Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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5. Igualdade de Oportunidades


Medidas chave no sentido de integrar a dimensão do género noutras actividades de implementação das Directrizes

De um modo geral os interlocutores inquiridos são unânimes na consideração da importância da EEE e do PNE como impulso na concepção, lançamento e, sobretudo, monitorização de medidas relativas à igualdade de oportunidades. Ainda assim, este reconhecimento deverá ser enquadrado numa situação política favorável, dado os decisores nacionais terem aderido à «agenda da igualdade» ao mais alto nível na sequência da Conferência de Pequim (1995) e promovido a sua constitucionalização enquanto tarefa fundamental do Estado (1997) e a sua integração no Programa do XIV Governo como objectivo a prosseguir na gestão do país (1999). A EEE e o PNE surgem, assim, como instrumentos privilegiados de uma intenção política assumida como opção de cidadania e vão constituir-se como catalisadores de um conjunto de directrizes e medidas na esfera laboral paralelamente inscritos no I Plano Global para a Igualdade de Oportunidades (1997). O alcance dos efeitos políticos da EEE e do PNE são igualmente visíveis em Portugal aquando da presidência nacional da União Europeia (1º semestre de 2000), momento em que a igualdade de oportunidades foi de novo definida como opção na agenda luso-comunitária.

A estratégia que emerge dos vários PNE no que respeita à igualdade de oportunidades na perspectiva do género tem estabelecido a vertente da conciliação entre a vida profissional e a vida familiar como a área de acção central nesta matéria35, assumindo as acções nos outros pilares como complementares desta (na área da educação e da formação por exemplo) ou assumindo acções positivas visando um maior equilíbrio de género na afectação dos indivíduos aos empregos e nas remunerações. É assim relevante a existência de uma cada vez mais notória preocupação com a inclusão de medidas que melhorem a situação do grupo mais desfavorecido (na perspectiva do género) em detrimento de referências específicas a medidas que visam o grupo das mulheres36. É também de destacar que, de Plano para Plano, se tem vindo a notar uma maior incorporação da dimensão género no diagnóstico da situação portuguesa visível tanto nos preâmbulos aos pilares e às directrizes como na cada vez mais frequente inclusão da igualdade de oportunidades nos seus objectivos.

A estratégia para a integração da dimensão de género nas políticas de preventivas e de activação em Portugal tem passado muito por uma tentativa de sistemática e recorrentemente se majorarem os apoios à participação das mulheres no mercado de trabalho. É notória alguma dificuldade em materializar outras acções mais focalizadas que vão para além desta majoração de apoios e de outros complementos a medidas já existentes no âmbito das políticas de emprego e formação e algumas destas medidas estavam já em vigor à data do arranque da EEE e da formalização do PNE em 1998.

Para avaliar esta questão deve ser tida em consideração uma característica importante da estrutura do emprego em Portugal - a existência de taxas elevadas de participação feminina -, embora sejam evidenciados sérios problemas de natureza qualitativa (qualidade do emprego e qualificações, em especial) que colocam outros tipos de desafios mais complexos de resolver e que dependem em larga medida dos objectivos globais do PNE, nomeadamente no que respeita à sustentação da empregabilidade e da qualidade do emprego dos portugueses em geral e não apenas das mulheres.

No que respeita especificamente à igualdade de oportunidades na aprendizagem ao longo da vida, o avanço registado após 1998 reflecte-se sobretudo na preocupação de passar a abordar a primeira não apenas na perspectiva dos diversos apoios à formação de mulheres, mas também na de criação de melhores condições para a implicação dos agentes e da população em geral. A orientação parece resultar de uma lógica de necessidade, respondendo a problemas conjunturais mas sem descurar a potencial actuação nas dimensões estruturais. Neste quadro sobressaem medidas:

(i) visando a sensibilização da população em geral, a partir da formação e educação, destacando-se a inclusão de módulos de igualdade de oportunidades na formação ministrada pelo IEFP e a inserção nos currículos escolares de componentes formativas nesse domínio (iniciativas que se encontram ainda em preparação) a par da realização e difusão de estudos e outras publicações;

(ii) visando a implicação de grupos estratégicos, também pela via da formação, destacando se a formação em igualdade de oportunidades destinada a públicos-alvo específicos (inspectores de trabalho e advogados, nomeadamente), a formação de agentes de orientação vocacional e profissional, a formação de negociadores sociais (envolvendo os parceiros sociais e visando contribuir para a sensibilização dos agentes para a introdução do tema na contratação colectiva), a formação e certificação de consultores em igualdade de oportunidades (formando formadores, formadores de formadores e consultores que dessem know-how às empresas para a elaboração de planos de diagnóstico de igualdade nas empresas);

(iii) visando a mobilização das organizações do mercado de emprego, destacando-se a atribuição de prémios de boas práticas às empresas (e, brevemente, também a serviços públicos) com políticas de igualdade de oportunidades que favoreçam o acesso à formação profissional, e a edição e divulgação de um Manual para as Empresas relativo a boas práticas de conciliação entre vida profissional e vida familiar;

(iv) visando públicos-alvo específicos, destacando-se a criação de centros-piloto de formação ao longo da vida destinados a DLD e à reinserção de trabalhadores após interrupção prolongada que beneficiam claramente as mulheres (no âmbito de um projecto Now de formação à medida desenvolvido com 3 Centros de Emprego e cujos produtos se espera poderem ser transferidos para a ANEFA para efeitos de desmultiplicação).

O grosso destas medidas, nomeadamente as referidas em (ii) e (iv) correspondem, porém, a projectos experimentais, desenhados e financiados em grande parte pelas iniciativas e programas comunitários, e cuja relevância depende da sua transferência para um quadro global de intervenção, o que ainda não aconteceu.

O PNE de 2001 vem dar um contributo importante à temática do ponto de vista dos beneficiários directos ao apostar em metas específicas relativas às assimetrias de género nas profissões e sectores onde a segregação é acentuada. Neste ponto merece também realce a concretização em 2000 do procedimento de majoração sistemática das medidas de apoio ao emprego nas profissões significativamente marcadas por discriminações de género, as quais foram identificadas e classificadas, aqui se incluindo o Programa Formação/Emprego.

No que concerne especificamente a esta temática no contexto da modernização da organização do trabalho assumem relevância dois tipos de acções:

(i) medidas dirigidas aos agentes do mercado de trabalho, nomeadamente a adopção de uma política de estímulos às empresas através da atribuição de prémios de boas práticas e de apoios específicos às que promovam a igualdade de oportunidades na reinserção de trabalhadores na vida activa;

(ii) medidas de apoio ao sistema, nomeadamente reforçando o conhecimento sobre a temática e o acompanhamento da sua evolução, destacando-se a entrada em funcionamento de um Observatório para seguimento da Igualdade de Oportunidades nos instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho e a construção de uma Base de Dados de acompanhamento do PNE na perspectiva da igualdade de oportunidades (em fase de concretização), a promoção de estudos sobre a aplicação da legislação relativa ao combate à discriminação e à promoção da igualdade de oportunidades (em curso), o desenvolvimento de investigação sobre disparidades nos ganhos e modelos inovadores de práticas salariais (ainda em preparação, por via de um projecto apresentado ao V Programa-Quadro da CE).

Face à ambição das suas metas, as medidas enunciadas têm um contributo limitado, na medida em que se integram em intervenções genéricas do tipo estudos, sensibilização, acompanhamento, etc.



Medidas chave para a redução das diferenças de género no emprego, no desemprego e nos salários

As medidas chave neste âmbito passam essencialmente pela majoração sistemática dos apoios à contratação de mulheres (no quadro das políticas de emprego) e na criação de facilidades para a participação das mulheres nas políticas de activação, nomeadamente pela consideração como custos elegíveis das despesas de guarda de pessoas a cargo (menores e idosos) em acções de formação financiadas pelo FSE. Verifica-se, no entanto, que as disparidades de género em Portugal são mais evidentes ao nível da qualidade do emprego (precariedade e remuneração), e aqui as medidas tomadas devem ser consideradas como pouco significativas, situando-se maioritariamente no âmbito da investigação, de alguma sensibilização e de intenções ainda não concretizadas.



Medidas chave para facilitar a conciliação da vida profissional e familiar

A temática da conciliação trabalho/família foi bastante fortalecida na sequência da Estratégia de Lisboa. Os instrumentos disponibilizados agrupam-se em dois tipos:



  1. os de carácter normativo, visando a introdução e/ou aperfeiçoamento do quadro jurídico de regulamentação, regulação e articulação das dimensões trabalho/família;

  2. os de criação e desenvolvimento de uma rede de apoio à família, capaz de favorecer uma mais harmoniosa articulação das necessidades laborais e das exigências familiares.

O principal leque de medidas tomadas neste domínio reverte para a legislação, que tem sofrido um avanço notório desde 1998. A este nível destaca-se a alteração da lei da maternidade e da paternidade, que garante a igualdade de direitos dos cônjuges em actividade profissional. Contudo, esta iniciativa não resultou directamente da EEE ou de uma resposta nacional à EEE, mas da imperativa transposição de uma Directiva Comunitária. No campo legislativo merece destaque outra medida: o reconhecimento da indisponibilidade do direito à licença por paternidade e da protecção legal ao pai trabalhador no exercício desta licença igual à que goza a mãe trabalhadora, o que facilita o objectivo de partilha de responsabilidade entre homens e mulheres no domínio familiar e profissional (proposta de Lei que, contudo, caducou por via da demissão do Governo). Também a possibilidade de interrupção de carreira por assistência aos filhos menores concorre para o mesmo objectivo. Ainda que de diverso perfil, ambas as iniciativas legislativas se complementam, constituindo-se como acções de discriminação positiva portadoras de um significativo impacto. Se uma visou actuar na esfera pública e compensar as desvantagens das mulheres no acesso e participação no mercado do trabalho, já a outra pretendia actuar na esfera privada e compensar as desvantagens dos homens na educação dos filhos ao tornar irrenunciável o direito à licença por paternidade.

No quadro da igualdade de oportunidades merecem ainda destaque as medidas visando facilitar a participação das mulheres nas políticas activas de emprego, nomeadamente a já mencionada consideração como custos elegíveis das despesas de guarda de pessoas a cargo (menores e idosos) no âmbito de acções de formação financiadas pelo FSE; e a equiparação a DLD, para efeitos de acesso às políticas activas de emprego, dos inactivos que procuram reingressar no mercado de trabalho após um período de inactividade provocada por razões familiares. No entanto, esta última encontra-se ainda por implementar. Uma vez mais trata-se de uma medida de majoração de outros sistemas de apoio ao emprego e à formação, o que reflecte a clara tendência para a consideração das questões de género numa lógica de “mainstreaming” nos outros pilares.

Para além das regras normativas foram também tomadas medidas favorecedoras da sensibilização para o tema, que, sendo positivas, poderão ter resultados muito ténues. Destas destacam-se a elaboração de um Código de Boas Práticas da Conciliação entre Vida Profissional e Familiar, a par da publicação dos Pareceres da CITE nesta área e que se apresentam como um precioso instrumento da jurisprudência na nova geração de políticas para a igualdade, bem como a inquirição e divulgação pelo INE dos Usos do Tempo que daria visibilidade às tarefas não remuneradas dos serviços de apoio à vida familiar.

Um diverso conjunto de medidas envolvendo maior potencial de impacte reverte para a criação e reforço de infra-estruturas de apoio à família. De salientar o Programa Creches 2000 que, através de apoio financeiro, visa um aumento significativo da expansão da rede de equipamentos para crianças até aos 3 anos. Também com impacto potencial significativo é a medida de expansão do ensino pré-escolar, quer na frequência infantil do mesmo a idades sucessivamente mais baixas (entre os 3-5 anos), quer na ampliação da sua rede de estabelecimentos em todo o espaço territorial.

A generalização de formação inicial e contínua dispensada a ambos os sexos, no domínio de competências para o exercício de actividades de apoio à família, poderá igualmente promover a prestação de serviços conducentes ao aumento das oportunidades de conciliação.

O quadro de avanços apresentado permite constatar que é na temática da conciliação que mais se tem enveredado por medidas concretas (e não já de estudos, acções de sensibilização, etc.) com potencial de impacto mais ou menos imediato.



Tendências nas diferenças de género no desemprego, emprego, segregação e salário

Entre 1997 e 1998 (2º semestre) verificou-se um aumento da taxa de actividade feminina em 0,6%, tendência que se prolonga em 1999 e 2000 (0,7% e 0,9%, respectivamente), mantendo-se superior à dos homens. Também a população empregada feminina cresceu em 3,7% entre 1997 e 1998 (tendência que se manteve em 1999 e 2000, este último ano com um acréscimo de 1,8%, o dobro do registado nos homens), contribuindo para a redução do diferencial entre homens e mulheres. Esta subiu em 1999 cerca de 1,5%, enquanto que a taxa de emprego masculina estagnou. Cerca de 73% dos postos de trabalho criados entre 1998 e 1999 foram ocupados por mulheres. Porém, note-se que se assiste a uma redução do emprego jovem, tendo esta sido em 1999 reflexo unicamente do decréscimo do emprego feminino jovem em cerca de 2%.

Porém, a participação das mulheres no mercado de trabalho manteve-se em níveis que indiciam uma menor qualidade: em 1998, 80,8% das trabalhadoras por conta de outrem encontravam-se abrangidas por contratos sem termo, enquanto nos homens esse valor era de 83,7%; 14,6% das TPCO estavam abrangidas por contratos com termo contra 10,7% dos homens. Em 1999 registou-se uma tendência para redução global dos contratos sem termo, a favor de outras formas de contratação de carácter não permanente, na estrutura do emprego por conta de outrem, tendo sido esta mais evidente nas mulheres. Este dado indicia uma tendência para a flexibilidade mais acentuada junto das mulheres. Também em 2000, um aumento dos contratos sem termo abrangeu com maior peso os homens - 1,2% contra 0,3% das mulheres -, o que faz com que nos primeiros se verifique um peso relativo superior neste tipo de contrato face ao das mulheres. O trabalho a tempo parcial das mulheres era também mais do dobro face ao dos homens em 1998, ainda que em 1999 o ritmo de crescimento dos homens abrangidos por este tipo de trabalho tivesse sido mais evidente que nas mulheres, cujo peso no total de população empregada a tempo parcial decresceu em –0,6%, ao mesmo tempo que subiu 0,7% nos homens. Em 2000 manteve-se a tendência de decréscimo na população feminina (-0,3%), contra um crescimento de 2,2% nos homens (note-se que estes crescimentos se devem ao emprego no sector agrícola).

No que se refere à duração do tempo de trabalho, verifica-se uma tendência para uma menor duração no caso das mulheres: em 1998, 71,9% dos que trabalhavam até 20 horas por semana eram mulheres, o número de mulheres a trabalhar até às 35 horas era quase o dobro dos homens (representava cerca de 59% dos trabalhadores abrangidos por essa duração do trabalho, valor que cresceu em 1999 para cerca de 64%). Em 2000 mantém-se a tendência para a redução global do tempo de trabalho, ainda que no escalão que vai das 26 às 35 horas se tenha registado uma subida superior nos homens (14,5%) face à das mulheres (10,6%) que, ainda assim, são maioritárias neste escalão. Paradoxalmente, houve uma subida nas mulheres (4,9%) no escalão 46 ou mais horas, enquanto que nos homens se verificou uma descida.

Quanto ao desemprego, em 1998, 56,3% dos desempregados eram mulheres, tendo-se verificado uma redução do desemprego face ao último semestre de 1997, que foi contudo mais evidente nos homens (-31,5% H e – 22,9% M). A taxa de desemprego fixava-se em 1998 em 5%, atingindo 4% nos homens e 6,2% nas mulheres que, no entanto, apresenta um decréscimo de 1,9% face ao último semestre de 1997. Em 1999 mantém-se a tendência de decréscimo da taxa de desemprego, atingindo os 4,4%, sendo mais expressiva junto das mulheres –1,1%, contra –0,1% nos homens. Com efeito, a redução do desemprego visou essencialmente o desemprego feminino, face a 1998 a população desempregada feminina decresceu 17,5%, representando 93,2% do total da redução do desemprego. Em 2000 a taxa de desemprego atinge os 4%, tendo descido mais entre os homens que entre as mulheres (-0,6% contra –0,1%, respectivamente). Aumentado, por isso, em 0,5% o diferencial entre géneros, ao contrário de 1999 que havia registado uma redução deste diferencial na ordem do 1%. Deste modo, 2000 representou um acréscimo do desemprego feminino (0,9%), cujo peso no total do desemprego cresce de 52,2% em 1999 para 57,1% em 2000, valor superior ao registado em 1998.

No que se refere à diferença absoluta no desemprego, cuja meta é a redução em 25% até 2003, o progresso em 2000 face a 1998 é de -18,2%. No entanto, os dados para o 1º semestre de 2001 são preocupantes (e eventualmente atribuíveis a uma conjuntura menos favorável), prevendo-se o regresso à situação em 1998 a diferença absoluta no desemprego no 1º semestre de 1998 era de 2,3%, valor idêntico ao registado no 1º semestre de 2001).

Quanto ao desemprego jovem, 1998 manteve taxas nos dois dígitos (10,3%), apesar da redução face ao 2º semestre do ano anterior em 4,1%. No entanto, o desemprego jovem manteve maior incidência nas mulheres (12,6%, contra 8,2% nos homens), tendo, porém, registado uma redução de cerca de 25,8% face ao último semestre de 1997. Em 1999 e 2000 esta taxa atinge finalmente 1 digito (8,7% e 8,6%, respectivamente), ainda que se tenha mantido em 2 dígitos no grupo das mulheres e com tendência de crescimento em 2000 (10,8% e 11,6%, respectivamente), embora tivesse decrescido cerca de 2% em 1999 mais do que no caso dos homens (-1,2%).

Para o indicador diferença absoluta no desemprego jovem a situação é mais complexa, tendo-se assistido a um agravamento da situação entre 1998 e 2000 (o “gap”, em vez de diminuir, aumentou 14,6%). Em 2001, a trajectória desfavorável deverá manter-se ou mesmo agravar-se (o valor do “gap” no 1º semestre de 1998 era de 4%, sendo de 6,3% no 1º semestre de 2001, o que representa um agravamento de 58%).

Ao nível do emprego o índice tende a melhorar ao longo do período, embora de forma pouco significativa (aproximação de cerca de 11%). Os índices de segregação profissional e sectorial não apresentam uma dinâmica positiva, pelo contrário acentuam-se as disparidades existentes, revelando dinâmicas de reestruturação que não parecem permitir a correcção natural dos enviesamento de género, embora a situação aqui tenha uma evolução mais lenta, o que é normal dada a natureza dos indicadores. Os dados disponíveis sobre desigualdades salariais, embora bastante desfasados temporalmente, revelam, contudo, uma dinâmica positiva que importa assinalar.

Assinale-se, finalmente, o peso significativo da participação feminina em medidas activas de emprego, que se mantém elevada ao longo do período de execução do PNE e se tende mesmo a acentuar, eventualmente em resultado da persistência de um desemprego feminino mais elevado.



Impacto das medidas na redução das diferenças de género no mercado de trabalho

As estimativas efectuadas para as diferenças de género quanto ao impacto das medidas na transição para o emprego apontam para um enviesamento na probabilidade de transição para o emprego favorável aos homens, sendo registados coeficientes de regressão positivos com alguma expressão, ou muito significativos quando de sinal negativo, isto é, o sexo parece funcionar como elemento de diferenciação em termos do impacto das medidas mas no sentido contrário ao pretendido pela EEE.

Apesar disto, quando se aprecia a probabilidade acumulada de transitar para o emprego tendo em conta a variável sexo, esta tendência não surge tão claramente, havendo uma grande aproximação entre as curvas contemporâneas relativas aos dois sexos, como se verifica no gráfico que se segue.

Deve, no entanto, ser registado que a situação é invertida quando se consideram as saídas para o mercado de trabalho proporcionadas pelos SPE, onde se verifica um enviesamento positivo a favor das mulheres, como regra, quer em termos das probabilidades de transição aferidas através do estimador Kaplan-Meier, quer através dos coeficientes das regressões PROBIT.





Evolução do acesso a estruturas de apoio à criança

As principais medidas neste domínio dizem respeito ao Programa Creches 2000 e ao Programa de Expansão do Ensino Pré-escolar. No que se refere à expansão deste último, previu-se atingir até 2006 a frequência a todas as crianças com 5 anos e a 70-75% das crianças de 3 e 4 anos. Neste momento, considera-se que a meta é, talvez, um pouco difícil de atingir para o grupo de crianças de 3 e 4 anos, porquanto que os progressos ao nível dos 3 anos têm sido pouco evidentes. Com efeito, no ano lectivo 1999/2000, segundo dados do Ministério da Educação, as taxas de escolarização eram para os 5 anos de 84,2%, para os 4 anos de 72,4% e para os 3 anos de 58,3%. Quanto à expansão do número de estabelecimentos previu-se um aumento de 1800 até 2006, sendo que entre 1998 e 2000 já tinham sido criados mil.

No caso do Programa Creches 2000, que visa abranger crianças até aos 3 anos, foram apenas apresentados 65 projectos para serem financiados, o que pode indiciar a permanência da dificuldade de cobertura a este nível. A meta é aqui a de garantir o acolhimento de 100.000 crianças até aos 3 anos mas é significativa a ausência de qualquer compromisso temporal.

Em 2000 registava-se a existência de 7069 equipamentos sociais com valências dirigidas a crianças e jovens com uma capacidade para 250.894 utentes. Estes correspondiam a 1484 creches, com uma capacidade instalada de 52.210 utentes (ainda longe da meta dos 100.000) e com uma taxa de utilização de 92,4%; e 5856 estabelecimentos do pré-escolar que abrangem 208.139 crianças correspondendo a uma taxa de cobertura de 66% (crianças entre os 3 e os 5 anos).

Não obstante a situação descrita, esforços válidos, mas deveras incipientes, são igualmente visíveis noutras modalidades de promoção dos princípios gerais que regem a vida familiar e profissional. O facto de se partir de uma insuficiente rede de apoio às necessidades familiares deve encarar-se em paralelo com os apoios disponíveis à criação de um leque variado de instituições de acolhimento de dependentes, desde as crianças até aos idosos e pessoas com necessidades especiais, até aos instrumentos instituídos para compensar as desvantagens de homens e mulheres em cada uma das esferas em causa.

Segundo os dados da Carta Social, o número de equipamentos sociais cresceu 20% entre 1996 e 1998, tendo decrescido entre 1997 e 1998. Não dispondo de dados actualizados pensamos que o acréscimo tem sido visível desde 1998, nomeadamente no que se refere aos serviços de natureza privada e do sector não lucrativo (a estratégia para o aumento do emprego nos serviços poderá a prazo contribuir para o aumento das respostas a este nível). Tem-se registado igualmente uma diversificação dos serviços oferecidos que se traduzem no aumento dos horários de funcionamento das instituições (mais compatíveis com os horários de trabalho das famílias).


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