Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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3.4. Criação de emprego nos serviços e na economia social e local




Iniciativas relacionadas com o desenvolvimento do potencial de emprego no sector dos serviços

A evolução do emprego no sector dos serviços acompanhou o ciclo económico, tendo crescido com maior incidência na segunda metade da década de 90, potenciada por:



  • as elevadas taxas de actividade feminina, enquanto factor impulsionador da procura de serviços, nomeadamente os de natureza social e pessoal;

  • o envelhecimento populacional, induzindo uma procura de serviços no domínio da saúde e do apoio social, embora ainda limitada pelos baixos rendimentos dos estratos mais idosos da população, que encontram resposta sobretudo na parte não mercantil do sector;

  • o significativo desenvolvimento do sector turístico ao longo das duas últimas décadas, embora assinale um peso elevado dos segmentos turísticos menos intensivos em recursos humanos qualificados.

A evolução foi, porém, contrariada por factores estruturais:

  • o rendimento per capita é dos mais baixos a nível europeu, limitando o desenvolvimento da procura de serviços no seu cômputo global e em particular nos serviços de maior valor acrescentado;

  • o desenvolvimento do sector tem sido mais suportado em actividades indiferenciadas, pouco intensivas em recursos humanos qualificados;

  • o crescimento do sector não tem contribuído significativamente para o crescimento do emprego qualificado;

  • o desenvolvimento dos serviços às empresas ainda é dominado pelos segmentos menos intensivos em emprego qualificado (higiene e limpeza industrial, segurança, etc.), seguindo as tendências ligadas à externalização deste tipo de funções;

  • algumas características do sector empresarial (baixa dimensão, estrutura de recursos humanos desqualificada....) exercem um efeito de restrição na procura de serviços intensivos em conhecimento, limitando o seu desenvolvimento;

  • as formas de emprego informais, como o falso trabalho independente e o trabalho precário têm elevada projecção no sector.

Uma conclusão relevante que decorre do diagnóstico apresentado pode ser sintetizada nos seguintes pontos:

  • as medidas activas orientadas para a criação de emprego nos serviços em Portugal não podem ignorar a necessidade de remover os estrangulamentos estruturais à sua intensificação e diversificação;

  • a criação de emprego nos serviços não pode deixar de ser acompanhada de uma crescente preocupação pela questão da qualidade do emprego criado, dado o forte predomínio de trabalho desqualificado e precário que as dinâmicas mais recentes têm gerado.

Em certa medida, os resultados do diagnóstico realizado contradizem a leitura da CE das perspectivas de desenvolvimento do sector em Portugal, baseada apenas na comparação com o dinamismo de economias mais desenvolvidas, referindo, nomeadamente, um potencial de criação de 900.000 postos de trabalho.

A introdução do PNE como instrumento de referência da política de emprego, nomeadamente no sector dos serviços, constitui um marco diferenciador, relativamente à situação anterior, no conjunto de medidas de apoio à criação de emprego nos serviços. Esta situação está sobretudo associada à maior magnitude e diversidade dos instrumentos e políticas disponíveis. É de referir essencialmente a concepção de uma Estratégia Nacional de Criação de Emprego no Sector dos Serviços, no PNE de 2001, como resposta às considerações enunciadas nos Joint Employment Report de 1999 e 2000, onde se reconhecem a falta de uma estratégia clara e a ausência de metas ambiciosas para a criação de emprego neste sector. A referida estratégia assume-se sobretudo como um quadro de racionalização de medidas e instrumentos em aplicação, a maior partes dos quais sendo programas e medidas do QCA III.

Do quadro de medidas e instrumentos propostos no âmbito da Directriz 10 - Novas oportunidades de emprego a sociedade do conhecimento e nos serviços, torna-se difícil identificar na política económica em aplicação, quer na fase pré-PNE, quer posteriormente na fase pós-PNE, um quadro racional de intervenção perfeitamente coincidente com as orientações das directrizes, sobretudo em termos de desenvolvimento sectorial dos serviços.

Em primeiro lugar, o PDR não propõe, em termos estratégicos, uma transição para uma economia de serviços, assumindo sobretudo uma preocupação transversal com a modernização do tecido económico. Esta situação já era visível no QCA II e manteve-se assim no actual QCA.

Em segundo lugar, uma estratégia de promoção do emprego nos serviços, definida à posteriori do QCA III, que corresponde apenas à rearrumação de instrumentos existentes, sem interferir directamente com eles e com a forma como se articulam, dificilmente poderá ser entendida como um impacte da EEE na política sectorial de desenvolvimento do país.

Uma tradução disto é o facto de o próprio Programa Integrado de Apoio à Inovação (PROINOV), concebido e lançado posteriormente ao QCA III, ter dificuldades de implementação porque não dispõe de instrumentos de financiamento próprio, susceptíveis de estimular a criação de emprego em sectores de serviços específicos com maior conteúdo de inovação e modernização.

Contudo, remetendo-nos às considerações colocadas pela Comissão Europeia neste domínio, parece questionável em que medida a criação de empregos nos serviços deve ser um objectivo per si, sem enquadrá-lo em considerações mais latas sobre as reais potencialidades de desenvolvimento e entraves que afectam o sector. Com efeito, parece mais correcto apostar preferencialmente na qualidade e ritmo de criação do emprego do que na orientação para uma estrutura sectorial apenas focada na promoção do nível de emprego.

Iniciativas relacionadas com o apoio à criação de emprego na economia social e local

O sector da economia social e local, comparativamente à média europeia, regista um significativo subdesenvolvimento, embora se assinale um rápido processo de crescimento, tanto em termos de emprego como de oferta de equipamentos e utentes.

Entre o conjunto de medidas existentes com o intuito de estimular o desenvolvimento da economia social, o Mercado Social de Emprego (MSE) é claramente o que está mais orientado para a criação do emprego. O MSE surge paralelamente a um conjunto diversificado e disperso de medidas, que apesar de oferecerem enquadramento favorável ao desenvolvimento das actividades da economia social, não permitem verificar uma estratégia clara para o desenvolvimento do sector. Entre as medidas citam-se nomeadamente:


  • o Programa Creches 2000 e a Rede de Equipamentos e serviços de acolhimento e de prestação de cuidados a dependentes, integrados na estratégia nacional para a criação de emprego nos Serviços;

  • o conjunto de programas de apoio à protecção social, da responsabilidade do Ministério do Trabalho e Solidariedade, como sejam: o PAII – Programa de Apoio Integrado a Idosos; o Ser Criança; o PCAAC – Programa de Ajuda Alimentar a Carenciados; o PAIPS – Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social; o PAFAC – Projecto de Apoio à Família e à Criança;

  • as medidas destinadas ao desenvolvimento do sector cooperativo tomadas em parceria com o INSCOOP, nomeadamente a criação do estatuto fiscal do sector cooperativo mais favorável à criação de emprego e o lançamento do PRODESCOOP.

O MSE, criado em 1996, com o intuito simultâneo de promover actividades de índole social e oferecer oportunidades de empregabilidade, tem no decurso do período de aplicação da EEE, um enriquecimento do leque de medidas em aplicação.

No seu âmbito, no ano de 1998 são identificadas três medidas, nomeadamente, as Empresas de Inserção, a Promoção de um Programa de Apoio ao Desenvolvimento Socio-local e a Medida Cheque-Emprego-Serviço, embora estas duas últimas não tenham tido sequência.



Nesse ano e nos seguintes, dá-se também o alargamento do número de despachos conjuntos. Em 1998 são celebrados diversos protocolos:

  • o Despacho Conjunto entre o MTS e o Ministério da Educação – alargando a aplicabilidade do Despacho Conjunto nº 132-A/ME/MQE, ao desempenho de funções de mediador cultural para a educação;

  • o Protocolo de Cooperação entre o IEFP e o Instituto da Reinserção Social;

  • o Despacho Conjunto entre a Secretaria de Estado do Emprego e Formação e a do Turismo, visando apoiar a formação e o desenvolvimento de actividades ocupacionais nas áreas de animação turística;

  • o Despacho Conjunto entre o MTS e o Ministério do Ambiente, visando a criação de um programa de apoio à formação específica e à actividade ocupacional nas áreas da limpeza e desobstrução de cursos de água e na manutenção e exploração da rede hidrográfica a cargo das Direcções Regionais do Ambiente;

  • o Despacho Conjunto entre o MTS e o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, criando um programa, no âmbito do desenvolvimento rural, de apoio ao desenvolvimento de actividades de interesse socio-local e de actividades no domínio agrícola, visando a sua diversificação e multifuncionalidade e a preservação dos recursos e do ambiente. Destina-se a pequenos agricultores lesados por intempéries naturais, apresentado-se uma alternativa em termos de ocupação e rendimento.

No ano de 1999, são celebrados mais dois Despachos conjuntos:

  • o Despacho Conjunto entre o MTS e o Ministério da Cultura, destinado a apoiar o desenvolvimento de actividades de interesse social no sector da cultura;

  • o Despacho Conjunto entre o MTS e o Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, visando apoiar o desenvolvimento de acções de formação específica para o desempenho das funções de agentes de informação.

No ano de 1999 são ainda lançadas três novas medidas no âmbito do MSE:

  • o PAIPS – Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social, visando a melhoria, qualitativa e quantitativa, dos serviços dirigidos à população idosa, apoiando entidades privadas não protocoladas com os Centros Regionais de Segurança Social, designadamente através do apoio à criação de postos de trabalho em lares de idosos;

  • a Rede Ajuda, visando a implementação de uma rede de prestadores de serviços à colectividade para o apoio domiciliário a pessoas idosas ou com deficiência, na região do Alentejo. Esta medida integra-se no Plano Regional de Emprego do Alentejo, tendo surgido como uma resposta: i) às dificuldades crescentes, encontradas nesta região, no que toca ao apoio domiciliário a pessoas idosas e deficientes; ii) ao desemprego, essencialmente feminino, predominante numa região de características marcadamente rurais. Trata-se, contudo, de uma medida com uma execução muito baixa, decorrente de uma incorrecta articulação entre parceiros de uma mesma região, com actuações complementares;

  • o Programa Inserção/Emprego, visando promover a inserção social e profissional dos beneficiários do RMG com Acordos de Inserção assinados nas áreas do emprego e/ou formação profissional, mediante o apoio ao desenvolvimento de actividades de interesse social. Esta medida, lançada em Dezembro de 1999, veio a ter execução apenas em 2000.

Actualmente este mercado compreende um número alargado de instrumentos complementares, oferecendo respostas diversificadas para diferentes contextos sócio-económicos de potenciais empregadores e desempregados. Entre as actividades integráveis pelo seu impacte em termos de execução, destacam-se os seguintes programas e medidas: os Programas Ocupacionais, as Escolas Oficinas, as Empresas de Inserção, o Emprego Protegido e Inserção Emprego e os Protocolos e Despachos Conjuntos.

Para além do mercado social de emprego, a criação de emprego na economia social e local associa-se também ao efeito potenciador que a territorialização das políticas de emprego visa gerar. Este efeito é visado na medida em que se entende que a formação de novas parcerias e concertações a nível regional e local é a melhor via de difusão e de incidência no local e no social.



Estimativa do número de empregos criados nos serviços nos últimos cinco anos, principais factores explicativos e grau de sustentabilidade

As estimativas dos impactes indirectos e induzidos pelo QCA II apontam para um volume de emprego criado durante o seu período de execução de cerca de 94.000 postos de trabalho, em termos de média anual (DPP/MP). A repartição sectorial do emprego criado permitiu verificar que cerca de 46% dos postos de trabalho foram atribuíveis ao sector da construção, 12% ao sector do comércio e 6% aos serviços às empresas.

Os QCA geram também impactes directos no emprego por via dos sistemas de incentivos. Neste âmbito verifica-se que os projectos empresariais de menor dimensão, com maior incidência no sector terciário, são mais eficazes em termos de criação de emprego. Este facto reflecte parcialmente a menor intensidade de capital por trabalhador que a estes projectos está associada.

Sobre o nível de qualificação do emprego criado no âmbito dos sistemas de incentivos não é possível estabelecer uma avaliação coerente, uma vez este tipo de informação não está reproduzida nos mecanismos de informação utilizados para gerir os QCA. Refira-se, contudo, que os sistemas de incentivos, os actuais e os do passado, não valorizam suficientemente a criação de emprego mais qualificado.



Estimativa do número de empregos criados na economia social nos últimos cinco anos, principais factores explicativos e grau de sustentabilidade

O desenvolvimento do Mercado Social de Emprego foi bastante significativo desde a sua criação, tanto em termos de medidas como de público alvo: dos 36.090 beneficiários identificados em 1996 o programa atingiu os 65.341 em 2000, representando por isso um crescimento de 81%, traduzido numa média anual de variação de 15%. A sua incidência espacial concretiza-se sobretudo em regiões deprimidas e envelhecidas. Em termos quantitativos, pode ser aferido, em 2000, pelos seguintes elementos: equivalente a 16,5% do número médio anual de desempregados inscritos em centros de emprego em 2000; considerando apenas as mulheres beneficiárias do MSE, representa 21,2% do desemprego feminino; equivalente a 50,5% do emprego total no sector das actividades sociais sem fins lucrativos.

Apesar dos efeitos positivos que trazem para os beneficiários, a execução das medidas do MSE tem como reverso um conjunto variado de problemas: elevada rotatividade dos postos de trabalho nas organizações da economia social e potenciais efeitos inibidores à criação de postos de trabalho estáveis; défice de qualificações e de motivação dos trabalhadores para o exercício de actividades delicadas; dificuldade em compatibilizar os requisitos de qualidade dos serviços com uma mão de obra desqualificada e pouco estável.

Os ganhos obtidos em termos de empregabilidade também ficam aquém do esperado, verificando-se que apenas 20% das pessoas que terminaram a participação nos programas do MSE no ano 2000 integraram o mercado de trabalho.

Em suma:


  • o desenvolvimento do MSE corresponde ao aproveitamento de uma mão de obra de reserva, eminentemente feminina, embora se depare com significativos problemas em termos de adequação às actividades desenvolvidas – registadas em termos de motivação, experiência e qualificações;

  • os efeitos terão sido mais notados em regiões mais deprimidas do interior, onde a integração feminina do mercado de trabalho era baixa e se fez tardiamente (considerado o grupo etário das mulheres participantes), onde as situações de doméstica (inactiva) escondiam por vezes situações de desemprego oculto;

  • a procura não solvente nos domínios dos cuidados a idosos e à primeira infância tem encontrado resposta acrescida em parte motivado pelo desenvolvimento do MSE mas também pela articulação que se fez com outros instrumentos, de apoio às IPSS – nomeadamente no quadro da política de segurança social;

  • o desenvolvimento da economia social tende a ter maior expressão nas zonas mais deprimidas, onde a procura não solvente tem maior expressão e os problemas de empregabilidade são mais graves.


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