Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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1.6. Recomendações


As recomendações referentes a este capítulo são apresentadas a dois níveis: a um nível mais geral da Estratégia Europeia para o Emprego e ao da implementação desta em Portugal. Naturalmente, as primeiras devem também ser aplicáveis à realidade nacional.

1.6.1. Quanto à EEE em geral





  1. A Estratégia Europeia para o Emprego integra um número relativamente elevado de directrizes, abarcando domínios diferenciados e que obrigam a recursos complexos de implementação e acompanhamento. Assim, recomenda-se uma maior simplificação, integração e coerência interna da EEE, através de uma redução do número de pilares e directrizes e de uma maior interligação entre estas.

  2. O tema “Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres” assume na EEE uma dupla perspectiva: a de preocupação transversal e a de pilar específico de concretização dessa estratégia.

De acordo com a primeira perspectiva, é fundamental inviabilizar a imagem de política residual da política de emprego, promovendo condições para que as questões do género e do combate à discriminação atravessem o maior número possível de directrizes da EEE, assegurando uma efectiva transversalização. Neste contexto, atendendo à necessidade de uma maior simplificação, integração e coerência interna da EEE, poderá justificar-se a transformação das Directrizes 16 (Integração do objectivo de igualdade entre os sexos) e 17 (Combater as disparidades entre sexos) em vectores de transversalidade a incluir nas directrizes dos Pilares I, II e III, obviamente reformuladas para acolher esta alteração do Pilar IV. Justifica-se assim a orientação de inclusão de medidas que melhorem a situação do grupo mais desfavorecido (na perspectiva do género) em detrimento de referências específicas a medidas que visam estritamente o grupo das mulheres.

Esta recomendação é coerente com a proposta de recentrar (mainstreaming) o Pilar IV em torno da Directriz 18, vincando a relevância estratégica dos aspectos da conciliação entre a vida profissional e a vida familiar. De acordo com a avaliação realizada, a criação de condições para uma maior partilha de direitos e deveres dos homens e das mulheres na família produzirá repercussões significativas a médio prazo, reduzindo as diferenças entre homens e mulheres em matéria de participação no mercado de trabalho e tendendo a esbater os comportamentos discriminatórios por parte dos empregadores.

A relevância deste último aspecto e a premência de mudanças a prazo nesta matéria em número ainda significativo de países da UE justifica a manutenção do Pilar IV recentrado na actual Directriz 18 sobre a conciliação entre a vida profissional e a vida familiar. Uma alternativa poderá ser a supressão do Pilar IV e a manutenção da Directriz 18 eventualmente enquadrada no Pilar I.


  1. Alteração da redacção da Directriz 1 (Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração), flexibilizando a estrutura de tempos de resposta e criando uma condicionalidade para a obrigatoriedade da intervenção.

Sugere-se a este título que seja alterado o período de início obrigatório da intervenção do Serviço Público de Emprego para uma duração de inscrição no desemprego de seis meses, mantendo-se a restante estrutura de tempos de resposta em seis e doze meses, consoante se trate de jovens ou adultos. Adicionalmente, deveria ser introduzida uma cláusula de condicionalidade para a intervenção imediata, actualmente prevista, restringida a grupos que sejam considerados de risco (com base em grelhas de prognóstico de risco ou em medidas do distanciamento do mercado de trabalho).

O objectivo é evitar a concentração dos esforços de integração em grupos que possam com maior facilidade encontrar, pelos seus próprios meios, a integração no mercado de trabalho (com base no melhoramento dos sistemas de informação das ofertas de emprego p.e.), e reservar os recursos disponíveis para aqueles que verdadeiramente necessitam do apoio dos Serviço Público de Emprego para a sua inserção.



  1. Sendo pouco perceptível a demarcação do domínio de intervenção da Directriz 6 face à Directriz 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, ou à Directriz 4 - Desenvolver competências para o novo mercado de trabalho no contexto da aprendizagem ao longo da vida, é de recomendar que as políticas activas para desenvolver a adequação das competências ao mercado de trabalho e prevenir e combater os estrangulamentos emergentes (Directriz 6) sejam integradas nas Directrizes 1 e 4, ou somente numa delas. Para tal, será necessário ajustar a redacção da Directriz 1.

  2. Eliminação da Directriz 7 - Combater a discriminação e promover a inclusão social através do acesso ao emprego, integrando os seus objectivos no conjunto das directrizes relevantes, nomeadamente as Directrizes 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, e 2 - Uma abordagem mais favorável ao emprego: sistemas de prestações, fiscalidade e formação.

Pretende-se a efectiva transversalização do combate à discriminação e à exclusão social nas medidas gerais sobre prevenção e activação do desemprego. Acresce que a questão da inclusão social é já objecto de Planos Nacionais de Acção para a Inclusão, onde a diversidade das situações e as medidas específicas poderão e deverão ser objecto de tratamento.

A questão da discriminação e combate à exclusão deveria igualmente ser considerada nos objectivos horizontais da EEE, como forma de garantir a subordinação das diferentes directrizes à sua persecução.



  1. Reforço da componente da revisão entre pares das políticas na prática da coordenação aberta.

A revisão e acompanhamento entre pares de políticas (considerada como o quarto vector da metodologia de coordenação aberta introduzida pelo Conselho de Lisboa de 2000) tem sido claramente menos relevante na implementação da EEE que qualquer dos outros aí consignados.

A experiência existente da utilização deste instrumento e a avaliação possível dos seus resultados não pode deixar de estar enviesada pelo carácter lateral que tem assumido.

Assim, recomenda-se que sejam reforçados os instrumentos associados a esta forma de apoio à metodologia de coordenação da EEE, de modo a que esta se possa assumir como um verdadeiro processo de aprendizagem mútua e de transferência de experiências de medidas de política de emprego.

Isto implica nomeadamente uma maior afectação de recursos aos exercícios de revisão, a sua consideração como processos contínuos (e não meramente pontuais) e a incitação ao envolvimento dos responsáveis políticos e técnicos nacionais nos processos de revisão a desenvolver.



  1. A avaliação da experiência portuguesa em matéria de afirmação da política de emprego relativamente a outras políticas nacionais sugere a necessidade de manter a orientação de proporcionar ao Estado-membro alguma flexibilidade na aplicação dos princípios e objectivos gerais da EEE.

Isto não significa que a EEE não possa evoluir no sentido de melhor adaptar a estratégia de criação e qualificação de emprego em países em pleno processo de convergência real e estrutural, ou seja, ainda carenciados de transformações estruturais relevantes e de modernização da própria orgânica de planeamento, sobretudo do ponto de vista da sua adaptação às problemáticas comunitárias.

  1. Recomenda-se uma melhor articulação da territorialização de políticas inspirada pela EEE com a flexibilidade da contratualização inscrita nos QCA’s em países da coesão.

Do ponto de vista da territorialização de políticas, entende-se que a orientação prevalecente deve ser aprofundada, sobretudo em matéria de articulação da promoção e acompanhamento dos Pactos Territoriais para o Emprego com os programas de intervenção em regiões assistidas Objectivo 1. Será fundamental criar condições técnicas de acompanhamento e monitoragem favoráveis à consolidação e apetrechamento das parcerias, designadamente no sentido de as tornar mais consequentes, objectivadas e balizadas por resultados esperados claros e inequívocos, fazendo parte esta definição do próprio processo de negociação do arranque das intervenções.

  1. Considera-se que o pilar respeitante à promoção do espírito empresarial, deverá ter uma formulação mais consistente de forma a assegurar uma associação mais estreita com a política económica de promoção e incentivo do investimento modernizante e reestruturador. A ênfase colocada na promoção de espírito empresarial segundo uma lógica de enriquecimento e diversificação curricular de sistemas educativo e de formação não deverá constituir uma via única para concretizar o objectivo desejado. É fundamental, sobretudo em articulação com o objectivo da qualificação do emprego a criar, conjugar este domínio de intervenção com o das políticas de apoio à reorganização e modernização empresariais. Na verdade, a EEE não pode ignorar a vertente de criação líquida de emprego que se concretiza por processos de criação-destruição de empresas, não podendo por isso dissociar-se da política de promoção de investimento.

  2. Inclusão, nos países onde tal não é efectuado, de uma declaração de cada Parceiro Social sobre o Plano Nacional de Acção e a EEE, em cada ano, onde estes possam definir a sua visão crítica, a sua agenda, e tornar claros os seus compromissos unilaterais de participação na implementação de medidas.

Com tal declaração os Parceiros deverão deixar claras as suas posições de adesão ou reserva e evidenciar quais as áreas em que estes podem ter uma maior contribuição activa (e em que condições), evitando processos de adesão com reservas não explícitas que dificultem a posterior operacionalização das medidas.

  1. Reforço do trabalho de criação de uma base de dados de apoio ao acompanhamento e avaliação da execução da EEE, sendo de relevar a necessidade de este quadro de indicadores ser apoiado por um exercício de modelização mais elaborado que permita evidenciar de forma mais clara os impactos nas políticas, a performance das medidas e os impactos das medidas.

Trata-se de desenvolver um instrumento de escrutínio recorrente do desenvolvimento da Estratégia com base num quadro articulado de indicadores quantitativos e qualitativos, primários e secundários que simplifique a percepção do esforço e do impacto das políticas nacionais e da sua comparação europeia, onde possível e desejável.

1.6.2. Quanto à implementação da EEE em Portugal




Promover substancialmente a qualidade do emprego

Durante os anos 90, e em particular após a implementação do PNE, os traços estruturais do mercado de emprego são marcados por um desenvolvimento acentuado da qualificação dos recursos humanos do país, quer no nível de escolaridade quer no plano profissional, ao mesmo tempo que se observa uma evolução lenta na qualidade do emprego existente e criado. Este desajustamento qualitativo, paralelo a baixos níveis de desemprego e elevada taxa de emprego, coloca Portugal, no contexto da União Europeia, numa posição pouco competitiva, com baixos níveis de produtividade e empregos com reduzida intensidade em inovação e conhecimento.

Neste sentido, recomenda-se, para além da intensificação das acções de educação e formação dos recursos humanos, uma concentração de esforços e estímulos na expansão de empregos de qualidade e sustentáveis, reorientando a prioridade dos apoios à formação para o nível das empresas, desde que integrados em programas de modernização tecnológica e organizacional, para os quais será essencial o investimento directo estrangeiro.


Reduzir os pontos de rigidez no mercado de trabalho

Uma das características predominantes no mercado de trabalho em Portugal é a atipicidade ou falta de sustentabilidade de uma parte significativa (mais de 20%) do emprego existente. A esta atipicidade é também atribuída uma função particular nos mecanismos de ajustamento que têm marcado a evolução do mercado de trabalho, em particular na última década, sendo, provavelmente, a contra-face da elevada mobilidade das empresas, que encerram e abrem actividade com grande facilidade. Esta atipicidade é explicada, entre outros factores, por uma relativa rigidez no mercado de trabalho. Esta rigidez ou reduzida flexibilidade não é geral, mas antes circunscrita a alguns aspectos específicos, de que se destacam o regime de despedimentos, os regimes de turnos e de horário de trabalho e o enquadramento dos contratos a prazo. São aspectos que, tal como os regimes de assiduidade, de baixa por doença (onde se tem observado nos últimos anos uma regressão apreciável da taxa de abuso) ou de dispensa de serviço para participação em actividades de campanha eleitoral a nível local, devem ser negociados e acordados em primeira instância pelos parceiros sociais e na ausência de tais acordos pela legislação do trabalho, no quadro de uma reflexão mais global sobre as condições gerais que conduzem à atipicidade do mercado de trabalho em Portugal, onde a fiscalidade e o sistema de protecção no desemprego devem ser objecto de profunda análise.

Consolidar o processo de coordenação de políticas com impacto na concretização do PNE

O reforço da visibilidade e legibilidade do PNE como plataforma de coordenação de políticas deve ser promovido segundo um modelo de selectividade e de aproximações sucessivas a domínios-chave de convergência de objectivos, meios e efeitos das políticas. Assim:

Importa consolidar os domínios de articulação de políticas de formação e de emprego (como domínios complementares da empregabilidade) e políticas de educação e de emprego (aproximando o sistema educativo das novas condições de empregabilidade e desenvolvendo os domínios de complementaridade com o tema da aprendizagem ao longo da vida).

É fundamental lançar uma nova aposta para um campo adicional de coordenação entre a política de emprego e as políticas económicas de apoio ao investimento, no sentido de criar condições gerais favoráveis ao exercício da actividade empresarial, estimulando e discriminando positivamente a reorganização empresarial conducente à absorção de emprego mais qualificado e suportada por investimentos consequentes em formação.

Em conformidade, recomenda-se que a melhoria do sistema de informação de suporte ao acompanhamento e monitorização do PNE seja entendida como prioridade primeira do processo de coordenação de políticas, consagrando metas para a coordenação em termos de convergência e coerência de objectivos, de meios mobilizados pelas diferentes políticas e de efeitos-impactes das políticas em termos de criação e qualificação de emprego.

Dada a forte articulação que existe entre o objectivo da qualificação do emprego e o incremento das políticas de inovação em Portugal, recomenda-se que as políticas científica e tecnológica e de valorização da sociedade de informação sejam objecto de uma mais efectiva articulação com a estratégia do PNE. Para isso é necessário que nessas políticas não prevaleça apenas uma lógica de estímulo à oferta de recursos, sendo fundamental a sua conjugação com incentivos à procura por parte das empresas de tais oportunidades e recursos tecnológicos. Há neste domínio um vasto campo de articulação a explorar com a política fiscal de incentivo à inovação, designadamente de modalidades de crédito fiscal ainda não suficientemente utilizados.

Em matéria de articulação da política fiscal com a política de emprego, recomenda-se a necessidade de diferenciar o que pode ser o contributo da primeira para melhorar as condições gerais de exercício da actividade empresarial e, consequentemente, da criação de emprego, do contributo mais vasto que lhe assiste em matéria de favorecimento da qualificação do emprego a criar. Neste caso, é fundamental que a discussão da eficácia das medidas de política fiscal e contributiva seja integrada no quadro prospectivo que resulta dos compromissos assumidos nos três acordos de concertação social entretanto assinados. Para além disso, a discussão sobre o contributo potencial da política fiscal e contributiva para a criação e qualificação do emprego deve ser feita no âmbito de uma visão mais ampla e coerente das condições de funcionamento do mercado de trabalho em Portugal, envolvendo necessariamente os parceiros sociais, de modo a influenciar o seu posicionamento futuro relativamente a matérias ainda não configuradas em acordo de concertação, como são, por exemplo, a da qualidade do emprego e a da produtividade.

Outro campo de coordenação a explorar entre as política fiscal e contributiva para a segurança social e a política de emprego respeita à necessidade de minimizar os efeitos perversos que a política fiscal tem vindo a produzir em matéria de favorecimento de falso trabalho independente e de geração de cumplicidade de interesses entre os falsos trabalhadores independentes e as empresas. Não faz sentido a política fiscal contribuir para este fenómeno, facto que tem determinado a necessidade do PNE encarar a directriz orientada para o desenvolvimento da actividade independente em termos de combate ao falso trabalho independente.

Recomenda-se ainda que os investimentos em formação e em capital humano por parte das famílias e das empresas tenham um tratamento fiscal mais estimulante do que o actual.

Finalmente, recomenda-se que o PNE contemple explicitamente um campo de articulação com a política de reforma da administração pública. Dada a relevância do emprego público a nível nacional e em termos territoriais e tendo em conta as necessidades de modernização da administração, é incompreensível que a problemática da reforma administrativa não seja coordenada com a estratégia nacional que subjaz ao PNE.



Recentrar a agenda do processo de concertação social

Os três acordos de concertação social oportunamente assinados constituem um importante patamar no desenvolvimento do diálogo entre parceiros sociais e na sua relação com o aprofundamento do PNE como referencial da política de emprego entendida como política global.

No entanto, no sentido de criar condições para que o diálogo social concretize domínios ainda lacunares no processo de concertação e de ajustar o referido diálogo às reformas estruturais que o funcionamento do mercado de trabalho requer para melhor potenciar os esforços de convergência real e de reforço da coesão económica e social da sociedade portuguesa, o presente trabalho de avaliação entende propor alguns contributos para o recentramento da agenda de concertação social decorrentes de algumas das conclusões gerais e temáticas do trabalho desenvolvido.

Considerando ainda que é sobretudo em situações de bloqueamento do processo de aproximação entre os parceiros sociais que os poderes públicos devem assumir uma posição mais interventiva e determinada, sugere-se, assim, que o recentramento da agenda de concertação social seja concretizado através das seguintes prioridades:



  1. Consolidar a investigação empírica fundamentada de suporte ao aprofundamento de temas de concertação fundamentais no funcionamento do mercado de trabalho em Portugal, como são, por exemplo:

  • a capacidade de ajustamento das empresas a choques temporários e permanentes medida pelas taxas de rotação de empregos e de trabalhadores;

  • a análise integrada da evolução no tempo das formas atípicas de emprego, das qualificações da população trabalhadora abrangida e da atrás mencionada capacidade de ajustamento das empresas a choques temporários e permanentes no quadro da actual legislação de despedimentos e de tempos de trabalho;

  • estudos de evolução da produtividade em sectores de actividade em que a medida da mesma é mais problemática como, por exemplo, o sector dos serviços, incluindo os serviços públicos;

  • estudos sobre a melhoria das condições gerais de produtividade, designadamente da produtividade total dos factores.

  1. Recentrar a discussão entre os parceiros sociais em torno de temas em que o diálogo está bloqueado ou carenciado de avanços significativos (flexibilidade, produtividade, qualidade do emprego, legislação sobre despedimentos e tempos de trabalho) à luz dos resultados da investigação empírica anteriormente mencionada e do novo enquadramento da competitividade das empresas e das organizações em Portugal em contexto de alargamento; esta discussão deve ser promovida articuladamente com a da análise de melhorias a introduzir nos sistemas de protecção social no desemprego e com a da avaliação dos processos de intervenção dos serviços públicos de emprego junto de população desempregada ou em risco de o ser.

  2. Discussão sobre as margens de manobra de progressão do PNE em termos de identificação, formulação e visibilidade de compromissos a assumir na sua concretização pelo Governo e pelos parceiros sociais, aproximando-o progressivamente do estatuto de quadro orientador de uma política de emprego abrangente e negociada em sede de concertação social.
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