Relatório final fevereiro de 2002 Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento



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2.3. Recomendações


Tendo em conta os resultados da avaliação realizada é possível elaborar as seguintes recomendações relativas à aplicação em Portugal da EEE, do ponto de vista das políticas de prevenção e activação do desemprego, da inclusão social e da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

Uma vez que se trata da avaliação da EEE e não do PNE, de per se, estas recomendações incidem apenas sobre aspectos que, do ponto de vista da equipa possuem um verdadeiro carácter estratégico e permitem aumentar a eficácia e eficiência dos impactos da Estratégia na sua transposição para a realidade nacional.


Alteração do método de intervenção preventiva

A intervenção preventiva, tal como está formulada na Directriz 1 - Combater o desemprego dos Jovens e prevenir o desemprego de longa duração, implica que esta seja particularmente orientada para a canalização do fluxo de novas inscrições de desempregados para metodologias de intervenção precoce que permitam, desde logo, prevenir a criação de espirais de afastamento do mercado de trabalho, criando situações de desencorajamento e de desajustamento que se tornam muito complexas a breve trecho.

No entanto, a avaliação dos dados disponíveis revela que, independentemente da utilização ou não de tais metodologias, se verifica um ajustamento natural (com ou sem intervenção do SPE) com significado estatístico nos primeiros meses de duração do período de desemprego.

Verifica-se igualmente que a introdução das metodologias de intervenção preventiva tem um efeito de “spill over” nos não beneficiários com alguma expressão em dois sentidos fundamentais: por um lado, na diminuição da probabilidade de transição para o emprego dos DLD; por outro lado, por uma manifestação pouco expressiva de ganhos em termos dos esforços de autocolocação dos desempregados.

Esta situação recomenda que seja alterada a lógica de intervenção das metodologias INSERJOVEM e REAGE no sentido de segmentar o esforço de forma mais adequada ao comportamento do mercado de trabalho.

Assim, sugere-se que as prioridades de intervenção sejam revistas no sentido de aumentar a eficácia da intervenção, sendo a primeira prioridade os indivíduos que com base na grelha de prognóstico revelem dificuldades especiais de inserção no mercado de trabalho (pessoas com deficiência, excluídos, pessoas de muito baixo nível educacional ou qualificacional). Para este grupo deveria manter-se a actual estrutura temporal da intervenção. A segunda prioridade incidiria nos DLD e DMLD para os quais se deveriam desenvolver esforços particulares de inserção e de activação. A terceira prioridade seria constituída pelos inscritos que completassem seis meses de desemprego sem que tivessem obtido qualquer meio de inserção, mantendo-se, então, a estrutura actualmente existente de lhes ser proporcionada uma oferta ao fim de seis e doze meses de desemprego, conforme se tratasse de jovens ou adultos.

Esta alteração visa promover a focalização nos públicos com maiores carências de intervenção, evitando a utilização de medidas em situações “normais” de desemprego friccional.


Inclusão das medidas de promoção da inclusão social nas medidas gerais de activação e empregabilidade

As medidas de promoção da inclusão social de públicos especialmente desfavorecidos tem sido conduzida de forma significativa com uma lógica de integração destes nas medidas “mainstream” de promoção da empregabilidade e de activação.

Tem-se, no entanto, mantido um número significativo de medidas de carácter exclusivo para estes públicos, cuja lógica específica nem sempre é clara.

Assim, propõe-se que sejam orientadas as políticas de inclusão social no âmbito do emprego para a utilização dos instrumentos gerais existentes, evitando a criação de instrumentos específicos neste âmbito que geram processos de proliferação com os consequentes problemas visibilidade e eficácia.

Uma vez que se verifica a existência de um Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI) parece pouco consistente, do ponto de vista da técnica de formulação estratégica que sejam mantidas no PNE e na EEE um número elevado de medidas específicas destinadas ao apoio às pessoas com desvantagem, que poderiam ser incluídas noutras directrizes com latitude suficiente para a sua consideração.


Reforçar as medidas de activação do SPE

São conhecidos e reconhecidos os esforços desenvolvidos, em larga medida em consequência da aplicação da EEE em Portugal, na transformação da lógica de actuação dos SPE no sentido da sua “activação”. No entanto, as avaliações disponíveis desta reorientação apontam alguns efeitos perversos no sentido da “introversão” do SPE por força das múltiplas metas e esforços administrativos a que foram sujeitos.

Assim recomenda-se que sejam desenvolvidas e aplicadas metodologias de formulação estratégica da intervenção dos Centros de Emprego do SPE com o objectivo de reforçar a sua ligação ao tecido sócio-económico local onde intervêm e em especial às necessidades das entidades empregadoras, de modo a permitir uma gestão provisional do mercado de trabalho e da promoção da empregabilidade.


3. Criação de Emprego e Reconversão do Tecido Empresarial



3.1. Sistema de contribuições sociais e políticas fiscais



Reformas levadas a cabo desde que as Directrizes foram lançadas

As tendências mais recentes de funcionamento do mercado de trabalho em Portugal não permitem considerar a fiscalidade e o sistema contributivo como factor decisivo de promoção da empregabilidade, dada a relativa facilidade com que os menos qualificados têm acesso ao mercado de trabalho. Para além disso, são os movimentos de criação e destruição de empresas que respondem pelos principais fluxos no mercado de trabalho, que permanece excessivamente dependente desse baixo nível de qualificação.

O sistema fiscal e contributivo português apresenta, entretanto, um enviesamento favorável ao trabalho independente, resultante sobretudo do modo como o rendimento é declarado para efeitos de segurança social por parte deste tipo de trabalhadores, processo mediante o qual compensam as altas taxas marginais de imposto. É ainda conhecida a convergência de interesses que essa prática desperta junto das empresas, também elas interessadas em reduzir a sua carga contributiva.

O objectivo mais geral de redução da carga fiscal como forma de criação de um clima mais favorável à actividade empresarial e, indirectamente, do emprego em geral e a questão da redução da carga fiscal sobre o trabalho em particular sobre o trabalho, desqualificado e de baixa remuneração, devem ser ponderadas pelos seguintes aspectos:



  • o número de empresas, sobretudo de pequena e média dimensão que paga impostos é reduzido, sendo as grandes empresas as grandes responsáveis pelas receitas fiscais cobradas;

  • não há indicadores que evidenciem perspectivas seguras de situações de armadilha do desemprego, não podendo a fiscalidade ser apontada como um desincentivo à entrada no mercado de trabalho para os que nele pretendem entrar a partir de situações de desqualificação.

A opção seguida pelo Governo português de reorientar a vertente de política fiscal e contributiva da EEE para a criação de condições gerais favoráveis ao investimento afigura-se ajustada à estratégia de aplicação do PNE. Para além disso, a preocupação de dar coerência ao sistema fiscal e eficácia à própria máquina fiscal constituem também opções compatíveis com a situação estrutural inicialmente descrita. Os objectivos de redução da carga fiscal sobre o trabalho são, assim, suplantados pela necessidade de assegurar uma maior equidade na incidência da carga fiscal sobre o trabalho, tendo em conta, por exemplo, o já mencionado enviesamento que favorece claramente o trabalho independente. Por outro lado, o principal objectivo da política seguida no período mais recente centra-se, pelo contrário, na progressiva redução da carga fiscal sobre as empresas, correspondendo ao entendimento que é da dinâmica do investimento e do crescimento económico que poderão decorrer os impactos mais favoráveis sobre a criação de emprego.

O mesmo já não poderá dizer-se sobre o modo como as políticas têm vindo a acolher o objectivo mais prioritário para a situação portuguesa de melhorar a qualidade do emprego. O sistema fiscal não acolheu ainda com frontalidade a necessidade de incentivar a inovação e consequentemente a propensão para a procura de trabalho mais qualificado, por exemplo através de medidas como o crédito fiscal à inovação que os grupos empresariais potencialmente mais interessados na problemática da inovação têm vindo a reivindicar.

Noutro plano, ao contrário do que a EEE tem vindo a sustentar e que consiste em recomendar a intervenção da política fiscal para reduzir os obstáculos de acesso ao mercado de trabalho por parte de população menos qualificada e pior remunerada, parece haver em Portugal ausência de estímulos fiscais suficientemente fortes aos investimentos em qualificação e em capital humano a realizar pelas famílias e pelas empresas.

Modo como se procurou evitar efeitos tipo “ratoeira da pobreza” no quadro das reformas dos sistemas de protecção no desemprego

Em Portugal, não existe correspondência entre os níveis de desemprego e os níveis de pobreza. À oscilação dos níveis de desemprego entre 4 e 7% ao longo da década de 90, que representam valores baixos no contexto europeu, correspondem valores de incidência da pobreza superiores aos registados na média europeia (cerca de 28% em 1997 contra 26% da média europeia). Estas diferenças são mais notórias apurando os níveis de pobreza após transferências sociais: 23% em Portugal contra 18% na UE, evidenciando, por isso, uma menor eficácia do sistema de protecção social português no tratamento desse fenómeno. Para além disto, a população que persiste três anos consecutivos abaixo do nível de pobreza é estimada em 15% (1997) por contraponto ao valor de 9% na UE.

A investigação empírica disponível tem-se concentrado na avaliação dos efeitos da aplicação do Rendimento Mínimo Garantido (RMG) em matéria de redução da taxa de pobreza. Investigação econométrica recente 7 mostra que este programa realiza transferências de que 85% se destinam efectivamente a famílias pobres, representando na sua quase totalidade (82%) um contributo efectivo para a redução da taxa de pobreza (poverty gap).

A ocorrência de efeitos perversos sobre a procura de emprego determinados pelo RMG parece afastada na medida em que a pensão social corresponde apenas a cerca de 37% do salário mínimo nacional, circunstância que relega os eventuais efeitos perversos para uma faixa pouco representativa de salários muito baixos. A referida investigação empírica conclui que se estima que o RMG tenha reduzido o número de indivíduos em situação de pobreza de 18,1% para 17,8%, equivalentes a cerca de 9800 famílias e a 34.000 indivíduos. A efectividade da redução da taxa de pobreza é segura mas modesta, o que pode explicar-se pelo facto da pensão social representar apenas 34% da linha de pobreza. O trabalho aponta, entretanto, para uma muito mais relevante diminuição das situações de severidade e intensidade de pobreza (29,5 e 14,5%, respectivamente).

As reformas introduzidas no sistema de protecção no desemprego (DL nº 119/99 de 14 de Abril), face ao sistema que vigorou durante praticamente toda a década, não afectaram de forma significativa a duração e a taxa de reposição do rendimento do subsídio de desemprego. Os efeitos desincentivadores à reinserção no mercado de trabalho terão permanecido aproximadamente idênticos àqueles evidenciados anteriormente a esta reforma.

Deve referir-se, contudo, que a actuação regulamentadora e fiscalizadora do Serviço Público de Emprego é, neste caso, fundamental para assegurar que o sistema possa funcionar sem a ocorrência desses efeitos perversos. As situações de “armadilha da pobreza” não parecem significativas quando comparados com os riscos de recebimentos indevidos do subsídio de desemprego, associados a situações ilegais de coexistência do estatuto de desempregado beneficiário com a de trabalhador informal em situações de trabalho precário ou mesmo de trabalhador clandestino em tempo integral.



Medidas chave tomadas para reduzir a carga fiscal sobre o trabalho

Os objectivos de redução da carga fiscal sobre o trabalho são menos conseguidos em termos de concretização das orientações da EEE, tendo predominado até ao momento correcções de escalões de rendimento, jogando com o comportamento da inflação e procurando defender por essa via a posição dos contribuintes, especialmente dos trabalhadores por conta de outrem.

A esta prática de legislação fiscal, há que adicionar as acções desenvolvidas pela Inspecção Geral do Trabalho em termos de combate ao falso trabalho independente e a outras situações ilícitas, como são, por exemplo, os contratos a termo sem vínculo legal.

A este respeito, há que mencionar que a quota do auto-emprego no emprego total aumentou consideravelmente de 1991 até 1998, passando de 26,5% para 29,4% em 1998. Depois de 1998, a taxa mostra sinais de algum decréscimo, atingindo em 2000 a quota de 27,5%, tendência que parece confirmar-se ao longo do ano de 2001, evoluindo em torno dos 27,4%, o que parece representar uma certa estabilização.



Evolução da relação entre o nível e as condições dos benefícios do desemprego e os rendimentos do trabalho

Investigação empírica realizada na segunda metade da década de 908 permite concluir que o subsídio de desemprego exibe um efeito desincentivador para todos os tipos de transição (trabalho a tempo inteiro, a tempo parcial, desencorajamento e inactividade). Este subsídio afecta a decisão de reentrada no mercado de trabalho, uma vez que os beneficiários tendem a preterir as transições para empregos a tempo parcial.

Considerando que a concepção do subsídio de desemprego em Portugal se mantém em torno de taxa de reposição do rendimento – 65% do rendimento auferido pelos trabalhadores antes de entrarem na situação de desemprego com um tecto máximo equivalente a 3 salários mínimos legais -, as conclusões anteriores mantêm validade.

A relação da evolução entre o nível e as condições dos benefícios de desemprego e os rendimentos do trabalho no período posterior à implementação da EEE, dependeu, nomeadamente, dos seguintes aspectos:


  • em termos micro-económicos, da eficácia obtida pela aplicação de programas de job-search, como aqueles que foram aplicados pelo Serviço Público de Emprego – INSERJOVEM e REAJE -, e das alterações introduzidas ao sistema do subsídio de desemprego, onde a mais significativa foi a introdução do Subsídio de Desemprego Parcial, destinado àqueles que transitaram para um emprego a tempo parcial;

  • em termos macro-económicos do peso do desemprego subsidiado no total de desemprego. No 4º trimestre de 1996 este cifrava-se em 31,2% e no 4º trimestre de 2000 em 47,9%. A informação mais recente, reportada ao 3º trimestre de 2001, refere um peso de 44,6%.

As alterações formuladas ao subsídio de desemprego, com o DL já referido, face ao sistema que vigorou durante praticamente toda a década de 909, não interferiram de forma significativa com a duração e taxa de reposição rendimento do subsídio de desemprego. Com efeito, apenas se registaram ligeiras alterações nas fórmulas de cálculo do rendimento a indemnizar, mantendo-se a taxa de reposição do rendimento e o seu tecto máximo, e no escalonamento da duração do período do subsídio de desemprego em função da idade, subindo o período mínimo de 10 para 12 meses e o período máximo mantendo-se nos 30 meses. O subsídio social de desemprego registou também pequenas alterações, igualmente sem grande significado na sua concepção global. Assim, com excepção da criação do subsídio de desemprego parcial, o sistema de subsídio de desemprego manteve-se configurado nos seus parâmetros principais.

Sobre a aplicação do subsídio de desemprego parcial ainda não são conhecidos dados pelo que não é possível inferir a forma como esta medida interferiu com os efeitos desincentivadores do subsídio de desemprego nas transições para o trabalho a tempo parcial.

A principal alteração registada em termos da evolução dos rendimentos do trabalho e do nível dos benefícios de desemprego parece ser atribuída, em termos macro-económicos, à evolução do peso do desemprego subsidiado, que cresceu significativamente ao longo da segunda metade dos anos 90. No entanto, a duração média do desemprego, tendo diminuído no período em análise, sugere a não verificação de efeitos desincentivadores do subsídio de desemprego. Pode, pois, concluir-se que, no período posterior à implementação do PNE:


  • as alterações verificadas no sistema de subsídio de desemprego não foram de molde a alterar de forma significativa as condições e o nível dos benefícios de desemprego;

  • a aplicação de programas de job-search com as características do INSERJOVEM e REAJE tiveram efeitos positivos na redução da duração do desemprego, embora seja difícil dissociá-los dos efeitos associados ao ciclo económico;

  • o alargamento da cobertura do subsídio de desemprego não parece ter tido implicações significativas na duração média do desemprego, embora, igualmente como o anterior, seja difícil dissociá-los dos efeitos da evolução do ciclo económico.

Evolução comparada do emprego declarado e não declarado à luz da evolução da carga fiscal e das contribuições sociais sobre o trabalho

Os dados referentes à actuação da Inspecção Geral de Trabalho em torno do emprego não declarado ou ilegal, constituem o principal indicador sobre o desenvolvimento destes fenómenos. A análise destes elementos, referentes ao período 1997 a 2000, permite tirar as seguintes conclusões:



  • a ocorrência de situações de emprego ilegal nas empresas mantém-se relativamente elevada, em especial no que diz respeito ao trabalho não declarado – esta constatação é evidente no número de situações ilegais regularizadas;

  • o combate ao falso trabalho independente conduziu à redução dos contratos dissimulados. Esta actuação teve reflexos visíveis, inclusivamente ao nível do peso do auto-emprego no mercado de trabalho, aferido através dos inquéritos ao emprego;

  • a redução do falso trabalho independente tem por contraponto o crescimento das situações de contratos precários (a termo) sem fundamento legal (ao falso trabalho independente sucede assim o trabalho com contratos precários ilegais, como subterfúgio utilizado pelas empresas).

Paralela e complementarmente à actuação da IGT deve referir-se os processos de legalização de trabalhadores clandestinos que, muito recentemente, contribuíram para diminuir significativamente este fenómeno.

As tendências afirmadas na acção inspectiva entre 1997 e 2000 prolongam-se de acordo com os resultados obtidos no primeiro semestre de 2001. Com efeito, as principais situações de regularização devem-se a contratos a termo sem fundamento legal enquanto o falso trabalho independente tem actualmente uma reduzida expressão. Simultaneamente, as situações ilegais relativas a estrangeiros revelam um peso claramente inferior ao passado (apenas 13% dos trabalhadores estrangeiros avaliados encontravam-se em situação ilegal). O trabalho não declarado continua a ter um peso elevado.


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