Relatório Final Sintético dos Trabalhos da cpi “do apagão aéreo”



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República Federativa do Brasil

Senado Federal

Comissão Parlamentar de Inquérito “do apagão aéreo”


Relatório Final

Sintético

dos Trabalhos da

CPI “do APAGÃO AÉREO”

(Criada por meio do Requerimento no 401/2007-SF)



Presidente: Senador Tião Viana

Vice-Presidente: Senador Renato Casagrande

Relator: Senador Demóstenes Torres

Brasília, outubro – 2007
Relatório Final Sintético dos Trabalhos da CPI “do APAGÃO AÉREO


1. INTRODUÇÃO

A criação da presente Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) foi motivada pela maior crise do setor aéreo nacional vista até então, que explodiu no ano em que se deveria comemorar o centenário da aviação.

O embrião da crise está na criação de um Ministério da Defesa institucionalmente fraco; na retirada do controle e fiscalização da aviação civil da Aeronáutica desacompanhada da formatação de um sistema de coordenação eficiente; na criação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC); na corrupção na Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária (INFRAERO); na falta de investimentos no setor e na falta de valorização dos profissionais envolvidos na segurança de vôo.

Vários desses temas foram tratados nos dois relatórios parciais aprovados por esta CPI.

Em 29 de setembro de 2006, o maior desastre aéreo da história do Brasil, até então, desencadeou a grande crise: desnudava-se um sistema com sérios problemas estruturais e evidenciava-se a incompetência e a inércia das autoridades para solucioná-los. A expressão “apagão aéreo” entrou definitivamente no vocabulário nacional. Em pouco tempo, um país reconhecido pela qualidade de seu sistema de transporte aéreo pareceu submergir a níveis que só encontram semelhança entre nações mais atrasadas.

Quando da aprovação do segundo relatório parcial desta CPI, no início de julho de 2007, o acidente com o vôo 1907 da GOL, ocorrido em 29 de setembro de 2006, no qual morreram 154 pessoas, era o maior da história do País. Quando a crise parecia acalmar-se, no dia 17 de julho de 2007, a aeronave que fazia o vôo 3054 da TAM, durante o procedimento de pouso no Aeroporto de Congonhas/SP, acidentou-se tragicamente provocando a morte de 199 pessoas. Em menos de 10 meses a tragédia com a aeronave da GOL perdeu a posição de maior acidente da história da aviação nacional.

O então Ministro da Defesa, Waldir Pires, é substituído por Nelson Jobim que dá início à implementação de medidas institucionais prementes, quase todas já recomendadas pelo segundo Relatório Parcial desta CPI.

Nesse contexto, vêm à luz fatos que começam a lançar dúvidas sobre a probidade da diretoria da agência reguladora do setor, a ANAC. Até o presente momento, da apresentação deste Relatório Final, com a contribuição investigatória desta CPI, quatro diretores da ANAC e quase toda a diretoria da INFRAERO foram demitidos ou exonerados de seus cargos.

Nos termos da proposta de trabalho aprovada, esta CPI adotou três linhas básicas de investigação: a) as causas do acidente com o vôo 1907 da Gol; b) os problemas do sistema de tráfego aéreo brasileiro; e c) os ilícitos administrativos e penais praticados na INFRAERO.

O primeiro Relatório Parcial, abordando as causas do acidente com o vôo 1907 da GOL, foi apresentado e aprovado no dia 06/06/2007. O segundo, tratando dos problemas do sistema de tráfego aéreo brasileiro, no dia 04/07/2007.

Este Relatório Final trata da terceira etapa das investigações, sobre a INFRAERO.

Em razão de fatos novos ocorridos desde a aprovação do segundo Relatório Parcial, este Relatório aborda ainda o acidente com o vôo 3054 da TAM e questões institucionais envolvendo a ANAC.

De 05/07 a 21/09 deste ano, foram ouvidos por esta CPI autoridades responsáveis pela investigação do acidente com o vôo 3054 da TAM, analistas do Tribunal de Contas da União, promotores de Justiça, procuradores da República e delegados da Polícia Federal a respeito dos casos de ilícitos penais e administrativos praticados no âmbito da INFRAERO e da ANAC, por seus diretores e funcionários envolvidos, direta ou indiretamente, nas irregularidades investigadas.

Além dos depoimentos, esta CPI recebeu vasta documentação, inclusive relativas a sigilos bancário, fiscal e telefônico dos investigados, conjunto probatório embasador deste Relatório.


2. A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC)

No Brasil, as agências reguladoras foram criadas no ano de 1997 com a missão de controlar setores essenciais da economia, como comunicação, transporte e energia, que estavam sendo privatizados. De forma geral, tais agências cuidam de contratos de concessão, preços e qualidade dos serviços prestados. Foram inspiradas no modelo anglo-saxão, como órgãos independentes para defender os consumidores em eventuais ações impróprias das empresas concessionárias e, ao mesmo tempo, para proteger essas empresas e seus investimentos de interferências indevidas dos governos.

A criação da ANAC era apenas um dos passos que deviam ser dados no sentido de se garantir uma concorrência mais efetiva no setor da aviação civil, que proporcionasse redução de tarifas e incremento do turismo. Para que tais objetivos pudessem ser atingidos, era necessário ainda proceder-se a uma profunda reforma no Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), instituído pela Lei nº 7.565, de 1986, de forma a remover da legislação brasileira dispositivos anacrônicos, que se encontravam nesse diploma legal e que visavam à proteção das empresas ora constituídas, relegando os interesses dos viajantes a um plano secundário. Todavia, a reforma no CBA não foi feita, e a ANAC, criada em 2005, ganhou vida num ambiente jurídico vacilante e incerto, o que teve efeitos diretos na forma como a Agência passou a atuar.

O Brasil passou por uma transição paradigmática na área da aviação ao longo da década de 1990. Seguindo uma tendência mundial, adotou-se uma política de desregulamentação, que instituiu a liberdade de iniciativa no setor.

Essas mudanças foram consolidadas pela Lei nº 11.182, de 2005, que criou a ANAC. Esse diploma legal permitiu que as empresas concessionárias explorassem quaisquer linhas de seu interesse e determinassem sua própria estrutura tarifária, observada a capacidade dos aeroportos e do controle do tráfego aéreo.

Nesse contexto, a repressão a práticas desleais, como tarifas abusivas e competição predatória, passou a ser atribuição exclusiva dos órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, que atuam em todos os setores da economia nacional, conforme se observa no art. 6º da Lei da ANAC.

Na verdade, sublinha-se uma cultura jurídica de transferência de problemas, de tradicional descomprometimento com as relações assimétricas de consumo. Que tipo de instituição intermediária se torna a ANAC nesse contexto?

A atuação da ANAC no decorrer da crise aérea brasileira, evidenciada a partir do acidente com o vôo 1907 da GOL, em 29 de setembro de 2006, e particularmente após o acidente com o vôo 3054 da TAM, em 17 de julho de 2007, trouxe à luz dúvidas sobre o modelo de agências reguladoras adotado no Brasil, mais particularmente em relação à razão institucional de ser da ANAC, já que deve regular e fiscalizar um setor que não sofreu privatização.

O resultado é que, apesar de ter sido inspirada no modelo anglo-saxão de regulação mercadológica, a ANAC tem apresentado uma atuação irregular, mais voltada para a proteção das empresas que para dos consumidores.

Segundo o preocupante estudo sobre a capacidade da infra-estrutura aeroportuária brasileira, da própria ANAC, entre os 28 principais aeroportos do País, quatro já se encontravam saturados em 2005 (Congonhas, Brasília, Vitória e Porto Seguro). A previsão é de que o número de aeroportos congestionados suba para onze em 2010, vinte e três em 2015 e vinte e sete em 2025. O caso mais grave de saturação é o aeroporto de Congonhas, onde aconteceu, em julho, o maior acidente aéreo da história do País.

Chamou a atenção desta CPI o fato de o Presidente da ANAC, Milton Sérgio Silveira Zuanazzi, não fazer qualquer relação, em ofício encaminhado, entre o excesso e concentração de rotas aéreas e a segurança de vôo, e afirmar em depoimento nesta CPI que a solução só poderia vir no longo prazo.

Ora, se a ANAC reconhece que havia um congestionamento em determinados aeroportos e o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) mostrava-se incapaz de controlar satisfatoriamente os vôos, fazia-se necessário reavaliar os Horários de Transporte (HOTRANs) já autorizados, a fim de torná-los compatíveis com a real capacidade do sistema. Nada foi feito. Isso só começou a acontecer depois de uma tragédia: a morte de 199 pessoas no acidente de 17/07/07. Em pouco tempo foi encontrada a solução, conforme já alertava o segundo Relatório Parcial desta CPI, e o aeroporto foi descongestionado no curto prazo.

Estranhamente, em reunião realizada no último dia 3 de agosto, no DECEA, a então diretora Denise Abreu se posicionou contrariamente às normas do Conselho Nacional de Aviação Civil (CONAC) destinadas a desafogar o tráfego aéreo no aeroporto de Congonhas. Nessa reunião, chegou, inclusive, a aconselhar as empresas aéreas a empregarem seus poderes econômicos e recorrerem à Justiça com objetivo de impedir a redução de tráfego no aeroporto.

Outro episódio que evidencia a atuação irregular da Agência ainda se refere a Congonhas. A ANAC lançou mão de ato normativo que aparentemente estava em vigor para convencer o Poder Judiciário a liberar a pista, após ter sido interditada em resposta a uma ação judicial intentada pelo Ministério Público. Um dos personagens desse episódio foi a desembargadora federal Cecília Maria Piedra Marcondes. Ela foi relatora do agravo de instrumento com pedido de efeito suspensivo nos autos da Ação Civil pública nº 2007.61.00.001691-0, tendo como agravante a ANAC e como agravado o Ministério Público Federal (MPF), e como objeto decisão do juiz federal da 22a Vara que determinou liminarmente a limitação das operações de pouso na pista principal de Congonhas a partir de 08/02/2007, interrompendo-se as operações de pouso dos equipamentos Fokker 100, Boeing 737-700 e Boeing 737-800.

A ANAC apresentou, em 22.02.2007, entre os documentos requisitados pela desembargadora, a norma IS-RBHA 121-189, anexada às fls. 246/257 do Processo nº 2007.03.00.010306-1/AG 191163, que foi extraordinariamente considerada para a decisão judicial de fls. 273/275. Após a rejeição de vários documentos juntados aos autos pela ANAC, agravante, a decisão, por fim, qualificou as informações prestadas como “suficientes”, para, em seguida, autorizar os pousos que haviam sido suspensos na decisão anterior (das aeronaves Fokker 100, Boeing 737-700 e Boeing 737-800).

Em agosto a ANAC informou a esta CPI, através de sua diretora Denise Abreu, que essa norma não estava em vigor e, portanto, não tinha ainda se tornado obrigatória para as empresas aéreas, consistindo meramente um estudo que poderia vir a ser implantado. O procurador Paulo Roberto Gomes, da ANAC, tentou minimizar o fato argumentando que o assunto “reverso” não foi tratado com a desembargadora, mas apenas sobre o peso das aeronaves.

A reação do Poder Judiciário foi imediata. A desembargadora, em valiosa contribuição a esta CPI, afirmou categoricamente ter induzida em a erro.

Trata-se de ocorrido de alta gravidade. Uma agência reguladora atuando de forma criminosa em processo judicial para beneficiar empresas aéreas. Referido episódio, que ofende diretamente os princípios constitucionais da Administração Pública – legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (art. 37, caput, da CF) –, coloca em xeque, mais uma vez, a razão institucional de ser da Agência.

Outro episódio de atuação irregular da ANAC envolveu a questão da recuperação judicial da Varig. A juíza de direito da 8ª Vara Empresarial do Rio de Janeiro, onde tramita a recuperação judicial da Varig S/A, determinou que a ANAC aguardasse os prazos fixados para abrir processo licitatório de rotas da Varig entregues a leilão judicial. Em sessão realizada na sua Superintendência de Relações Internacionais, em 24 de agosto de 2006, a ANAC tentou abrir processo licitatório às pressas, desrespeitando a decisão judicial, ao argumento de que não poderia receber a intimação. O diretor Josef Barat, em depoimento nesta CPI, no dia 22 de agosto, confirmou o fato. A quem beneficiaria essa atitude? Apenas às empresas aéreas em plena operação no mercado.

No início de dezembro de 2006, o mesmo Josef Barat, diretor da ANAC, viajou a Nova York para, segundo a Agência, proferir uma palestra com o tema “A visão da ANAC quanto ao futuro desenvolvimento do setor aéreo e suas questões”. A palestra fazia parte do TAM´s Day, como registrado em um convite enviado a uma empresa do mercado. O nome de Josef Barat aparecia como um dos destaques do evento, que tinha como objetivo apresentar a empresa a investidores internacionais. As passagens e demais despesas foram pagas pela TAM, e não pela própria ANAC ou por meio do orçamento do antigo DAC (ainda sob execução naquele ano, dada a criação recente da Agência).

A Corregedoria da ANAC autorizou a participação, fazendo constar em parecer que não haveria comprometimento ético. Trata-se de uma cultura institucional que desconsidera a separação entre o público e o privado. Toda a burocracia da Agência foi movimentada para autorizar uma viagem de óbvio comprometimento ético: as agências reguladoras foram concebidas para atender aos interesses dos consumidores e não das empresas que devem fiscalizar. Tais agentes públicos não podem ter contas pagas por essas empresas. O Código de Conduta da Alta Administração Federal, de 21.08.2000, é claro sobre isso em seu art. 7º.

Esse mesmo diretor, dias após a viagem à Nova York, registraria em ata de reunião da ANAC sua posição contrária à realização de uma auditoria na TAM, em razão do overbooking do Natal de 2006, e, não obstante, coordenou a força tarefa para investigar a conduta. O seu relatório concluiu pela não-ocorrência de overbooking, apesar dos vários testemunhos de passageiros que foram prejudicados com a prática da empresa. A referida fiscalização da Agência também nada levantou a respeito do comunicado da TAM de que havia, estranhamente, 6 aeronaves suas em manutenção nesse mesmo mês, em plena alta temporada.


3. A tragédia com o vôo 3054 da TAM

O vôo JJ 3054 era uma linha aérea de passageiros que ligava as cidades de Porto Alegre e São Paulo. No dia 17 de julho de 2007, operado pela aeronave Airbus A320, prefixo PR-MBK, da TAM, durante procedimento de aterrissagem, não conseguiu parar e chocou-se contra um prédio da empresa TAM Express, situado nas proximidades da cabeceira da pista do Aeroporto de Congonhas, na avenida Washington Luís.

A bordo do avião estavam 187 pessoas: 181 passageiros, 19 dos quais eram funcionários da TAM, além dos seis tripulantes. Todas morreram no momento da colisão, e, incluindo as pessoas que estavam no prédio da TAM Express, o número total de vítimas fatais do acidente foi 199.

Até o momento, não é possível concluir definitivamente se esse novo acidente se insere no contexto da crise aérea nacional ou se é um evento isolado. Muitas são as hipóteses, poucas as respostas. O Centro Nacional de Investigação e Prevenção de Acidentes Aéreos (CENIPA) e as polícias federal e civil de São Paulo ainda investigam o fato. Esta CPI analisou os inquéritos policiais em andamento, ricos em depoimentos de aeroviários, aeronautas e controladores de vôo, que ainda não fornecem dados conclusivos. O CENIPA prevê que a investigação técnica dure aproximadamente 10 meses.

Diversas hipóteses foram apontadas por autoridades e especialistas ouvidos nesta CPI para as causas do acidente, destacando-se:


  • Falta de ranhuras na nova pista do Aeroporto de Congonhas (grooving);

  • Reversor do motor direito da aeronave inoperante;

  • Falha humana do piloto, que supostamente teria posicionado o manete do motor com o reversor desativado em posição diferente da recomendada no manual do Airbus;

  • Falha nos freios mecânicos e falha nos freios aerodinâmicos (spoilers);

  • Falha de leitura do sistema eletrônico da aeronave acerca do procedimento de posicionamento dos manetes feito pelos pilotos, interpretando o fato como intenção de aceleração/arremetida/vôo e não de pouso/frenagem.

Como no momento do acidente a chuva não era forte e a lâmina d´água na pista medida pela INFRAERO minutos antes era inferior a 3mm, a possibilidade de o estado da pista ser a causa principal foi se enfraquecendo no decorrer das investigações. Uma das hipóteses cogitadas foi a de que o comandante cometeu um erro de posicionamento dos manetes.

Segundo a hipótese, apenas o manete da turbina esquerda deveria estar em posição de aceleração, para auxiliar a frenagem com o reverso correspondente, enquanto o da direita deveria estar obrigatoriamente em marcha lenta (posição reverso máximo) ou em ponto morto (posição idle). O piloto teria pousado o avião com o manete dessa turbina em posição de aceleração e por isso não teria conseguido frear o aparelho, o que explicaria a curva à esquerda do avião ao sair da pista: a turbina esquerda freava o Airbus, a outra o acelerava.

A análise da caixa-preta do avião revelou que o Airbus aterrissou com um dos manetes intocado, em posição de aceleração máxima. A hipótese de que o piloto teria deixado o manete um pouco acima do ponto morto foi derrubada uma vez que a caixa-preta registra o ângulo de inclinação do manete, ou seja, o grau de aceleração da turbina.

O certo é que a turbina permaneceu sempre em aceleração máxima, inclusive nos 28 segundos entre o pouso e a colisão.

Segundo o manual do fabricante, mesmo com um dos reversores inoperantes, as alavancas devem ser colocadas em ponto morto (idle), pouco antes de a aeronave tocar o solo, e depois trazidas para a posição de reverso máximo, para ajudar a frear o avião. Até fevereiro, segundo a investigação da Polícia Civil de SP, o manual trazia a orientação de que o manete do reversor inoperante deveria ser deixado na posição idle. Os pilotos seguiram a orientação nova do manual ao pousarem em Porto Alegre. Segundo os dados da caixa-preta, ambos os manetes se movimentaram em sincronia, primeiro para o idle, em 0º, e depois para reverso máximo, em -20º, antes de reduzir a potência do reverso e voltar para o idle. No entanto, em Congonhas, na mesma aeronave, com a mesma tripulação, não foi isso o que a caixa-preta registrou. O manete direito permaneceu imóvel.

Uma hipótese já levantada seria que o piloto tentou recuar a alavanca, mas a teria deixado poucos graus acima da posição certa. Entretanto, a leitura indica que o manete ficou em quase 25º, o que equivale a uma forte aceleração (max climb). Enquanto isso, o manete esquerdo foi trazido para reverso máximo, posição a -20º, como ocorrera em Porto Alegre.

Duas possibilidades despontam: erro do piloto ou falha de leitura do sistema da aeronave. O erro humano, para a Polícia Civil, é improvável. Nos depoimentos colhidos, pilotos informaram que esquecer o manete nessa posição durante um pouso seria um erro primário. Assim, restaria a hipótese de que o manete teria sido movido corretamente mas, por algum motivo, isso não teria sido detectado. A falha poderia ser eletrônica, dos sensores ou até mecânica. Mas nenhuma falha no sistema da aeronave foi encontrada até o momento pelas investigações em curso.

Há precedentes de erro de pilotos no manuseio das manetes: em Bacolod, nas Filipinas, com o vôo 137 da Philippine Airlines, a 22 de março de 1998; em Phoenix, nos EUA, com o vôo 794 da America West Airlines, a 28 de agosto de 2002; e em Taipei, Taiwan, com o vôo 536 da TransAsia Airways, a 18 de outubro de 2004.

Para especialistas, o manual da Airbus não é claro na orientação dos pilotos sobre o sistema de freios e nem sempre há defeitos mecânicos, mas sim a orientação inadequada aos pilotos ou uma interpretação confusa do manual.

Diante dos depoimentos colhidos e da documentação analisada, não é possível, ainda, concluir: a) se o estado da pista do aeroporto foi causa determinante do acidente; b) se houve erro humano, falha de software ou problema na caixa de manetes – as três hipóteses mais prováveis após a análise dos dados fornecidos pela caixa-preta.

De qualquer forma, a experiência ensina que em todo acidente aéreo várias são as causas que concorrem para sua consecução e que estas só ficarão cabalmente esclarecidas após a competente apuração, ora em curso, do CENIPA.
4. Irregularidades na Infraero apuradas pela CPI
O número de irregularidades encontradas na Infraero leva à necessária conclusão de que as condutas praticadas – crimes e atos de improbidade administrativa – não o foram por mero acaso ou ocasião. Foi, sim, orquestrada uma bem estruturada organização com o objetivo precípuo de, através da reiteração de crimes, lesar os cofres públicos, mediante a celebração de contratos ilícitos e superfaturados.

Pelos menos duas organizações criminosas atuaram na INFRAERO. Uma a partir de Petrolina no Pernambuco e outra com base operacional em Curitiba - PR.

A de Pernambuco, mais estruturada, tinha em vista o controle das duas principais áreas de movimentação de recursos da INFRAERO, quais sejam a diretoria de engenharia e a diretoria comercial.

A quadrilha era liderada por Carlos Wilson Rocha de Queiroz Campos e tinha como lugar-tenente Aristeu Chaves Filho que, embora não fosse servidor público e sim empresário do ramo de fruticultura, exercia grande influência sobre Fernando Brendaglia e Eurico Loyo, este, homem de confiança de Carlos Wilson e seu assessor direto.

Exerciam papéis secundários na organização, mas também se locupletaram com as ilicitudes, Eleuza Terezinha Manzoni dos Santos Lores, Érica Silvestri Duttweiler, José Welington Moura, Josefina Valle de Oliveira Pinha, Márcia Gonçalves Chaves, Maria do Socorro Sobreira Dias e Mariângela Russo.

A outra organização criminosa, com base operacional em Curitiba, atuava intermediando interesses ilícitos com a INFRAERO, desde a área de propaganda e marketing até a licitação de obras.

Tinha como integrantes Carlos Alberto Carvalho, sócio da empresa Arte Múltipla Empreendimentos Ltda. (Aeromídia); Luiz Gustavo da Silva Schild, empregado da INFRAERO; Mário de Ururahy Macedo Neto e sua esposa Hildebrandina Olímpia Silva Macedo.

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