Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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1.5. Progressos observados em termos da afirmação dos objectivos da Política de Emprego relativamente a outras Políticas Nacionais


A avaliação dos progressos observados na afirmação dos objectivos da política de emprego face a outras políticas nacionais deve ter em conta as características gerais de funcionamento do mercado de trabalho em Portugal, de acordo com as quais as problemáticas relevantes e passíveis de intervenção são mais qualitativas do que quantitativamente aferidas pela evolução da taxa de desemprego e de emprego.

A afirmação da política de emprego relativamente a outras políticas recebeu, por isso, um impulso considerável quando a progressiva reformulação dos objectivos do PNE permitiu acentuar as prioridades da qualificação do emprego face à simples dinâmica de criação de emprego. Sendo esta última marcada pela relevância do ritmo de crescimento económico e, em grande medida, pelo saldo líquido da criação de empregos associado à criação e destruição de empresas, é compreensível que seja no âmbito dos objectivos da qualificação que a política de emprego, entendida como política global, isto é, com objectivos concretizáveis pelo concurso convergente de várias políticas, encontre espaço de afirmação nos objectivos e meios mobilizáveis por outras políticas nacionais.

O primeiro passo relevante que foi dado no sentido de reforçar o espaço de afirmação da política de emprego como política global consistiu na monitoragem de compromissos estabelecidos em termos de metas associadas à criação e qualificação de emprego. Sem perder de vista que há progressos assinaláveis a concretizar em termos de indicadores de referência, a monitoragem de desempenhos e o compromisso assumido de respeitar e enriquecer esse sistema de acompanhamento constituem importantes aquisições do ponto de vista da coordenação de políticas em termos de convergência de objectivos, de meios mobilizados e de resultados esperados e atingidos. De acordo com a lógica global de funcionamento da orgânica de planeamento em Portugal (com natureza e cultura administrativa marcadamente sectoriais), tal prática tem condições para gerar novas posturas das instituições envolvidas e reforça consideravelmente a visibilidade das metas do PNE e da própria EEE.

A afirmação da política de emprego nas matrizes de objectivos de outras políticas nacionais tem vindo a concretizar-se segundo um modelo de aproximações sucessivas e selectivas, que constitui, no entender dos responsáveis pela avaliação, uma via pertinente.

Assim, os progressos mais relevantes têm sido observados na articulação entre as políticas de educação, formação e emprego, particularmente destas últimas, em torno de práticas assumidas como a abordagem preventiva e intervenção precoce e como o relevo dado à inclusão social. Por sua vez, a relação entre as condições de empregabilidade e o conceito de aprendizagem ao longo da vida constitui um campo propício para tal articulação poder estender-se mais efectivamente à política de educação.

Margens de progresso nesta evolução são ainda identificáveis em torno do entendimento do tema da melhoria da qualidade do emprego como matéria fundamental para, em sede de concertação e de intervenção dos parceiros sociais, ser consolidado como um conceito de qualificação do emprego internalizável por empresas e trabalhadores e seus representantes e, sobretudo, susceptível de configurar a prazo um novo campo para a concertação de políticas.

A nova frente que se abre à afirmação da política de emprego junto de outras políticas nacionais respeita à concretização de um espaço de coordenação mais efectivo entre as políticas de emprego e a política económica de apoio ao investimento, em que o domínio dos apoios e incentivos à reorganização empresarial constitui a principal matéria a trabalhar. Esta nova frente de afirmação é fundamental para produzir resultados mais consistentes em termos do pilar da promoção de espírito empresarial.

No entanto, a possibilidade dos sistemas de incentivos ao investimento poderem acolher positivamente a variável emprego, e sobretudo a da qualidade do emprego, estará dependente do impacto desses sistemas na componente organizacional. De facto, só em contexto de impactos consideráveis desses incentivos na organização empresarial pode antever-se uma presença mais afirmativa do critério qualidade de emprego e da sua articulação com a melhoria da produtividade e com as apostas de formação. Isto significa que, neste caso, a afirmação da política de emprego em sede de política económica estimuladora do investimento é tributária de uma profunda revisão da política de incentivos, focando-a na alteração das condições organizacionais das empresas-alvo e na sua articulação com os investimentos em formação.

Estas considerações podem ser alargadas ao tema da criação de oportunidades para o acesso pleno às tecnologias de informação e comunicação, o qual coloca novos desafios (ainda não respondidos satisfatoriamente) de coordenação-integração entre a política de emprego e os domínios da política económica vocacionados para apoiar a reorganização empresarial potenciadora da boa utilização de tais tecnologias. Para tal, será necessário que as políticas científica e tecnológica e de promoção da sociedade de informação, ambas tuteladas pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, assumam no espaço da coordenação de políticas uma maior abertura aos objectivos da política de emprego. Uma perspectiva mais coerentemente articulada com incentivos à procura de recursos baseados em novas tecnologias de informação e comunicação por parte das empresas será necessária para que as políticas científica e tecnológica e de promoção da sociedade de informação possam contribuir mais activamente para a concretização do PNE.

No caso da fiscalidade e dos sistemas contributivos, a questão é mais complexa e requer, entre outros aspectos, a definição do espaço pertinente no âmbito do qual tais políticas podem contribuir para a concretização dos objectivos prioritários do PNE. Os testemunhos dos parceiros sociais acerca do modo como em sede de concertação social a questão da fiscalidade tem sido discutida evidenciam que não existe ainda um patamar de coordenação da política fiscal com a melhoria da qualidade do emprego. A eficácia das medidas de política fiscal e contributiva é tributária do facto de as integrar no quadro prospectivo que resulta dos compromissos assumidos nos três acordos de concertação social entretanto assinados. Para além disso, a discussão sobre o contributo potencial dessa política para a criação e qualificação do emprego deve ser feita no âmbito de uma visão mais ampla e coerente das condições de funcionamento do mercado de trabalho em Portugal, envolvendo necessariamente os parceiros sociais.

A política fiscal proporciona, assim, um reduzido contributo para a promoção da melhoria da qualidade do emprego em termos do muito tímido incentivo fiscal à formação a assumir quer pelas famílias, quer pelas empresas. Dada a forte vulnerabilidade que a economia portuguesa revela em termos de dotação de capital humano, este facto evidencia bem como é ainda reduzido o espaço de coordenação das políticas fiscal e de emprego. A redução da carga fiscal em sede de IRC, contribuindo para a melhoria das condições de exercício da actividade empresarial em geral, constitui um factor indirecto de criação de emprego, não sendo por si só suficiente para justificar a existência de um espaço de coordenação com a política de emprego favorecido pelo PNE.

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