Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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4.2. Modernização da organização do trabalho


Iniciativas contributivas para a modernização da organização do trabalho, incluindo as levadas a cabo pelos parceiros sociais

As iniciativas implementadas no domínio da modernização da organização do trabalho são de dois tipos: (i) legislação; (ii) acordos entre o governo e os parceiros sociais. Os avanços registados no período em análise (1998-2001) são consideráveis, especialmente no último ano. Deve notar-se que mesmo na formulação dos PNE o tema foi ganhando crescente consistência.

Com efeito, de 1998 a 2000, as medidas inscritas no PNE diziam respeito à Declaração Conjunta dos Parceiros Sociais sobre o PNE e, no caso do PNE de 1998, a um pacote de legislação laboral que implicava a regulamentação do trabalho a tempo parcial, a revisão do regime jurídico do trabalho temporário e a regulamentação do teletrabalho. Em 2001, o PNE revelou-se, nesta matéria, bastante mais ambicioso incluindo: a celebração de dois Acordos (o Acordo sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação e o Acordo sobre Condições de Trabalho, Higiene e Segurança no Trabalho e Combate à Sinistralidade); a intenção de celebrar mais outros dois (um sobre Organização do Trabalho, Produtividade e Salários e outro sobre Melhoria da Protecção Social defendendo a Sustentabilidade do Sistema e da Competitividade Empresarial); de elaborar um conjunto de legislação (revisão da legislação na parte respeitante às condições de trabalhadores contratados a termo, regulamentar o teletrabalho29, rever a legislação na parte respeitante à manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transmissão de empresas); de integrar um conjunto de projectos, tais como a participação na rede EWON; de elaborar o Plano Nacional de Acção para a Prevenção; de desenvolver o sistema dos representantes dos trabalhadores na área da segurança, higiene e saúde no trabalho; de adoptar o Programa de adaptação dos serviços de prevenção nas empresas; de lançar o Programa Nacional de Formação Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho; de desenvolver campanhas de prevenção sectorial; de estruturar o sistema de Coordenação e Segurança na Construção; de apoiar o desenvolvimento de boas práticas no local de trabalho (Programa Trabalho Seguro); de promover o funcionamento do Conselho Superior de Saúde e Segurança no Trabalho na Administração Pública; de reforçar os meios da actividade inspectiva; de desenvolver acções de informação e sensibilização de modo a promover uma cultura de segurança; e de desenvolver o Plano de adaptação do Serviço Nacional de Saúde, de modo a responder às responsabilidades na vigilância da saúde no trabalho.

A evolução do padrão de medidas inscritas no PNE dá uma boa imagem do aprofundamento que a questão foi merecendo no quadro do PNE. Estas dinâmicas podem sintetizar-se do seguinte modo:



  • uma primeira fase (1998-2000), orientada para o objectivo genérico de trazer os parceiros sociais a reflectir sobre o PNE (Declarações Conjuntas) e a integrar nas suas acções algumas das preocupações subjacentes ao Plano e, ainda, para a implementação de uma série de legislação favorecedora de novas modalidades de trabalho (trabalho atípico30). Nesta fase, as dimensões de participação e envolvimento dos parceiros sociais e a flexibilidade no mercado de trabalho com segurança31 assumem particular relevância.

  • uma segunda fase, inaugurada em 2001, onde à preocupação de participação e envolvimento dos parceiros sociais acresceu a sua responsabilização (vide acordos) e onde as questões da flexibilidade e segurança no emprego foram dotadas de um enfoque mais abrangente, nomeadamente pela consideração do problema da higiene, saúde e segurança no trabalho, aspecto fundamental no nosso país para a melhoria da qualidade do emprego32.

Deste modo, podemos dizer que o PNE foi produzindo objectivos mais ambiciosos nesta matéria, ao mesmo tempo que incorporou de modo mais alargado as dinâmicas em curso. Esta noção de incorporação é importante, na medida em que, segundo os interlocutores inquiridos, no plano legislativo, p.e., a generalidade das medidas previstas e implementadas decorreu da transposição para Portugal das directivas comunitárias e até de Convenções da OIT que haviam sido ratificadas por Portugal e a preparação de alguns diplomas tinha mesmo sido iniciada no âmbito do Acordo de Concertação de Curto Prazo ou de Concertação Estratégica de 1996, por um lado. Por outro lado, alguns dos projectos incluídos no PNE de 2001 estavam já planeados ou em curso. Quer isto dizer que não podemos estabelecer uma relação directa entre a EEE/PNE e o impulso para a implementação de certo tipo de medidas. Não obstante, estas são efectivamente contributivas para a consolidação dos objectivos da EEE em matéria de adaptabilidade. Neste sentido, podemos dizer que o PNE funciona mais como somatório de medidas e não evidencia ainda, neste domínio, suficiente efeito multiplicador. Caso diferente diz respeito à participação e enriquecimento do diálogo social, onde os contributos são bastante mais evidentes.

No que se refere à implementação propriamente dita, neste período foi publicada importante legislação visando a modernização da organização do trabalho, nomeadamente no que se refere a: trabalho a tempo parcial, trabalho temporário, contratos a termo e, apesar de não constantes no PNE, trabalho nocturno, trabalho de menores e suspensão do contrato de trabalho por razões económicas, alteração da legislação dos despedimentos colectivos, adaptabilidade dos horários, alteração do regime jurídico da suspensão do contrato de trabalho, organização do tempo de trabalho e revisão do sistema de sanções laborais. De destacar, ainda, embora fora do âmbito do PNE, o estabelecimento de legislação que visa a participação das associações patronais na elaboração da legislação do trabalho33.

Em matéria duplamente contributiva para a criação de emprego e para a modernização da organização do trabalho, são de evidenciar os contributos que poderão estar associados à nova legislação sobre trabalho a tempo parcial. Neste âmbito, prevê-se a dispensa ou redução de contribuições para a Segurança Social, conforme se celebrem contratos sem termo com jovens ou contratos a termo com jovens ou outros trabalhadores. Foi igualmente possibilitada a introdução de trabalho a tempo parcial na função pública para trabalhadores com mais de 55 anos e a semana de 4 dias, esta última associada à criação de postos de trabalho. Também a medida rotação-emprego dá um contributo à criação de emprego ao mesmo tempo que permite alguma flexibilidade. No quadro desta prevê-se a substituição temporária de trabalhadores da empresa ausentes em formação por desempregados. Note-se, porém, que no âmbito destas duas últimas medidas, o número de trabalhadores envolvido é tão diminuto que o seu potencial contributo para a criação de emprego é praticamente irrelevante.

O papel dos parceiros sociais na formulação de medidas de política, tendo por objectivo a modernização da organização do trabalho, tem sido crescente. Para além da Declaração Conjunta dos Parceiros Sociais, merece referência a assinatura de três acordos entre o governo e os parceiros sociais: Acordo sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação; Acordo sobre Condições de Trabalho, Higiene e Segurança no Trabalho e Combate à Sinistralidade; Acordo sobre Segurança Social.

Nestes acordos regista-se a intenção de promover a melhoria da qualidade do emprego, o reforço do papel da formação profissional, a redução da sinistralidade no trabalho e da ilegalidade laboral, elementos-chave de processos de modernização do trabalho. Sublinha-se, em particular, a introdução no primeiro dos Acordos, do objectivo de frequência de formação profissional para todos os trabalhadores, bem como o acesso a créditos de tempo e/ou licença para a frequência das acções de formação profissional, a inclusão no horário de trabalho dos trabalhadores jovens de períodos dedicados à formação, o reforço da fiscalização de práticas ilegais que implicou o condicionamento da consignação de apoios financeiros às empresas ao cumprimento da legislação laboral. Note-se que este Acordo é referenciado por todos os parceiros sociais como um elemento fundamental da política de emprego e é um instrumento que é assumido pelos parceiros com supremacia sobre o próprio PNE, na medida em que objectiva as condições de operacionalização da sua intervenção na implementação dos objectivos da política de emprego, mercado de trabalho, educação e formação. Porém, o Acordo não deu ainda origem a medidas concretas assumidas pelos parceiros, pelo que se espera que nos próximos PNE sejam incorporadas nas directrizes referentes à intervenção dos parceiros sociais medidas conducentes à operacionalização dos seus objectivos. Estes desenvolvimentos indiciam, no entanto, perspectivas de diálogo social efectivo na transposição da EEE para Portugal.

No quadro de envolvimento dos parceiros sociais são tocadas medidas contributivas para a qualidade do emprego, nomeadamente por via da formação, muito mais do que medidas contributivas para a criação de emprego. Com efeito, o fundamental das primeiras decorre dos Acordos celebrados, já amplamente referenciados: a obrigatoriedade de frequência de formação profissional por parte de todos os trabalhadores e o acesso a crédito de tempo ou licença para formação são aspectos da maior relevância, em particular quando associados às metas ambiciosas que foram definidas; a inclusão no trabalho de jovens de componentes de formação é outro aspecto essencial; todas as medidas previstas contributivas para o aumento da fiscalização das práticas ilegais de trabalho e o reforço de todos os aspectos ligados à saúde, higiene e segurança no trabalho são igualmente relevantes.

No plano legislativo, propriamente dito, é de destacar, por um lado, no quadro do regime jurídico do trabalho temporário as alterações introduzidas referentes à obrigatoriedade de as empresas de trabalho temporário proporcionarem formação aos seus trabalhadores, devendo ficar afecta a essa finalidade 1% do seu volume anual de negócios; por outro lado, no que se refere à revisão do regime de suspensão do contrato de trabalho por razões económicas foi previsto o dever de serem programadas acções de formação para os trabalhadores abrangidos pela suspensão do contrato de trabalho, medida que pode dinamizar a formação de reconversão.

Mudanças estruturais registadas no que se refere à adesão a novas formas de trabalho e à participação das mulheres no mercado de trabalho

A reduzida informação disponível e o curto período de análise não permitem retirar conclusões seguras sobre o desempenho das medidas adoptadas no âmbito do PNE. Não é, de facto, ainda visível qualquer tendência de mudança significativa nas formas e estruturas de organização do trabalho. Dos elementos recolhidos pode afirmar-se o seguinte:



  • na atipicidade do emprego regista-se uma ligeira progressão (17,8% a 18.7% em 1998 e 1º semestre de 2001, respectivamente), que atinge fundamentalmente as mulheres, embora se note aqui uma ligeira regressão nos últimos anos (24% para 23,7% nas mesmas datas); ao mesmo tempo tem crescido a atipicidade dos empregos masculinos (12,7% para 14,5%), nomeadamente pela via do maior recurso aos contratos a termo;

  • a evolução do trabalho a tempo parcial não revelou qualquer alteração sensível (10,9% para 10,8% em 1998 e 2000, respectivamente), quer nos homens, quer nas mulheres, ainda que nos primeiros se registe um ligeiro aumento e nas segundas um ligeiro decréscimo;

  • a duração média do tempo de trabalho regista alguma estabilidade em torno das 40 horas, verificando-se uma redução nos homens e um ligeiro aumento nas mulheres. O impacto da nova legislação sobre a duração do trabalho parece ser mais visível no escalão das 36-40 horas semanais (49,8% para 53,4% em 1998 e 2000, respectivamente), onde se situa agora a maioria dos trabalhadores (57% homens e 49% das mulheres em 2000).


Impacto das medidas de flexibilidade e redução do tempo de trabalho e criação de emprego

No domínio da vigência dos PNE, a medida mais significativa no relativo a tempo de trabalho, foi o estabelecimento, em 1999, do regime jurídico do trabalho a tempo parcial e a concessão de incentivos à sua dinamização. Contudo, a introdução desta medida não teve impacto na criação de emprego em Portugal, observando-se que a maior parte da criação líquida de emprego se observou nos empregos a tempo completo (88% em 1999 e 99% em 2000). As razões deste facto poderão assentar fundamentalmente em:

  • situação conjuntural favorável da economia neste período, absorvendo facilmente em trabalho a tempo completo a mão de obra disponível;

  • tendência tradicional de fraco peso do trabalho a tempo parcial em Portugal (10,8% em 2000) em resultado de vários factores, nomeadamente o baixo nível de remunerações;

  • ainda mais baixo peso, dentro deste tipo de trabalho, daquele que é voluntariamente escolhido, sendo predominante o trabalho a tempo parcial involuntário, o qual não revela grande adesão numa situação de baixo desemprego.

Outras formas flexíveis de organização do tempo de trabalho, como sejam a semana de 4 dias introduzida na Administração Pública, revelaram também uma fraca adesão. Segundo informação da Direcção-Geral da Administração Pública, o número de funcionários a quem foi permitida a utilização da semana de 4 dias era, até final de Novembro de 2001, de 140 pessoas, não se dispondo de dados sobre o número de requerentes ou de casos pendentes para autorização superior. A reduzida dimensão da adesão a esta medida implica, em consequência, uma ausência de impacto sobre o emprego público.

A flexibilidade do mercado de trabalho, medida não em relação ao tempo de trabalho, mas relativamente a certas formas de trabalho atípicas, registou em Portugal um certo incremento no período de vigência do PNE. Assim o peso de trabalhadores com contratos não permanentes34 passou de 17,6% em 1998 para 20% no 2º trimestre de 2001, tendo sido responsável pela maior parte do crescimento do número de trabalhadores por conta de outrem (65,3% do aumento líquido desse número em 1999 e 79,2% em 2000). Apenas em 2001 esse impacto não se verifica (embora ainda não se disponha de dados para a totalidade desse ano). Este crescimento dos contratos não permanentes revela um aumento da precariedade do emprego, exigindo medidas que garantam o desejável equilíbrio entre flexibilidade e segurança no emprego. Parece ir nesse sentido a Lei 18/2001 que altera algumas regras relativas aos contratos a termo, mas não se dispõe ainda de dados relativos à sua execução.



A questão do emprego na negociação colectiva

No âmbito da negociação colectiva, os parceiros sociais não têm dado o necessário relevo às questões do emprego, como se comprova pelo reduzido número de convenções que contemplam estas temáticas. A análise das convenções colectivas de trabalho publicadas no 1º semestre de 2001 revela que 78% das mesmas não inclui qualquer referência a matérias de emprego e formação profissional. Neste quadro, o próprio objectivo subjacente ao PNE de dinamizar a negociação colectiva não teve, ainda, resultados de assinalar. As principais razões deste facto prendem-se com a falta de dinamismo da negociação colectiva em Portugal, neste momento a exigir actuações estruturais que ultrapassem os estrangulamentos que em certos domínios a afectam, pelo que os impactos são pouco significativos.



Equilíbrio entre flexibilidade, segurança e qualidade do emprego

Em Portugal, na opinião de alguns parceiros, não foram ainda criados os instrumentos necessários ao equilíbrio entre segurança e flexibilidade no mercado de trabalho. Algumas organizações patronais consideram, mesmo, que o mercado de trabalho apresenta “grande” rigidez ao nível da sua regulamentação. A relativa rigidez existente tem levado a um certo desenvolvimento de formas atípicas de emprego. A estratégia adoptada tem sido a de procurar contrabalançar a introdução de normas mais flexíveis com algum acréscimo de segurança, o que nem sempre tem sido conseguido.

A reduzida flexibilidade do mercado de trabalho em Portugal não é generalizada (não existe, por exemplo, na relação salário/desemprego), encontrando-se circunscrita a determinados aspectos, os quais devem ser negociados e acordados pelos parceiros sociais e, só supletivamente, regulamentados pela legislação do trabalho.

A assinatura dos recentes Acordos de Concertação Social prova que a questão da qualidade do emprego está presente nas preocupações dos parceiros sociais e do Governo, promovendo o combate à precariedade e ilegalidade do emprego, a introdução de mecanismos de regularização das situações ilegais existentes e a negociação e regularização de novas formas de trabalho.



A integração da temática da Higiene e Segurança do Trabalho no PNE é considerada de grande importância por alguns dos parceiros sociais, tanto mais que a sinistralidade do trabalho é bastante elevada em Portugal. Segundo dados do Departamento de Estatísticas do Trabalho, Emprego e Formação Profissional, o número total de acidentes de trabalho foi de cerca de 212.000 em 1999 e 226.000 em 2000 (respectivamente 4.600 e 4.800 por 100.000 pessoas empregadas). Também a Inspecção-Geral do Trabalho tem procurado recentrar a sua forma de actuação e intensificado a sua acção em novos moldes, tendo realizado no último ano 36 mil visitas inspectivas, procurando contribuir igualmente para a melhoria da qualidade do emprego.
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