Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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Ministério do Trabalho e da Solidariedade

AVALIAÇÃO DO IMPACTO DA ESTRATÉGIA EUROPEIA PARA O EMPREGO EM PORTUGAL


RELATÓRIO FINAL

Fevereiro de 2002

Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento

Índice



Introdução 4

1. Enquadramento: Questões Transversais 8

1.1. Impactos da EEE no processo político 8

1.2. Integração dos quatro pilares da EEE 11

1.3. Aspectos em que o método de formulação de directrizes tem sido mais eficaz a nível nacional 13

1.4. Desenvolvimento de parcerias locais e seu impacto sobre o emprego 13

1.5. Progressos observados em termos da afirmação dos objectivos da Política de Emprego relativamente a outras Políticas Nacionais 15

1.6. Recomendações 17

1.6.1. Quanto à EEE em geral 17

1.6.2. Quanto à implementação da EEE em Portugal 21

2. Políticas Activas para a Empregabilidade 25

2.1. Políticas de prevenção e activação para os desempregados 25

2.2. Inclusão social 36

2.3. Recomendações 40



3. Criação de Emprego e Reconversão do Tecido Empresarial 42

3.1. Sistema de contribuições sociais e políticas fiscais 42

3.2. Simplificação administrativa para a criação de empresas 46

3.3. Criação de empresas e auto-emprego 50

3.4. Criação de emprego nos serviços e na economia social e local 54

3.5. Recomendações 60



4.Organização do Trabalho 65

4.1. Aprendizagem ao longo da vida 65

4.2. Modernização da organização do trabalho 75

4.3. Recomendações 81



4.3.1. Aprendizagem ao longo da vida 81

4.3.2. Modernização da organização do trabalho 83

5. Igualdade de Oportunidades 86

5.1. Recomendações 94



6. Impacto da EEE na Criação Líquida de Emprego 96

7. Equipa de Coordenação 110


Introdução


O presente Relatório constitui um resultado da avaliação do impacto da Estratégia Europeia para o Emprego (EEE) em Portugal. Tendo como fim contribuir para a revisão da EEE em 2002, em consonância com as orientações da Comissão Europeia (CE), são os seguintes os objectivos centrais definidos para esta avaliação:

a) identificar o modo como as directrizes para o emprego influenciaram as políticas nacionais, o processo de tomada de decisão política e as reformas tendentes a concretizar os objectivos comuns da EEE. Adopta-se uma perspectiva de médio prazo, tomando como referência o ano imediatamente anterior ao lançamento das directrizes (1997) e analisando as mudanças de opções de políticas desde então, bem como o contributo das directrizes para essas mudanças;

b) determinar a extensão em que as referidas políticas e reformas contribuíram para alcançar efectivamente os objectivos estabelecidos nas directrizes para o emprego, procurando verificar os efeitos líquidos específicos da EEE;

c) contribuir para a avaliação do desempenho da EEE a nível da União Europeia (UE) e do seu contributo para os objectivos de emprego da União.

O dispositivo de avaliação montado em Portugal procurou preencher simultaneamente dois requisitos: o de abrangência dos conteúdos temáticos apresentados pela Comissão no documento Problem statements for Member States policy impact evaluation projects, por um lado, e o de independência na condução dos estudos de avaliação, por outro.

A independência foi assegurada através da sub-contratação de unidades de investigação especializadas na avaliação das matérias em causa, seleccionadas através de concurso público.

No documento supra citado a Comissão propõe a condução da avaliação de modo a responder a um conjunto de questões integradas em dez temas. Face à diversidade das matérias neles englobadas – e correspondente diversidade de áreas de intervenção do Plano Nacional de Emprego (PNE), instrumento de implementação da EEE a nível nacional – considerou-se que a qualidade técnica e científica seriam melhor asseguradas distribuindo os dez temas por áreas especializadas, dando origem a três estudos específicos, correspondentes a três “clusters” de políticas afins, em que as unidades de investigação são particularmente especialistas, conforme se segue:

1) Políticas activas para a empregabilidade: Prevenção e activação das políticas para os desempregados; Inclusão social: Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos (CIDEC), coordenação de Luís Centeno;

2) Criação de emprego e reconversão do tecido empresarial: Sistema de contribuições sociais e políticas fiscais; Simplificação administrativa para a criação de empresas e criação de auto-emprego; Criação de empregos nos serviços e na economia social e local: Quaternaire Portugal, coordenação de António Figueiredo;

3) Organização do trabalho: Formação ao longo da vida; Modernização da organização do trabalho: Instituto de Estudos Sociais e Económicos, Ramos dos Santos Consultores Associados, Lda e CEServiços-Consultoria e Gestão S.A. (IESE, RS e CEServiços), coordenação de Teresa Evaristo e Américo Ramos dos Santos;

Os temas relativos à “Igualdade de oportunidades” e ao “Processo político” são abordados no âmbito dos três estudos.

Foi ainda realizado um 4.º estudo, com carácter horizontal, sobre o contexto macroeconómico e a evolução do mercado de trabalho, numa perspectiva de médio prazo. Para tal elaborou-se um modelo econométrico visando a análise do impacto da EEE no mercado de trabalho e a determinação dos efeitos líquidos da Estratégia. Este estudo foi igualmente desenvolvido por uma entidade independente, o Centro de Estudos dos Povos e Culturas de Expressão Portuguesa da Universidade Católica, em colaboração com o Centro de Estudos e Sondagens de Opinião da mesma instituição, com a coordenação de Roberto Carneiro.

Dada a abrangência das matérias que constituem objecto da avaliação, para a coordenação do projecto de avaliação foi constituída uma equipa que integra, para além do coordenador nacional do PNE – a quem cabe a direcção –, representantes dos sectores mais relevantes face às questões-chave da avaliação, nomeadamente o emprego e a formação profissional (Direcção-Geral do Emprego e Formação Profissional – DGEFP e Instituto do Emprego e Formação Profissional – IEFP), a educação (Departamento de Avaliação, Prospectiva e Planeamento do Ministério da Educação) e a economia (Gabinete de Estudos e Prospectiva Económica do Ministério da Economia); os responsáveis de cada uma das entidades sub-contratadas para os quatro estudos; e, ainda, um perito independente. Os Parceiros Sociais foram também envolvidos, tendo eles próprios designado interlocutores oficiais junto das entidades independentes para assegurar uma participação efectiva no processo de avaliação.

A equipa de coordenação limitou o seu trabalho à facilitação do acesso à informação de base e à organização editorial dos contributos dos avaliadores independentes. São, assim, os conteúdos das conclusões a que eles chegaram e das suas apreciações e recomendações que aqui se apresentam. Quer isto dizer, por outro lado, que tais conclusões, apreciações e recomendações não comprometem nem os membros da equipa pertencentes à administração nem os representantes dos parceiros sociais.



A avaliação nacional do impacto da EEE incidiu sobre três níveis, presentes em cada um dos temas em análise:

  • o dos desenvolvimentos políticos, com vista, por um lado, a avaliar o modo como as directrizes para o emprego influenciaram quer as estratégias políticas a médio prazo, quer os conteúdos das políticas, quer os modos de as conduzir e, por outro lado, avaliar o grau de coerência entre as reformas implementadas e os objectivos comuns expressos nas directrizes para o emprego. Para isso compara-se a situação a partir de 1998 com a situação em 1997, ou seja, antes e depois da Cimeira do Luxemburgo. Estão aqui em causa, nomeadamente, questões de pertinência, coerência e adaptação das políticas nacionais face aos objectivos da EEE. Esta componente de trabalho resulta de uma leitura cruzada dos vários PNE anuais e de entrevistas a interlocutores privilegiados;

  • o da performance/desempenho dessas políticas, com vista a determinar os seus contributos para a prossecução dos objectivos e das metas quantitativas da EEE. Estão aqui em causa as dimensões de avaliação de desempenho e resultados. Como instrumentos desta componente da avaliação foram utilizados os relatórios de acompanhamento do PNE, os relatórios de actividade e outros documentos equivalentes produzidos por instituições responsáveis por medidas específicas, alguns estudos previamente realizados e ainda entrevistas a interlocutores privilegiados;

  • o dos impactos das políticas sobre o mercado de trabalho, em termos de emprego, de desemprego, de promoção da qualificação, da capacidade de adaptação da mão de obra, de qualidade do emprego, de organização do trabalho e de inclusão social. Está aqui em causa, essencialmente, a dimensão da avaliação dos efeitos líquidos efectivamente produzidos. Apresentam-se, sempre que possível, dados quantificados que permitam evidenciar o alcance dos impactos registados. Note-se, contudo, que a componente dos impactos é a menos definitiva, na medida em que nem todos os efeitos são passíveis de quantificação neste momento, quer porque só serão visíveis a médio/longo prazo, quer porque as respectivas medidas são muito recentes, quer ainda porque os sistemas estatísticos nacionais não fornecem dados com a necessária celeridade e qualidade.

Este Relatório procura dar resposta a um conjunto de questões-chave que se colocam para cada tema e para os três níveis de incidência da avaliação. Encontra-se organizado em seis capítulos que resultam da síntese dos contributos das unidades de investigação independentes responsáveis pela realização dos estudos parcelares. Cada um desses capítulos integra um conjunto de conclusões, onde se procura responder de forma resumida às questões objecto da avaliação tal como foram colocadas pela CE. Assim, para o aprofundamento e fundamentação dessas conclusões, devem ser consultados os quatro relatórios parcelares. Com excepção do sexto capítulo – correspondente ao estudo econométrico – as conclusões são seguidas de um conjunto de recomendações.

O primeiro aborda um conjunto de questões transversais que correspondem ao processo político, em que se procura avaliar a influência da EEE a vários níveis: 1) as mudanças no modo de fazer política de emprego; 2) a integração dos quatro pilares da EEE; 3) a eficácia do novo modo de formular a política de emprego em directrizes; 4) o desenvolvimento de parcerias locais e o seu impacto sobre o emprego; 5) a afirmação dos objectivos da política de emprego relativamente a outras políticas nacionais. Os conteúdos deste capítulo são da autoria conjunta de três equipas: a da Quaternaire Portugal, a do CIDEC e a do IESE, RS e CEServiços.

Os três capítulos subsequentes referem-se às três áreas temáticas pelas quais se distribuem os temas propostos pela Comissão para a condução da avaliação, nomeadamente: i) as políticas activas para a empregabilidade, onde se integram os temas das políticas de prevenção e activação para os desempregados, bem como o da inclusão social; ii) a criação de emprego e reconversão do tecido empresarial, onde se incluem o sistema de contribuições sociais e políticas fiscais, a simplificação administrativa para a criação de empresas, a criação de empresas e auto-emprego e a criação de emprego nos serviços e na economia social; iii) a organização do trabalho, constituída pelos temas da aprendizagem ao longo da vida e da modernização da organização do trabalho.

O tema da igualdade de oportunidades é objecto do capítulo cinco, constituindo o produto de uma justaposição de contributos dos avaliadores independentes. Nele é feita quer uma abordagem geral ao tema, quer uma avaliação de boa parte das questões específicas que remetem para as matérias em análise no âmbito dos temas que integram os estudos parcelares.

O último capítulo apresenta os resultados do estudo econométrico de identificação do impacto líquido da EEE na dinâmica de emprego em Portugal, realizado pelo CEPCEP.

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