Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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1.2. Integração dos quatro pilares da EEE


A crescente preponderância das dimensões transversais e qualitativas

A implementação da EEE no plano europeu revela tendências dominantes e especificidades próprias de cada país. Embora a estrutura em quatro pilares se tenha revelado uma base sólida para implementar a Estratégia, é reconhecido que o espectro de actuação é demasiado amplo e que algumas directrizes são de difícil concretização. Esta situação exprime-se, a nível europeu num certo desequilíbrio na implementação dos quatro pilares, com uma concentração de esforços no Pilar I e uma menor prioridade nos Pilares II e III, o que não poderá deixar de reflectir, por um lado, as características predominantes do modelo europeu de mercado de trabalho, e por outro, uma maior mobilização das políticas públicas que intervêm mais directamente no mercado de trabalho.

As melhorias obtidas no plano quantitativo não têm sido acompanhadas por desenvolvimentos significativos no plano qualitativo, tendo originado a consideração de alguns temas transversais, em particular, na decorrência das conclusões da Cimeira de Lisboa.

A implementação da EEE em Portugal, com uma evolução bastante favorável no plano quantitativo, fez evidenciar, de forma mais intensa, as dificuldades de natureza estrutural que caracterizam o mercado de trabalho em Portugal. Para responder a essas fraquezas estruturais os PNE têm progressivamente reforçado diversas acções no plano qualitativo.

Durante a vigência dos PNE processou-se a transição entre os Quadros Comunitários de Apoio, faltando, por conseguinte, ao PNE de 2000 e dos anos anteriores uma lógica enquadradora de financiamento aderente à EEE. A entrada em execução, em 2001, do QCA III vem agora possibilitar uma maior clarificação de prioridades e de articulação entre políticas com incidência no mercado de trabalho.

O PNE 2001 apresenta alterações substanciais, das quais a mais substantiva corresponde às abordagens integradas, com dois temas transversais: "Mais e Melhor Emprego" e "Aprendizagem ao Longo da Vida", incluindo várias directrizes e reequilibrando a posição dos diferentes pilares. Particularmente o tema "Aprendizagem ao Longo da Vida" possibilita a integração dos Pilares I e III, até agora relativamente desarticulados.

Estes temas transversais, a que se podem adicionar as questões de género ou a empregabilidade, constituem vectores privilegiados de integração dos pilares. Para que tal resulte é essencial, porém, que as políticas económica e financeira se articulem com as políticas de educação e de emprego-formação.

A necessidade de melhor adaptabilidade e inovador espírito empresarial

As prioridades dos PNE têm evoluído no sentido de maior presença das dimensões qualitativas e de género. Porém, o esforço nestas dimensões, largamente dominantes nos Pilar I e IV, necessita de ser rendibilizado e potenciado, o que pressupõe a modernização das empresas e das instituições que regulam o mercado de trabalho, com base no desenvolvimento do espírito empresarial (Pilar II) e da adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores (Pilar III). Esta convergência é tanto mais necessária quanto o mercado de trabalho em Portugal sofre de várias restrições de tipo estrutural e constitui um desafio decisivo à EEE em Portugal, na medida em que os avanços até agora conseguidos neste domínio são relativamente modestos.

O PNE 2001 vem recentrar a sua acção em torno de três eixos fulcrais para a melhoria da qualidade do emprego e reforçar a transversalidade. Para além disso, pretende intensificar a articulação com as políticas sectoriais e, dando sequência a uma Recomendação do Conselho, acelerar a criação de emprego no sector dos serviços.

Duas outras Recomendações do Conselho implicam uma maior atenção ao nível do PNE: maiores esforços para aplicar uma abordagem de parceria e promover compromissos concretos por parte dos parceiros sociais; reforço das acções visando a conciliação da vida profissional e familiar, aumentando a disponibilidade de estruturas de acolhimento a crianças e promovendo o equilíbrio de género a nível sectorial.

Outra insuficiência que carece de ser ultrapassada tem a ver com o sistema de informação de acompanhamento do PNE, questão essencial para a avaliação do seu desempenho e impacto. Também neste domínio existem progressos, estando em curso trabalhos que irão permitir estabelecer, espera-se que em breve, um Sistema Global de Indicadores para o Acompanhamento e Monitoria do PNE.

Apesar dos progressos evidentes que têm vindo a ser registados na implementação e equilíbrio do PNE, permanecem dificuldades em executar algumas directrizes. O Pilar III, excluindo a transversabilidade da aprendizagem ao longo da vida, continua a ser o de implementação mais difícil e complexa em Portugal, como na maioria dos países da UE, até porque depende fortemente da adesão dos Parceiros Sociais.

A convergência registada entre Governo e Parceiros Sociais em torno do PNE, expressa na assinatura de três Acordos, não tem tido correspondência no plano da negociação colectiva do trabalho no relativo à problemática do emprego e da formação (Directrizes 13 - Modernizar a organização do trabalho e 15 - Modernizar a organização do trabalho – TIC’s).

No Pilar II, igualmente se registam algumas resistências ou reduzida adesão dos agentes económicos, com insuficientes alterações no sistema fiscal tendo em vista a promoção do emprego (Directriz 12 - Reformas fiscais ao serviço do emprego e da formação) e fraca adesão aos incentivos de modernização empresarial e inovação organizacional (Directriz 9 - Desenvolvimento da actividade independente).

Finalmente, é de mencionar a grande dificuldade da Administração Pública em se articular com os objectivos do PNE.

1.3. Aspectos em que o método de formulação de directrizes tem sido mais eficaz a nível nacional


A estruturação da política de emprego em directrizes tem permitido uma maior delimitação e sistematização de objectivos, acções e resultados, favorecendo o estabelecimento de metas e responsabilidades e possibilitando uma avaliação mais directa. Foi substancialmente reduzido o carácter genérico e predominantemente qualitativo das formulações tradicionais da política de emprego.

A existência de directrizes tem reforçado, por outro lado, uma maior convergência e proximidade com as políticas públicas com maior incidência no mercado de trabalho (educação e formação) e uma maior interligação com políticas normalmente mais distantes, como a política fiscal, a política científica ou a política industrial.

Por outro lado, a formulação de directrizes tem gerado alguma compartimentação na execução das diferentes medidas do PNE, em particular dificultando a transversalidade de alguns temas, como sejam a aprendizagem ao longo da vida e a igualdade de oportunidades, bem como a interligação entre os Pilares, nomeadamente entre os Pilares I e II e entre os Pilares II e III.

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