pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, das diretrizes para a elaboração do texto de Emenda à Constituição relativa à reforma tributária. O ICMS e sua transformação num imposto sobre o valor agregado, mais próximo do modelo internacional do que o atual imposto estadual, é a questão principal da Reforma. O noticiário aborda as reações dos governadores diante do principal ponto da mudança: o impacto, sobre a arrecadação dos diferentes Estados, da destinação da receita ao Estado do local de consumo das mercadorias e serviços, em lugar da divisão hoje feita entre as Unidades Federadas remetentes e destinatárias, mediante aplicação das alíquotas de 12 ou 7% pela Unidade de origem.

O governo pretende adotar, no encaminhamento da Reforma, a estratégia de cuidar, primeiro, das características principais do imposto: legislação uniforme nacional quanto às alíquotas, base de cálculo e isenções ou outros benefícios para produtos ou setores. Em segundo lugar, por lei complementar, tratar-se-ia do mecanismo para repartir a receita entre as Unidades Federadas. É esse o ponto que pretendo abordar aqui.

Inicialmente, cabe apontar a natureza das discutidas perdas dos chamados “Estados produtores”. Em que informações se baseia o cálculo dessas perdas? Nas estatísticas sobre as transações interestaduais, cuja pequena série disponível no site do CONFAZ (www.fazenda.gov.br/confaz) foi interrompida em 1999.

Essas informações, valiosíssimas, por serem únicas, se caracterizam tanto por lacunas, em parte contornáveis, pois 5 Estados não forneceram as informações referentes a esse último ano divulgado, como pelas divergências entre o valor das transações segundo os Estados remetentes e aquele informado pelos Estados destinatários. Estudo realizado por mim com essas informações de 1999 mostra que essas divergências foram da ordem de R$ 70 bilhões, ou 7% do PIB.

Mas, a partir do ajuste das informações, em que foi utilizado o maior dos dois valores informados (pelo Estado remetente e pelo Estado adquirente), a estimativa dos saldos de débitos e créditos evidenciou a seguinte realidade:


  1. o total de recursos que seriam transferidos dos Estados de origem, os “perdedores”, para os de destino (implementando-se de uma só vez a mudança do “princípio de destino” e na hipótese de ser feita unicamente esta alteração), alcançaria a cifra de R$ 6,2 bilhões, correspondente a 9,1% da arrecadação do ICMS do País em 1999;

  2. oito Estados dividiriam entre si essa perda (SP, com metade dela, Amazonas, Bahia, único do Nordeste a perder, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Paraná); note-se que, diferentemente desse resultado, a imprensa tem divulgado estimativas, baseadas nas informações fornecidas pelos próprios Estados, em que Minas Gerais é apresentado como grande perdedor.

No que diz respeito à redução da receita, associada à mudança do princípio de tributação – de misto para o de destino –, poderá ocorrer, mas estará acompanhada de muitas compensações, tendo em vista o amplo leque de alterações previstas para o imposto que resultará da Reforma (diminuição do grande número de alíquotas atuais para cinco, variando de Estado para Estado os efeitos positivos ou negativos sobre a arrecadação, a depender de suas alíquotas atuais; restabelecimento dos níveis normais das bases de cálculo, em torno do valor das saídas, atualmente rebaixados por um grande número de convênios firmados no âmbito do CONFAZ; substituição das isenções por alíquotas muito baixas; etc.). Além disso, os ganhos decorrentes da mudança do princípio de tributação, por exemplo, são incomensuráveis, haja vista o estímulo à sonegação atualmente representado pelo princípio misto.

Na segunda parte deste artigo será discutido um mecanismo capaz de viabilizar financeiramente a mudança.



REFORMA DO ICMS: O AJUSTAMENTO FINANCEIRO NA TRANSIÇÃO (Parte II)

Ivo Pedrosa – Professor de Economia da UPE


No primeira parte deste artigo foi abordado o principal tema da discussão sobre a reforma do ICMS – alterações na distribuição de receita entre os Estados decorrentes da mudança de destinação do imposto referente às operações interestaduais - e foi mostrado que é impossível separar o efeito, sobre a arrecadação de cada Estado, da implementação do princípio do destino dos impactos relativos a outras alterações previstas na Reforma Tributária.

Quaisquer que sejam as considerações sobre os montantes de perdas dos Estados atualmente beneficiários do “princípio misto” (aplicação de alíquota, no mínimo, de 7% na saída do Estado de origem, com a diferença para a alíquota interna apropriada pelo Estado de destino), cabe começar a discussão sobre um fundo a ser estabelecido, com vistas a permitir o ajustamento financeiro dos Estados e Municípios.

Uma forma de enfrentar essa questão é considerar o total da arrecadação de cada Unidade, após a Reforma, confrontando-a com aquela do ano anterior. Num período de transição a ser definido (cinco, sete ou dez anos), seria operado um fundo de ajustamento financeiro, por meio do qual seria transferida, em proporção decrescente, ano após ano, parcela do aumento nominal da receita das Unidades Federadas com ganhos líquidos para as que apresentassem perdas líquidas. Admitindo-se, por exemplo, um período de cinco anos de transição, os percentuais de perdas líquidas a serem cobertas pelo fundo de ajustamento financeiro poderiam ser: 100, 80, 40, 60 e 20 por cento. Ou seja, no primeiro ano da implementação, todas as perdas líquidas seriam cobertas pelo fundo e, a partir do segundo ano, o percentual do montante a ser coberto seria reduzido à base de 20 pontos a cada ano; a extensão do ajustamento de uma Unidade poderá ser inferior ao período de transição estabelecido. Os recursos seriam originários das Unidades com ganhos líquidos, que contribuiriam para o fundo proporcionalmente ao valor nominal dos aumentos de receita. O limite para a contribuição ao fundo seria o valor das reduções de receita nos Estados perdedores, entre os quais seriam rateados os recursos recebidos pelo fundo.

O ajustamento financeiro ao longo do período de transição se faria, seja pela revisão dos programas de gastos, seja implementando novos tributos que viessem a ser autorizados por Emenda à Constituição. Exemplo significativo desse último tipo de ajustamento das finanças seria a recriação do Adicional do Imposto de Renda da Pessoa Física, constante do sistema de tributos da Constituição de 1988 e extinto com a Emenda nº 3, de 1993. A participação do Imposto de Renda da Pessoa Física no total da arrecadação nacional de todos os tributos foi da ordem de 3 a 4%, no período 1997-2001, participação inexpressiva para um País com as desigualdades conhecidas.



O País está preparado, após 10 anos de discussão sobre a reforma tributária, desde o período da Revisão Constitucional, a transpor esse obstáculo na direção do aperfeiçoamento do Sistema Tributário Nacional.



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