Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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3.3. Criação de empresas e auto-emprego


Indicadores da existência de um ambiente mais favorável para a criação de empresas e de emprego

O mercado de trabalho português revela uma elevada capacidade de adaptação a alterações duradouras no ambiente em que os empregadores operam, mas não a perturbações de curta duração.

Dado que o objectivo da intervenção proposta ao abrigo do pilar II se refere exclusivamente à criação de empresas, importa distinguir no conjunto dos fluxos de emprego a componente que resulta de movimentos de criação e destruição de empresas/estabelecimentos, da que resulta do crescimento e contracção de empresas que permanecem em actividade.

Em Portugal, uma parte substancial (49,6%) do ajustamento do emprego ocorre pela via da criação e encerramento de unidades económicas11. Comparando com valores relativos a outros mercados de trabalho, o peso dos fluxos de estabelecimentos no total de fluxos de postos de trabalho é, em Portugal, muito mais elevado – nos outros casos para os quais se dispõe de informação, a média é de apenas 1/312.

Se aceitarmos que a alteração desejada do emprego total se pode fazer por duas vias, que são alternativas, e que a margem de ajustamento preferida depende dos custos relativos associados a cada uma, o que a situação para o caso português, quando comparada com a disponível para outros mercados de trabalho, indica é que, em Portugal, mais do que noutros mercados de trabalho, a criação de emprego opera, sobretudo, pela via da criação de novas unidades. Por sua vez, isto indica que os custos de criar emprego por esta via são menores do que os custos de expansão das unidades já existentes. Apesar de fragmentário, o panorama relativo a estes custos parece confirmar este resultado. Como já se referiu, os custos de ajustamento por crescimento interno das empresas são, em Portugal, elevados pelos padrões internacionais. Porém, alguma evidência relativa aos custos de criação de novas empresas13, ainda que incidindo apenas sobre alguns aspectos do processo administrativo de criação de empresas (número de procedimentos necessários e tempo médio necessário para se completar o processo), colocam Portugal apenas a meio da tabela (sétimo lugar, a par da Áustria, numa lista de 18 países que inclui todos os membros da UE mais Austrália, os EUA e o Japão), muito abaixo do outros países do Sul da Europa (Espanha no primeiro lugar, Itália no terceiro e Grécia no quarto).

Evolução do auto-emprego e determinação dos principais factores explicativos

Se o diagnóstico disponível para outros países for também válido para Portugal, as medidas destinadas a facilitar o acesso aos capitais necessários (previstas nos vários Planos Nacionais de Emprego) para o início da actividade serão cruciais. Porém, neste caso, o risco consiste na possibilidade de interacção dos estímulos à criação de emprego com a legislação sobre despedimentos e a regulamentação dos vários tipos de contrato de trabalho não permanente. A preocupação reside na possibilidade de ao estimular-se a criação do auto-emprego se estar a estimular sobretudo que as empresas instaladas passem a recorrer à contratação externa de tarefas até aí desempenhadas internamente por trabalhadores vinculados por um qualquer tipo de trabalho dependente. O incentivo para esta substituição seria, na presença das medidas de apoio à criação do próprio emprego, bilateral. As empresas economizavam nos custos de despedimento de trabalhadores em caso de redução de actividade (custos que, como já vimos, são significativos no caso português), enquanto que os trabalhadores passariam a ter acesso, a um custo menor, aos meios necessários para o início de uma actividade independente.

Naturalmente, os dois incentivos são potencialmente limitados, do lado das empresas pelos custos de transacção associados à sub-contratação que em determinadas actividades poderão ser proibitivos e, do lado dos trabalhadores, pelos elevados custos de despedimento que, gerando rendas em relações de trabalho com vínculo permanente, não facilitariam as transições de situações de trabalho por conta de outrem com contrato permanente para outras, nomeadamente o trabalho independente. Refira-se, no entanto, que a acreditar nas preferências reveladas pelos trabalhadores portugueses, a limitação relativa aos trabalhadores não parece ser muito activa. O risco de o incentivo ao trabalho independente, sobretudo quando se dificulta a utilização de outras formas contratuais mais flexíveis do que o contrato permanente, poder resultar numa substituição de um tipo de trabalho por outro, sem efeitos significativos sobre o nível de emprego, é real e não deve ser escamoteado.

De acordo com dados da OCDE, o trabalho independente representa, em Portugal cerca de 26% do emprego total, o que corresponde a um valor razoavelmente elevado de acordo com os padrões internacionais.


Peso do auto-emprego





1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Em % do total (a)

25,8

26,4

23,9

24,1

25,3

25,8

26,8

26,9

26,1







Em % do total (b)




26,5

26,9







29,2

29,6

29,4

29,4

29,4

27,5

Inclui-se o emprego agrícola.

Fonte: a) OCDE – Labour Force Statistics; b) Employment in Europe 2001.

Valores altos da taxa de trabalho independente surgem normalmente associados a mercados de trabalho em que é maior o peso da população empregada no sector agrícola. Tal não é, porém, suficiente para explicar a situação em Portugal já que, mesmo excluindo o emprego agrícola, a proporção de trabalhadores independentes – 19,1% em 1997 – é ainda muito elevada. Aliás, numa análise das determinantes da probabilidade de se ser trabalhador independente, controlando para o sexo, a idade e a escolaridade dos indivíduos, o coeficiente da variável que identifica os trabalhadores portugueses, numa amostra de 16.845 trabalhadores de 24 nacionalidades, não só é positivo (tomando a RFA como base), como é o quarto mais elevado (a seguir à Polónia, à Itália e ao Japão), traduzindo uma maior probabilidade de um trabalhador português, com as mesmas características dos dos outros países na amostra, ser um trabalhador independente14.

O auto-emprego em Portugal é também muito relevante em termos do seu contributo para o crescimento do emprego, tendo representado entre 1978 e 1997, em todas as fases do ciclo económico, uma parcela importante da variação total do emprego. Além disso, verifica-se um aumento da proporção dos fluxos líquidos de emprego gerados pela via das variações no auto-emprego. Neste período, quer na fase de recessão, quer na de expansão, a variação líquida registada no número de indivíduos em situação de auto-emprego representa mais de 80% da variação no emprego não agrícola. Ao contrário do que acontece também em outros países da área da OCDE, o auto-emprego tem em Portugal um comportamento pró-cíclico que não é consistente com o papel de alternativa ao desemprego conjuntural (uma forma de sub-emprego) que é tipicamente atribuída a esta forma de emprego.

A situação de Portugal surge também destacada quando se analisa a questão não em termos da situação de facto, mas das preferências que os trabalhadores revelam quando confrontados com a opção de trabalhar por conta de outrem ou como independentes. Um inquérito realizado em 1997 pelo International Social Survey Programme15 indica que os trabalhadores portugueses são aqueles que, no espaço da União Europeia, manifestam uma preferência mais acentuada pelo estatuto de trabalhador independente (73,3% dos 1616 trabalhadores inquiridos), sendo apenas ultrapassados pelos trabalhadores polacos entre todos os considerados (a generalidade dos países europeus e os EUA) e imediatamente à frente dos americanos (70,8%). Mais uma vez, no trabalho acima mencionado, a análise das determinantes da probabilidade de se preferir o auto-emprego, revela para a variável relativa a Portugal o coeficiente máximo entre todos os relativos às várias nacionalidades presentes na amostra. Apesar disso são relativamente baixas as taxas de transição de um emprego permanente para o auto-emprego (0,21%) e, sobretudo, de um emprego temporário para o auto-emprego (0,58%).

São, sobretudo, os homens e os trabalhadores com empregos mais estáveis, os que mais frequentemente transitam para o auto-emprego16. Concluem ainda Blanchflower et al. que o desejo de horários de trabalho mais flexíveis, de maior independência e, sobretudo, uma expectativa de rendimentos do trabalho mais elevados são as principais motivações dos trabalhadores que efectivamente se tornam trabalhadores por conta própria.

Há, porém, indicações de que, em Portugal, o auto-emprego funciona como uma alternativa a um desemprego de mais longa duração (e ao emprego com baixos salários). Isso mesmo resulta do facto de se registar uma maior incidência nos grupos de trabalhadores cuja procura tem evoluído de forma mais desfavorável. Uma análise da incidência do auto-emprego por níveis de escolaridade revela que é o grupo dos trabalhadores com menos de 9 anos de escolaridade o que apresenta a taxa de auto-emprego mais elevada (20,8%) e, simultaneamente, o único que reforçou, entre 1992 e 1997, o seu peso (já muito elevado à partida) na estrutura do auto-emprego (passando de 70,0% para 74,3%).

A já referida expectativa de rendimentos do trabalho mais elevados conjugada com o facto de os salários serem em Portugal ainda baixos ajuda, possivelmente, a compreender as elevadas taxas de trabalho independente registadas em Portugal, apesar dos baixos valores de rendimento colectável apresentado por esta categoria de trabalhadores.

A magnitude dos custos de ajustamento que incidem sobre os contratos permanentes influencia a decisão dos empregadores quanto ao tipo de novos contratos. Neste contexto, o trabalho independente (eventualmente, falso trabalho independente) deve ser visto como uma alternativa a outras formas de trabalho não permanente (contratos a prazo, algum trabalho a tempo parcial e trabalho temporário). Mas a escolha entre as várias alternativas de contrato não permanente é susceptível de ser influenciada por um conjunto de factores institucionais de que o sistema fiscal e de contribuições para a segurança social são os exemplos mais importantes. No caso português é consensual que estes dois factores oferecem um subsídio implícito ao auto-emprego (pela via das deduções permitidas e, indirectamente, pela via da evasão fiscal e do tratamento diferenciado em matéria de contribuições para a segurança social). Admite-se, pois, que é o efeito conjugado dos elevados custos de despedimento e dos sistemas fiscais e de segurança social que explicam o nível e evolução recente do auto-emprego em Portugal, sobretudo nos segmentos do mercado de trabalho com taxas de desemprego mais elevadas.

Elementos de desempenho em matéria de programas de apoio à criação de auto-emprego e de emprego em geral

Ao longo da década de 90 verificou-se uma tendência para o aumento quer do número de indivíduos auto-empregados, quer do peso do auto-emprego no total do emprego, que, além disso, tem sido responsável por uma parcela muito importante da variação total do emprego. Uma análise dos factores que explicam potencialmente a evolução desta forma de emprego permite concluir que alguns são directamente manipuláveis pelo Governo (são instrumentos de política), enquanto que outros não o são (são restrições).

A evolução global do auto-emprego não é, nestas circunstâncias, minimamente conclusiva quanto ao desempenho das medidas adoptadas com o objectivo de o promover. Por um lado, é positivamente influenciado por um conjunto de intervenções motivadas por outros objectivos não directamente com ele relacionados (caso dos custos de despedimento e do sistema fiscal, por exemplo). Por outro lado, há variáveis não instrumentais (a taxa de desemprego, por exemplo) que têm também um efeito não negligenciável sobre o auto-emprego. Finalmente, durante o período em análise, o Governo adoptou medidas especificamente dirigidas a esta forma de emprego que não tinham como objectivo a sua promoção, mas pelo contrário a sua diminuição, casos do combate ao falso trabalho independente e da integração nos quadros permanentes da Administração Pública de trabalhadores com “recibos verdes”. Embora não se trate aqui de uma questão de inconsistência de políticas, já que se trata de combater o falso trabalho independente e de promover o auto-emprego “legítimo”, o facto é que a adopção simultânea destes dois tipos de medidas perturba a avaliação dos efeitos das medidas que aqui se pretendem analisar.

A sistematização da informação disponível sobre o número de destinatários apoiados no âmbito dos programas de apoio à criação de auto-emprego tutelados pelo IEFP consta do quadro seguinte.



Destinatários apoiados até ao final de trimestre e ano




1998




1999




2000




2001




1º trim.

4º trim

1º trim.

4º trim

1º trim.

4º trim

1º trim.

Iniciativas Locais de Emprego

75

181

163

2244

64

1627

119


Apoio à Criação do Próprio Emprego

26

348

29

345

6

203

16


Criação do Próprio Emprego

430

3428

435

3386

115

2992

282


Total

531

5590

627

5975

326

7426

591

Fonte: IEFP; Execução dos Programas de Emprego; Programas e Medidas de Emprego.

Os programas e medidas de emprego e formação-emprego têm tido, segundo os CTE inquiridos, contributos importantes para a criação de emprego em Portugal.

Apesar da existência de inúmeros factores, de ordem geográfica e sócio-económica, que determinam impactos diferenciados destas medidas e programas consoante a região ou área de intervenção de cada CTE, de um modo generalizado a todas as regiões e CTE, destaca-se o contributo para a criação de emprego dos “Estágios profissionais”, “Criação do próprio emprego para desempregados subsidiados – CPE” e “Isenção da contribuição para a segurança social”. Mais de 75% dos CTE respondentes consideram o contributo deste programas/ medidas para criação de emprego “forte” ou “decisivo”.

Por outro lado, medidas como o “Apoio à criação do próprio emprego – ACPE” e os “Apoios à mobilidade regional e sectorial” não têm tido, segundo os CTE inquiridos, contributos globalmente significativos para a criação de emprego. O ACPE é identificado como tendo um contributo “fraco” por parte de 54% e um contributo “nulo” por parte de 20,6%, enquanto relativamente aos “Apoios à mobilidade sectorial e regional”, esse contributo é avaliado como nulo por 87,7%.


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