Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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2. Políticas Activas para a Empregabilidade



2.1. Políticas de prevenção e activação para os desempregados



Evidência de uma ênfase acrescida na abordagem preventiva

De forma global, parece-nos claro que no quadro das medidas desenvolvidas na Directriz 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração (e com fortes articulações e complementaridades relativamente a outras directrizes), a abordagem preventiva se encontra claramente marcada no desenvolvimento das políticas nacionais de combate ao desemprego. Parece ser igualmente de destacar que a influência da EEE e das directrizes que a materializam está presente, sobretudo através das Iniciativas INSERJOVEM e REAGE são moldadas e desenhadas para corresponder à letra das Directrizes 1 e 2 de 1998.

De facto, as Iniciativas INSERJOVEM e REAGE constituem uma metodologia de intervenção que permite responder simultaneamente aos objectivos das Directrizes 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, 2 - Uma abordagem mais favorável ao emprego: sistemas de prestações, fiscalidade e formação, e 6 - Políticas activas para desenvolver a adequação das competências ao mercado de trabalho e prevenir e combater os estrangulamentos emergentes, da EEE. As Iniciativas obrigam os SPE a dar uma resposta efectiva aos desempregados inscritos até 6 ou 12 meses, consoante tenham menos ou a partir de 25 anos de idade, o que corresponde ao espírito e à letra das Directrizes 1 e 2.

Registe-se que a orientação seguida no sentido de uma muito acentuada abordagem preventiva no desenvolvimento das políticas de combate ao desemprego é um ponto em que todos os Parceiros Sociais e observadores concordam que existiram progressos mais importantes nas políticas nacionais.



Transformação das políticas activas no período que decorreu desde a criação das Directrizes Europeias

Do conjunto de medidas identificadas (anteriores ou criadas no âmbito do PNE e da EEE) cabe destacar três linhas de intervenção que parecem marcar fortemente as políticas de activação desenvolvidas nos últimos anos em Portugal: o esforço continuado de desenvolver um quadro de políticas e medidas de activação de natureza formativa e de integração progressiva no mercado de trabalho, que combinam de forma próxima as lógicas preventiva e curativa de modo a obter sinergias mais significativas na acção; a geração de um quadro de medidas que sejam particularmente adequadas ao Desemprego de Longa Duração (DLD) em Portugal em que se associam problemas de emprego com questões do foro da exclusão social; e a diversificação das medidas no sentido de encontrar respostas adequadas a diferentes grupos alvo.

Em resultado desta orientação foram aplicadas 23 novas medidas com características activas que se somaram às 23 já existentes neste âmbito e que foram mantidas ou adaptadas. Destaque-se a este nível a alteração em 1999 do Regime de Protecção no Desemprego, no sentido de lhe conferir características mais estimuladoras da activação dos desempregados, nomeadamente a obrigatoriedade de aceitação de um Plano Pessoal de Emprego e a necessidade de apresentação de provas de Procura Activa de Emprego.

Foi igualmente incrementado um conjunto muito relevante de iniciativas no âmbito do que se designou por Mercado Social de Emprego (que envolve vários instrumentos dos quais se destacam as Empresas de Inserção, os Programas Ocupacionais para Desempregados, o Emprego Protegido para Pessoas com Deficiência e as Escolas-Oficina) e no quadro dos Acordos de Inserção que permitem o acesso ao Rendimento Mínimo Garantido que, embora enquadrados também noutras directrizes, consubstanciam uma forte orientação no sentido da activação dos desempregados.

Finalmente, a existência de um leque relativamente vasto de medidas de activação nas esferas do emprego e da formação profissional, se proporcionava um quadro bastante completo de medidas que, de forma clara, respondia às directrizes europeias, criava simultaneamente alguns problemas de eficácia e eficiência na política e que começava a ser visto como um problema de proliferação de medidas que importava rectificar. Isto levou a que em 2000 se redefinissem prioridades no âmbito do PNE e em especial no Pilar I, tendo-se relativizado a importância do benchmarking relativamente ao qual o desempenho nacional poderia ser considerado no mínimo como satisfatório, se não em termos de todos os resultados, pelo menos em termos de trajectória, e efectuada uma concentração em torno de objectivos qualitativos mais expressivos.

Descrição quantitativa dos esforços de política efectuados

No caso concreto da Directriz 1 – Combater o desemprego dos jovens e prevenir o desemprego de longa duração - importa analisar, nomeadamente, a evolução dos indicadores de “input” e “output” dos dois principais instrumentos nacionais de resposta a essa directriz – as metodologias INSERJOVEM e REAGE -, dirigidas, respectivamente, a desempregados jovens e adultos.

O indicador de esforço (C/A), que mede a proporção de jovens (adultos) que iniciaram o respectivo Plano Pessoal de Emprego antes dos 6 meses (12 meses) de desemprego, apresentou uma evolução 1998-2000 globalmente favorável, tendo, no caso do INSERJOVEM, evoluído de 35,3% para 36,1% e, no REAGE, de 35% para 35,8%.

Andamento favorável e marcante entre 1998 e 2000 tem tido a proporção de jovens que, aos 6 meses de desemprego, não tinham iniciado ainda o respectivo Plano Pessoal de Emprego – taxa de não concordância (D/B) – que passou de 33,4% em 1998 para 18,7% em 1999 e para 6,8% em 2000. No caso do REAGE, a evolução deste indicador de “input” (calculado, neste caso, para o limiar de 12 meses de desemprego) tem sido menos linear, com uma evolução negativa de 1998 para 1999, passando de 11,1% para 21,2%, sendo seguido de uma evolução positiva entre 1999 e 2000 (de 21,2% para 11,6%).

O indicador de “output” taxa de fluxo em DLD (B/A) – percentagem de jovens (adultos) que permanecem desempregados, sem interrupção, ao fim do 6º (12º) mês – tem tido uma evolução semelhante ao referido indicador de esforço, com um período menos bom (1998-1999) seguido de evolução muito positiva ao longo de 2000, que permitiu compensar a menor performance inicial. De facto, a taxa de fluxo em DLD evoluiu, no caso dos jovens, de 17,3% em 1998 para apenas 12,1% em 2000 (20,2% em 1999) e, nos adultos, de 15,9% para 14,4% (23,8% naquele ano).

Porventura fruto da conjuntura económica menos favorável que se tem observado ao longo de 20014, os indicadores já disponíveis para esse ano (1º Semestre) não revelam uma evolução positiva face a 2000, nomeadamente em termos de taxas de não concordância e de fluxo em DLD. De facto, se em termos de indicadores de esforço os valores conhecidos para 2001 não são muito distintos dos referentes a 2000, a taxa de não concordância passou de 6,4% (em 2000) para 22,3% (no 1º Semestre de 2001) no que se refere ao INSERJOVEM, e de 11,8% para 21,6% no caso do REAGE. Paralelamente, o peso relativo dos jovens que permanecem desempregados ao 6º mês passou de 13,8% para 18,1% e o dos adultos, ao 12º mês, de 13,2% para 16,7%.

No âmbito das medidas previstas e consideradas na Directriz 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, que contribuem para metas estabelecidas no PNE, e relativamente às quais se possui informação de execução, importa referir as medidas Jovens em Formação e Estágios Profissionais. Relativamente à primeira o PNE propunha uma meta de variação acumulada do indicador de 10% no período 1997-1999. Os resultados disponíveis demonstram uma clara ultrapassagem dessa meta, já que o crescimento acumulado no período se cifrou em 22%5. Os Estágios Profissionais reflectem igualmente um resultado muito positivo no cumprimento das metas do PNE, que pretendiam um crescimento de 150% no período de 1997 a 20006. A taxa de crescimento verificada cifrou-se em 202%. Este resultado é particularmente relevante já que existe um largo consenso em Portugal sobre a importância deste instrumento como forma de assegurar a integração de jovens no mercado de trabalho e influenciar positivamente o aumento de qualificação nas empresas (reflectido entre muitos outros na opinião fortemente positiva dos parceiros sociais sobre a medida).

Outra medida relevante desenvolvida no contexto da Directriz 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, prende-se com a criação de postos de trabalho no âmbito das medidas de apoio à criação do próprio emprego (Criação do Próprio Emprego; Apoio à Criação do Próprio Emprego; Iniciativas Locais de Emprego). Os indicadores disponíveis (1998-2000) apontam para uma dinâmica positiva entre 1998 e 1999, que não se manteve em 2000. Trata-se de um indicador importante no quadro da identificação de sintomas de inversão na dinâmica geral do mercado de trabalho, embora possam existir fenómenos laterais, associados à transição entre os QCA que possam ter tido influência na disponibilidade de recursos financeiros para as medidas.

Relativamente à Directriz 2 - Uma abordagem mais favorável ao emprego: sistemas de prestações, fiscalidade e formação, o primeiro elemento de avaliação que deve ser destacado prende-se com os resultados obtidos na persecução da meta europeia de aumentar anualmente em 20% o total de desempregados em formação. Se em 1998 e 1999 este objectivo foi excedido (quase duplicado em 1999), em 2000 a execução obtida foi muito modesta (3% de variação face a 1999), o que pode eventualmente estar ligado à transição de QCA e à forte dependência destas medidas dos fundos FSE.

No entanto, os valores obtidos na área da activação são significativos e em 2000 a taxa de activação global (nº de participantes em medidas de activação, formação ou similares sobre o total de desempregados registados) cifrou-se em 22%, envolvendo um total de total de 73.422 pessoas. Este resultado foi obtido, sobretudo, à custa de um valor particularmente elevado na obtenção directa de uma colocação. Este dado não pode deixar de ser associado ao ambiente particularmente favorável no mercado de trabalho, mas deve ser igualmente evidenciada, como uma forte possibilidade, a existência de uma maior eficiência dos SPE na detecção de oportunidades e nas actividades de ajustamento.

Quanto às medidas tendentes a estimular o envelhecimento activo (Directriz 3), pesem os dados estruturalmente positivos da situação portuguesa quanto às taxas de emprego dos activos idosos, os valores conhecidos sobre os resultados quanto à medida de flexibilização dos regimes de pensão por velhice apontam para a sua utilização muito mais intensiva no sentido da redução do período de emprego, do que para o seu prolongamento.


Pensionistas

1999

2000

2001*

Com redução

6.389

16.252

21.969

Com extensão

14

157

280

Fonte: Caixa Nacional de Pensões (* valores até Setembro).

Esta dinâmica, embora a evolução do número de pedidos de extensão tenha crescido a um ritmo muito superior (7 vezes) aos pedidos de redução, não deve deixar de ser encarada com alguma cautela, na medida em que se pode desencadear um processo de redução da idade de saída (formal) da vida activa, que vai em sentido contrário aos objectivos da Directriz no sentido de fomentar o envelhecimento activo.

No caso da Directriz 6 - Políticas activas para desenvolver a adequação das competências ao mercado de trabalho e prevenir e combater os estrangulamentos emergentes, porque se trata de uma nova directriz, os instrumentos específicos criados não permitem ainda qualquer avaliação pertinente de execução. No entanto, é possível estabelecer algumas comparações com períodos anteriores relativamente ao desempenho global dos SPE no ajustamento do mercado de emprego, o que é efectuado no quadro seguinte.

Fonte: IEFP- Informação mensal do Mercado de Emprego.





Dados reportados ao 1º semestre de cada ano

Indicador

1997

1998

1999

2000

2001

Pedidos de emprego não satisfeitos pelos SPE

437.623

428.641

391.190

355.938

351.551

Ofertas de emprego não satisfeitas pelos SPE

10.614

14.456

15.383

16.635

12.535

Os elementos apresentados revelam uma dinâmica clara de diminuição dos pedidos de emprego não satisfeitos, o que pode uma vez mais ser atribuído quer ao aumento do nível global de emprego, quer a um aumento da eficiência da função de ajustamento e criação de oportunidades de inserção no mercado de trabalho pelos SPE. Por outro lado, parece evidente que existe um maior número de solicitações não respondidas pelos SPE, o que resulta da conjugação do estreitamento quantitativo da sua base de recrutamento (pedidos de emprego) e da sua degradação qualitativa. Julgamos, no entanto, que se deve aqui evidenciar que houve, no período em referência, um significativo aumento do número de ofertas colocadas nos SPE em virtude da maior dificuldade das empresas em satisfazerem as suas necessidades por outros canais. É ainda de salientar a quebra do número de ofertas registadas no 1º semestre de 2001, o que vai ao encontro de outros indicadores de arrefecimento da dinâmica de crescimento do emprego nos anos anteriores.

Apesar da dificuldade na obtenção de dados suficientemente desagregados sobre as dotações orçamentais das medidas em análise, pode evidenciar-se a tendência crescente dos investimentos realizados no âmbito das medidas de formação para desempregados ao longo do período considerado e a evolução no sentido inverso apresentada pelos dois outros tipos de medidas. Igualmente significativa é a tendência decrescente das despesas neste tipo de medidas no conjunto dos custos associados ao PNE.

Análise do impacto nos beneficiários, em termos de integração efectiva, das medidas de intervenção preventiva e das políticas de activação

A avaliação do impacto efectivo nos beneficiários das medidas incluídas nas directrizes sobre intervenção preventiva e activação dos desempregados foi efectuada recorrendo a dois tipos de métodos. Por um lado, foram utilizadas as avaliações independentes realizadas sobre cada uma das medidas e os elementos aí apresentados sobre o seu impacto nos beneficiários; por outro lado, foram ensaiados estudos econométricos sobre os registos do SPE, nomeadamente os movimentos de inscrição e anulação verificados entre 1997 e 2001.

Quanto aos resultados da primeira linha de trabalho deve destacar-se que das 46 medidas existentes (sendo 23 criadas após 1998) apenas duas tinham sido objecto de avaliação, independente ou equiparável, em data posterior à introdução da EEE. Acresce que a informação disponível inclui poucos dados sobre impactos efectivos, ou quando estes existem não são fornecidos elementos que permitam distinguir os efeitos diferenciados sobre beneficiários e não beneficiários ou sobre grupos de controlo, o que invalida uma avaliação detalhada e circunstanciada dos impactos respectivos.

Quanto ao trabalho de investigação dos impactos agregados e/ou diferenciados por via da sua estimação econométrica, este beneficiou da disponibilidade integral dos movimentos de inscrição, intervenção e anulação registados no SPE entre Janeiro de 1997 e Junho de 2001, tratando-se de uma base de dados de grande riqueza e potencial.

Esta base engloba 1.803.938 registos de saída, correspondendo a 1.318.414 indivíduos (destes, 324.936 registaram duas ou mais saídas, mais propriamente entre 2 e 19). Isto significa que passou pelo SPE, pelo menos uma vez, cerca de 13% da população portuguesa total ou 26% da população activa. Trata-se de um dado deveras significativo sobre o papel do SPE no mercado de trabalho, sendo de evidenciar que os valores são tendencialmente crescentes no período analisado.

No entanto, do total de saídas registado “apenas” 650.493 se reportam a saídas para um emprego (o qual pode ser classificado em quatro categorias principais, respectivamente e por ordem de importância: emprego obtido por meios próprios, 57%; colocação directa pelo SPE, 39%; inserção no mercado de trabalho por Criação do Próprio Emprego, 3%; e inserção no mercado de trabalho como TCO, 1%). Do conjunto destas saídas regista-se uma recorrência média ao SPE de cerca de 27% para o conjunto das saídas identificadas, sendo que o valor das reinscrições ao fim de seis meses é de cerca de 13% e ao fim de 12 meses é de cerca de 20%.

Uma primeira conclusão sobre o impacto da integração efectiva dos beneficiários de medidas de emprego é a de que mais de 36% dos utentes obtêm uma resposta de emprego após a inscrição e apenas 20% destes retorna à situação de desemprego ao fim de 12 meses. No entanto, cabem três anotações à conclusão explicitada: a primeira prende-se com o facto de não se poder afirmar que todas as saídas que não verificam reinscrição corresponderem a períodos de emprego não interrompidos ao fim de alguns meses, uma vez que o registo não é obrigatório, nem a percepção de subsídio de desemprego universal, pelo que é possível e provável que o dado esteja sobre-avaliado; a segunda, que quase 60% das saídas para emprego resultam de colocação por meios próprios, o que reduz substancialmente a “taxa de sucesso” do SPE; a terceira prende-se com a fase particular do ciclo da economia em que a análise é efectuada, que corresponde a um momento de forte expansão do emprego em Portugal na generalidade do período de análise, até meados de 2000, como já foi anteriormente assinalado.

Existem, no entanto elementos que apontam para a existência de ganhos de eficiência com alguma expressão na actividade dos SPE, nomeadamente na obtenção de uma colocação directa dos desempregados ou na oferta de uma solução de formação profissional, como se pode verificar no gráfico seguinte, onde se comparam as percentagens acumuladas de saídas por duração do período de inscrição.



Claramente que as saídas por colocação directa pelo SPE se registam de forma mais rápida que as saídas por obtenção de emprego por meios próprios dos desempregados.

Para a avaliação dos impactos diferenciais da EEE na inserção efectiva de desempregados foram utilizados dois tipos de modelos. Por um lado, foi calculada a probabilidade de transição para emprego (ou formação) em função do tempo de inscrição como desempregado utilizando estimadores não paramétricos (estimador de Kaplan-Meier) e, por outro, foi calculado o impacto sobre a probabilidade de transição para o emprego num determinado horizonte temporal utilizando regressões PROBIT. A utilização destes instrumentos econométricos defrontou-se, contudo, com dificuldades assinaláveis dada a quantidade de informação a tratar e os “ruídos” detectados nos dados disponíveis, muito em resultado do elevado número de saídas por razões que não o emprego ou a formação.

Os impactos constantes nas várias avaliações que foram desenvolvidas permitem de qualquer forma uma abordagem consistente aos resultados globais da EEE no âmbito das medidas de prevenção e activação do desemprego. Esta avaliação dos impactos incide em particular nos resultados das Iniciativas INSERJOVEM e REAGE, que constituem de qualquer forma metodologias “umbrella” para o conjunto das medidas de promoção da empregabilidade e de activação desenvolvidas.

Como forma de procurar apurar o efeito diferencial das medidas e, de alguma forma, procurar filtrar os efeitos do ciclo de actividade da economia, utilizaram-se dois tipos de grupos de controlo: por um lado, os dados disponíveis sobre a actividade dos SPE entre Janeiro de 1997 e Junho de 1998 (data de entrada em aplicação das Iniciativas), coincidindo com a implementação da EEE; por outro, aproveitou-se o facto de se ter procedido à implementação faseada da introdução das metodologias com a integração dos Centros de Emprego do SPE em Redes e Pactos Regionais para o Emprego para estudar os resultados nos dois grupos resultantes (com e sem utilização explícita da metodologia).

De uma forma geral os dados disponíveis apontam para a existência de indicadores moderadamente positivos decorrentes da aplicação das medidas englobadas no PNE nos capítulos da empregabilidade e activação, sobretudo se tivermos em conta a mais do que provável forte influência do ciclo económico nos resultados observáveis, havendo mesmo alguns efeitos laterais perversos a assinalar.

Com aceitável probabilidade pode afirmar-se que a situação dos desempregados em Portugal, do ponto de visto estrito das políticas de empregabilidade e activação, com a aplicação da Estratégia é ligeiramente melhor. Deve contudo ter-se em conta que o exercício de estimação dos impactos que foi levado a cabo é de natureza probabilística, implicando a admissão de um intervalo de variação para os valores apresentados.

Um primeiro indicador desta afirmação pode ser constatado no gráfico seguinte que apresenta a probabilidade acumulada (calculada pelo estimador de Kaplan-Meier) de um desempregado inscrito obter uma colocação no mercado de trabalho por intermédio do SPE (em resultado de uma colocação directa ou da participação num programa).



Os dados demonstram claramente que há um ganho entre o período de controlo (Junho de 97 a Junho de 98) face ao período homólogo seguinte de cerca de 2%, o qual pode ser atribuído, pelo menos em parte, à aplicação de medidas decorrentes da EEE; que esse ganho se amplifica no período posterior (99/00) para valores próximos dos 6% embora diminua à medida que aumenta a duração do período de desemprego; para os DLD as diferenças são menos significativas e, no caso dos DMLD, as probabilidades tornam-se bastante menores, apresentando uma diferença negativa de quase 5%. Anote-se igualmente que as probabilidades em 2000/2001 caem para valores próximos dos de 1998/1999, o que deve, em nossa opinião, ser atribuído à desaceleração global do crescimento da economia. É evidente que a intervenção preventiva é um resultado inquestionável evidenciado na maior inclinação da curva nos primeiros meses de observação que é particularmente evidente no período 99/00.

Mais problemática se revelou a obtenção de resultados consistentes sobre o efeito diferencial da aplicação das medidas de promoção da empregabilidade dos desempregados com grupos de controlo contemporâneos.

Para este efeito retivemos, dos vários ensaios efectuados, duas formas de avaliação. Por um lado, as medidas de impacto sobre a probabilidade de os desempregados inscritos obterem emprego em 6 ou 12 meses, consoante se tratasse de jovens ou adultos, considerando os resultados obtidos em cada Centro de Emprego no ano imediatamente posterior à introdução das metodologias INSERJOVEM e REAGE comparado com os resultados obtidos, para os mesmos grupos etários, no ano imediatamente anterior. Este ensaio foi efectuado por reporte a três momentos no tempo (Julho de 1998, que corresponde ao primeiro grupo de regiões a adoptar a metodologia, Maio de 1999 e Janeiro de 2001, que correspondem a momentos em que houve a inclusão de zonas abrangidas por Centros de Emprego com volume expressivo de movimentos no total) e permite obter uma aproximação ao efeito de impacto diferencial no desempenho dos Centros de Emprego em termos de colocação no mercado de trabalho de desempregados (o que podemos designar por efeito PNE). Por outro lado, o mesmo cálculo reportado à comparação do desempenho dos Centros de Emprego que em Julho de 1998 e Maio de 1999 adoptaram as metodologias de intervenção INSERJOVEM e REAGE, por força da sua integração em Redes Regionais ou Pactos Territoriais para o Emprego, comparados com os Centros de Emprego que, nas mesmas datas o não faziam ainda (neste cálculo foi excluída a observação relativa a Janeiro de 2001 uma vez que este momento coincidiu com a cobertura integral do território continental com a nova metodologia). O método de estimação utilizado foi a regressão PROBIT da variável obtenção de emprego (por meios próprios, por colocação directa pelo SPE ou na sequência de programa) tendo como variáveis explicativas o sexo, as habilitações, o estado civil, o ser cidadão nacional ou estrangeiro e o ser ou não portador de deficiência. Foram efectuadas regressões separadas para os jovens, adultos e DLD.

Os dados apontam para a existência de um resultado positivo nos desempregados identificados no fluxo, não DLD, em que se verificaram aumentos da empregabilidade de 2% e 4% para os jovens em 1998 e 1999, respectivamente, e nos adultos com resultados mais modestos de 0,04% e 1,7%. Em 2001 as tendências invertem-se com a obtenção de resultados negativos quer para os jovens (-2%) quer para os adultos (-4,9%), o que é um indicador da importância dos efeitos do ciclo económico na esfera da inserção no mercado de trabalho e da sua elevada sensibilidade à taxa de crescimento económico. No caso dos DLD verifica-se um resultado que, no seu conjunto, pode ser considerado como negativo, já que 1998 o aumento de probabilidade de obtenção de emprego é inferior a 1%, enquanto que no ano seguinte o mesmo parâmetro é estimado em –1,4%.

Por outro lado, os resultados para a probabilidade de colocação de DMLD são fortemente negativos em todas as observações, com diminuição da transição para o emprego de 7,3% nos Centros de Emprego que adoptaram a metodologia em 1998, 5,3% para os que o fizeram em 1999 e 3,9% para aqueles que a adoptaram em 2001. No entanto, este resultado é fortemente influenciado pela diminuição da probabilidade de transição associada à obtenção de emprego por meios próprios, sendo os valores resultantes da actividade de colocação do SPE menos negativos. Isto pode reflectir um efeito de diminuição do esforço privado de procura de emprego por parte deste grupo de desempregados.

Quando se compara num mesmo período o desempenho dos Centros de Emprego que adoptam a metodologia INSERJOVEM e REAGE com aqueles que o não fazem, encontram-se valores pouco expressivos em termos diferenciais, sendo os resultados mesmo contraditórios. No caso do emprego de adultos verifica-se uma diferença positiva em 1998 (2,69%), mas em 1999 e 2000 esse resultado é negativo em mais de 3%. No caso dos jovens os resultados são negativos em todos os anos, embora próximos de zero em 1998 e 1999 (-0,21% e –0,07%, respectivamente), sendo mais significativos em 2000 (-1,41%). Já para os DLD esta análise apresenta resultados de tendência contrária em 1998 (+1,64) e em 1999 (-1,15%).

O conjunto dos resultados parece assim apontar para uma importante influência do ciclo. Deve igualmente anotar-se que o efeito referido por muitos observadores e actores do SPE de “pauperização” qualitativa do stock de desempregados, associado ao aumento do DLD em simultâneo com a diminuição do desemprego e o aumento do emprego, poder funcionar como um elemento de complexificação significativa da actividade do SPE e por isso os indicadores positivos existentes revelarem um considerável esforço e ganho de eficácia destes, em ambiente só nominalmente favorável.

Do ponto de vista das medidas de activação previstas na EEE, nomeadamente as de formação profissional para desempregados, os dados apontam para uma evolução particularmente positiva no esforço desenvolvido, sendo significativas as diferenças existentes a este título nas probabilidades de transição calculadas para o período anterior ao PNE e os anos subsequentes à sua introdução, quer no volume de oportunidades criadas, quer na precocidade da intervenção, como se percebe pela leitura do gráfico seguinte.

No entanto, dos cerca de 82.000 registos de saídas para formação profissional entre os desempregados inscritos no SPE, apenas 8.037 (um pouco menos de 10%) são DLD, o que nos parece pouco consistente com a lógica da estratégia de activação prevista na EEE. Igualmente merece referência que mais de 15% das saídas associadas à frequência de cursos de formação se reportem a indivíduos que no espaço de 4 anos realizam entre 2 a 5 cursos de formação indicados pelo SPE. Tendo em conta a exiguidade do esforço de formação associado a medidas de activação promovidas pelo SPE parecem-nos elementos negativos a registar.



Medidas que se revelaram mais eficazes e em que casos

Da análise dos elementos de avaliação possíveis sobre a eficácia das medidas disponíveis (e que dizem respeito apenas a 2 das 46) merece destaque o sucesso que a medida Estágios Profissionais parece ter atingido na inserção profissional de jovens qualificados (níveis III a V). Este sucesso reflecte-se quer em taxas de inserção no mercado de trabalho elevadas, quer na indução de efeitos de qualificação nas empresas beneficiárias. Não são, contudo conhecidos elementos de quantificação destes efeitos.

Igualmente se devem destacar como boas práticas as Iniciativas INSERJOVEM e REAGE pelo aparente efeito na actividade de colocação dos desempregados e pela reorientação dos SPE no sentido de adoptarem uma estratégia mais activa, preventiva e personalizada na resolução dos problemas do desemprego. São particularmente visíveis os bons resultados na colocação de desempregados beneficiários de subsídios, das mulheres, dos portadores de deficiência e de estrangeiros. Anote-se ainda os bons resultados na antecipação de soluções, proporcionando um encurtamento significativo do prazo de resposta, nomeadamente na transição para o emprego.

Avaliação de possíveis efeitos laterais das medidas em não beneficiários

Os efeitos laterais das medidas em não beneficiários podem ser avaliados por recurso aos instrumentos de estimação já descritos anteriormente.

O primeiro é um efeito de spill-over sobre a probabilidade de encontrar emprego por meios próprios, que embora seja a forma mais importante de obtenção de emprego medível a partir dos dados disponíveis, revela uma dinâmica pouco expressiva, não acompanhando, como seria de esperar, o ciclo económico. Isso mesmo pode ser constatado pela comparação das probabilidades acumuladas (estimadores de Kaplan Meier) apresentadas no gráfico seguinte.

Também aqui se impõe recuperar para a análise os efeitos de impactos negativos nos DLD que, anote-se, constituem no caso português apenas a terceira prioridade de aplicação das metodologias INSERJOVEM e REAGE.


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