Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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3.5. Recomendações


Clarificar a orientação das políticas para as características do mercado de trabalho português (coerência de meios e instrumentos)

A sucessão e multiplicação de medidas activas em matéria de política de emprego criou uma panóplia de instrumentos e medidas relativamente às quais o PNE tem vindo a introduzir uma lógica de organização potencialmente mais coerente. É, no entanto, fundamental que a análise da coerência entre meios e instrumentos de política seja realizada à luz das condições gerais de funcionamento do mercado de trabalho, ponderando a sua evolução.

Tal como foi referido nas conclusões e recomendações gerais, há espaço para, designadamente em sede de concertação social, se aprofundar, com investigação empírica de suporte, os resultados de políticas activas de emprego em função de alguns traços de funcionamento do mercado de trabalho que reflectem a procura de soluções de flexibilização para situações de rigidez formal e institucional das relações de trabalho. Nestas condições gerais, avulta o traço de ser essencialmente por criação e destruição de empresas que se realiza a criação líquida de empregos.

Assim, por exemplo, concluiu-se que a evolução do auto-emprego em Portugal tem uma natureza marcadamente cíclica, ao contrário de outras referências de países em que funciona como almofada conjuntural, e que envolve dominantemente os trabalhadores menos qualificados. Este exemplo evidencia a justeza da recomendação de reavaliar a coerência de medidas favorecendo o auto-emprego neste contexto, tendo em vista a identificação atempada e a sua correcção de efeitos perversos. Recomenda-se ainda que a regulação do falso trabalho independente seja equacionada em articulação com a evolução das restantes formas de trabalho não permanente.



Rever, em paralelo, a política fiscal e de contribuições para a segurança social e os instrumentos dirigidos à criação de emprego

A análise da política fiscal no que ela tem de relevante para a concretização da estratégia que subjaz ao PNE suscita recomendações de natureza diversa:



  • é fundamental prosseguir o processo de redução de carga fiscal com incidência na criação de condições gerais favoráveis ao exercício da actividade empresarial e do investimento em geral, dada a relevância do crescimento económico como fonte de criação de emprego em Portugal; a consolidação desta tendência é coerente com outras prioridades que estão a ser assumidas no âmbito do PNE, como, por exemplo, as medidas de apoio à simplificação administrativa e os apoios à criação do próprio emprego para população jovem ou desempregada;

  • é necessário, em sede de política fiscal, minimizar os efeitos perversos sobre a criação de falso trabalho independente, sem prejuízo da acção fiscalizadora que cabe à Inspecção Geral do Trabalho realizar de tais práticas e do objectivo mais geral de melhoria acentuada das condições de equidade fiscal, visando a redução progressiva das inequidades que incidem essencialmente nos trabalhadores por conta de outrem;

  • recomenda-se vivamente o lançamento de políticas fiscais vocacionadas para estimular os processos de inovação nas empresas e, consequentemente, do recrutamento de trabalhadores mais qualificados; a modalidade de créditos fiscais ao investimento de inovação tem condições para produzir efeitos positivos nas empresas de base tecnológica e contribuir para a integração nas empresas de trabalhadores e quadros qualificados;

  • parece também fundamental em sede de política fiscal estimular as famílias a comportamentos mais proactivos em matéria de investimentos em formação de capital humano, designadamente na perspectiva de formação para assimilação de novas tecnologias de informação e comunicação.

Consolidar as apostas no domínio da simplificação administrativa para a criação de empresas, aperfeiçoando o sistema de monitorização e avaliação dos seus contributos para os objectivos definidos no PNE

Esta recomendação inscreve-se na necessidade de consolidar prioridades e instrumentos no domínio da simplificação administrativa e, consequentemente, potenciar o desenvolvimento do espírito empresarial. Ela é justificada por dois factores essenciais: i) a necessidade de alargamento da actuação a outras fases da vida da empresa, e não só o momento da sua criação; ii) a pertinência de articular melhor este domínio de intervenção com o objectivo global de desenvolvimento do espírito empresarial.

A consolidação da intervenção em matéria de simplificação administrativa, que terá de ser devidamente acompanhada de condições humanas, organizativas e logísticas, é aqui entendida em quatro vertentes essenciais:


  • alargar a intervenção dos CFE a outras fases da vida da empresa (objectivo já contemplado no PNE), de forma articulada com os serviços já prestados no momento da constituição de empresas. Neste âmbito poderia ser relevante, a partir da selecção de um pequeno grupo de empresas de sectores de actividade distintos, cuja constituição tivesse sido apoiada pelos CFE, acompanhar durante um ano a sua actividade do ponto de vista administrativo e logístico;

  • desenvolver a capacidade de prestação de serviços a áreas complementares da constituição de empresas, nomeadamente: consolidação e alargamento geográfico dos serviços prestados no Gabinete de Licenciamentos industriais, comerciais e turísticos localizado no CFE de Setúbal; divulgação de informação continuada resultante da actividade do Observatório da Criação de Empresas que funciona junto dos CFE; consolidação do projecto “Em Linha com o RNPC”;

  • alargar o âmbito geográfico de serviços prestados pelos CFE, nomeadamente a regiões e/ou bacias de emprego dinâmicas, do ponto de vista económico e empresarial (exs: região Aveiro-Leiria, região do Ave);

  • assegurar a operacionalização efectiva de diplomas já publicados, orientados para a simplificação de procedimentos ao nível dos registo e notariado, e aposta na simplificação da regulamentação em outras áreas associadas à vida da empresa como é o caso da propriedade industrial.

É importante que a continuação das apostas em matéria de simplificação administrativa e a eventual implementação de recomendações aqui apresentadas, sejam acompanhadas do aperfeiçoamento do sistema de monitorização e avaliação dos contributos das intervenções para os objectivos definidos no PNE. Assim, é importante começar a sistematizar: i) indicadores que permitam identificar a evolução/ redução de custos associados à constituição de uma empresa e actos afins; ii) indicadores que permitam comparar a eficiência (tempo e custos) e eficácia (resultados) associados aos serviços tradicionais e aos novos serviços prestados pelos CFE, possibilitando a análise do contributo da integração de intervenções; iii) e, muito importante, indicadores que potenciem um acompanhamento da dinâmica empresarial e factores associados ao empreendedorismo a partir da actividade dos CFE e de outras intervenções levadas a cabo no âmbito do PNE.

Neste contexto, é fundamental incorporar, no sistema de acompanhamento do PNE, indicadores construídos com base na informação produzida pelo Observatório da Criação de Empresas que funciona junto dos CFE. É um passo, entre outros que têm de ser dados, para avaliar o desempenho e impactos de algumas medidas e políticas no desenvolvimento do espírito empresarial.



Reforçar o objectivo “organização” nas políticas de incentivo ao auto-emprego e à criação de emprego

De acordo com a análise realizada do processo de coordenação entre a política de emprego e a económica de apoio ao investimento, surge como orientação fundamental para a sua mais eficaz articulação a necessidade de assegurar uma melhor cobertura do objectivo de melhorar a qualidade da organização empresarial em sede de políticas de apoio e incentivo ao investimento.

De acordo com a avaliação realizada, para que essa política possa acolher positivamente os objectivos de qualificação do emprego é necessário, não apenas que os investimentos em formação sejam avaliados segundo o mesmo prisma, mas sobretudo que a componente organizacional assuma um papel central na apreciação da qualidade intrínseca dos projectos de investimento propostos para co-financiamento ou incentivo fiscal.

A mesma preocupação deve ser estendida aos programas de apoio à criação do auto-emprego, cuja valia, operacionalidade e impacto seriam sensivelmente incrementados com a extensão do apoio à componente organizacional visando a sustentabilidade do apoio concedido.

Justifica-se, nesta matéria, a orientação de promover estudos de avaliação direccionados para a sustentabilidade dos auto-empregos criados à luz dos referidos programas.

Criação de emprego nos serviços e na sociedade da informação

Os diagnósticos efectuados insistem no défice de qualificações da população activa e na baixa qualificação do sistema económico como problemas estruturais do país, factores que têm reprodução directa no mercado de trabalho. Por um lado, no crescimento do emprego o trabalho desqualificado ainda tem um peso significativo. Por outro lado, o crescimento dos níveis de escolarização da população activa é insuficientemente reproduzido no mercado de trabalho.

As recomendações mais recentes realizadas para Portugal pela Comissão Europeia insistem, entre outras, na aprendizagem e melhoria das competências, como um dos elementos de superação de alguns dos principais entraves estruturais da economia portuguesa, que têm afectado o seu crescimento, competitividade e capacidade de atracção de Investimento Directo Estrangeiro (IDE).

Essa superação passa também pela qualificação do sistema produtivo, tendo como fim intensificar a utilização de recursos humanos qualificados. A orientação para o aproveitamento do potencial empregador de um sector específico, num contexto de taxas de actividade elevadas e baixos níveis de desemprego, como forma de atingir este objectivo parece-nos desajustada. Em nosso entender, a estratégia seguida em Portugal ao nível dos Planos de Desenvolvimento Regional apostando na modernização do sistema económico de forma transversal seria mais correcta. Contudo, esta aposta carece de uma melhor integração com a política de emprego.

A sociedade da informação em Portugal regista um atraso relativamente à média europeia, que deriva de alguns dos problemas estruturais já identificados, consubstanciados nos défices de escolarização da população. As medidas tomadas para a superação desse atraso vão de encontro às orientações formuladas ao nível das principais iniciativas europeias (e-Europa e e-Learning), estando focadas essencialmente no lado da procura, procurando desenvolver as aptidões junto da população em geral para o acesso à Sociedade de Informação.

As recomendações vão assim no sentido de assumir nos objectivos do PNE uma aposta na qualificação do sistema económico e no crescimento do emprego qualificado. A concretização destes objectivos pressupõe uma maior integração da política de desenvolvimento estrutural com a política de emprego.

Esta integração deverá ser explicitada de forma mais clara no QCAIII e na política de atracção do IDE. Isto pressupõe:


  • Valorização da criação de emprego qualificado no âmbito dos programas de modernização do tecido económico. A promoção de factores críticos de competitividade constitui, a partir do ICPME, a base dos sistemas de incentivos ao investimento empresarial. Contudo, na concepção dos actuais sistemas de incentivos ao investimento, a qualidade dos recursos humanos não é devidamente enquadrada entre os factores críticos de competitividade, aspecto que deverá ser revisto. Com efeito, a qualidade dos recursos humanos é um factor tão (ou mais) decisivo que os actualmente valorizados nos sistemas de incentivos;

  • Integrar na política de emprego e educativa dimensões estratégicas ligadas à atracção de IDE, com o intuito de aumentar a atractividade relativamente a investimentos internacionalmente móveis de elevado valor acrescentado e intensivos em recursos humanos qualificados.

Economia social e local

As actividades no âmbito da economia social e local, apesar do subdesenvolvimento assinalado, têm registado um crescimento elevado. É um sector onde se assinala uma profusão e dispersão de instrumentos de política pública, dos quais é difícil de identificar uma estratégia clara e concisa para o sector. Não obstante, reconhecem-se da sua aplicação efeitos importantes em termos do seu crescimento.

As recomendações vão no sentido da definição de uma estratégia para o desenvolvimento da economia social e local e racionalização do quadro de medidas em aplicação. Esta estratégia deverá definir um enquadramento base para o desenvolvimento do sector, contendo aspectos como: tipos de serviços a apoiar/desenvolver; a definição de requisitos de qualidade dos serviços; política de formação de recursos humanos para o sector; tipos de medidas a aplicar; esquemas de financiamento público a aplicar; enquadramento das medidas de tratamento social do desemprego; etc.

Entre as medidas em aplicação actualmente em Portugal surge como principal lacuna a ausência de medidas tipo cheque–serviço. A sua aplicação deverá ser precedida de um estudo aprofundado sobre os impactes no sector, analisando separadamente as organizações com fins lucrativos e as sem fins lucrativos.

Para além deste aspecto, recomendam-se incentivos à criação de serviços na área da prestação de cuidados às famílias, em particular o apoio aos dependentes, encarando-as como áreas estratégicas de criação de emprego, no sentido de reforçar a aplicação do Pilar IV da EEE.

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